M&E del gasto pblico en Per

Ponente: Fernando Zavala

Viceministro, Ministerio de Economa y Finanzas

La necesidad de un sistema de monitoreo y evaluacin PARTIR DE LOS AOS SETENTA, intentamos establecer un sistema de indicadores y monitoreo en el Per. No tuvo la repercusin que desebamos y ahora lo estamos redeniendo. Los ingresos del presupuesto estn aumentando, y por lo tanto existe la posibilidad de aumentar el gasto pblico. Pero necesitamos un buen sistema de monitoreo y evaluacin para que esto conduzca a un gasto ms ecaz. En el Per empezamos el proceso de descentralizacin hace un par de aos, por lo que necesitamos un sistema que nos permita monitorear la descentralizacin. Tambin necesitamos ms informacin para la sociedad civil, que debate activamente la poltica pblica pero que no siempre est bien informada. Todo esto signica que hay una necesidad urgente de desarrollar un buen sistema de monitoreo y evaluacin (M&E). En el Per, el 52 por ciento de la poblacin es pobre y ms del 21 por ciento es extremadamente pobre; slo el 41 por ciento de los extremadamente pobres tienen acceso al agua potable. En resumen, los recursos se deben usar ecientemente. El aumento del gasto no signica necesariamente un uso eciente de los recursos. El gasto en los programas sociales ha estado aumentando, pero esto reeja aumentos de sueldo; no signica que la infraestructura de las escuelas o la disponibilidad del material didctico se estn mejorando, o que los maestros que estn ganando ms estn prestando un mejor

servicio. No hemos observado un aumento correspondiente en los resultados de las pruebas de los estudiantes. Y la mortalidad materna en el Per se encuentra entre la ms alta en Amrica Latina, junto con Bolivia, Guatemala y Hait. Es por esto que necesitamos un sistema de M&E. Si bien esto no signica que no se haya producido ningn progreso en M&E, sin duda necesitamos avanzar an ms. Hasta ahora, en trminos prcticos, tenemos una ley de transparencia para promover la sostenibilidad scal y el crecimiento y, en trminos generales, la ley se est cumpliendo. Tenemos un marco macroeconmico multianual, dentro el cual estamos programando los recursos pblicos para los siguientes tres o cuatro aos. Esta informacin se ha publicado desde 1999. Tambin estamos emprendiendo la evaluacin ex ante de proyectos de inversin como los de infraestructura y otros tipos de formacin de capacidades. Pero necesitamos ampliar el concepto de la inversin pblica en el presupuesto nacional. Tenemos un plan estratgico nacional, y planes estratgicos sectoriales e institucionales, es decir, tres sistemas de planes estratgicos. Nuestro error fue no desarrollar una relacin entre estos planes y el presupuesto nacional, por lo que no haba ningn incentivo para alcanzar los objetivos. Los ciudadanos no comprendan los indicadores que se estaban usando para evaluar a los sectores y las instituciones. Y no se incorpor un punto de vista sectorial porque haba indicadores sin un ente responsable asociado con los mismos. En atencin a estos problemas, hemos formulado una nueva visin. Tambin tenemos un acuerdo de gestin para la consecucin de resultados entre la Ocina del Presupuesto Nacional y las entidades estatales, as como acuerdos

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similares con las empresas pblicas. En los ltimos aos, ha habido dos mecanismos importantes que incluyen a la sociedad civil y a la administracin pblica. El primero es un acuerdo nacional con la participacin de los partidos polticos y la sociedad civil para examinar las estrategias para el futuro. En segundo lugar, tenemos una unidad para la pobreza que observa el impacto del gasto pblico en la pobreza. Por lo tanto, existen ciertas herramientas sobre las cuales deseamos basar este nuevo sistema de monitoreo. La ley de responsabilidad scal y el marco macroeconmico multianual contienen indicadores de sostenibilidad scal. El Sistema Nacional para la Inversin Pblica (SNIP) maneja los proyectos de inversin, pero no con gastos actuales. Luego tenemos el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), que es administrado por el Ministerio de Economa y Finanzas, y produce informes de ejecucin de presupuestos para cada sector y unidad gubernamental. Quin debe llevar a cabo el monitoreo y la evaluacin? Quizs lo podra hacer una ocina del Primer Ministro o quizs una institucin ms independiente. Despus de varios meses de discusiones, decidimos que ya que ninguno de los otros sectores lo haca, y en vista de que opera a travs de todos los otros sistemas que ya hemos mencionado, el Ministerio de Economa y Finanzas deba ser la organizacin que estableciera el sistema de M&E. Esta decisin tiene puntos a favor y en contra. Nuestra decisin se bas en las capacidades tcnicas y los sistemas que nosotros ya tenamos dentro del Ministerio. Contbamos con otros mecanismos, pero no satisfacan las necesidades que habamos identicado. No obstante, pienso que en el futuro nuestro sistema de monitoreo debe ser administrado por otra institucin del sector pblico. En el nuevo sistema de M&E, el Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico (SSEGP), necesitamos considerar los resultados y relacionarlos con las asignaciones presupuestarias. El punto dbil de nuestros sistemas de monitoreo anteriores era que no tenan ninguna relacin con el presupuesto. Por lo tanto, las unidades de ejecucin no tenan ningn incentivo para lograr resultados. Adems, tampoco tenamos suciente informacin y herramientas para reformular los programas (y todava no las tenemos). Pero tenemos varias evaluaciones independientes que han identicado graves problemas en el rea social. Resumiendo, necesitbamos tener un sistema nacional para el monitoreo y la evaluacin, para apoyar la progra-

macin multianual, y que estuviese vinculado con el proceso presupuestario. Adems, queremos que los sistemas de M&E sean tiles para que la sociedad civil supervise el desempeo del gobierno. Este es el marco analtico. El Banco Mundial y Chile, Brasil, Mxico y Colombia nos han ayudado y estamos aprendiendo de esas experiencias. Nosotros no usamos la expresin reforma del gobierno, porque a menudo esto se percibe como relacionado con reducciones presupuestarias. Ms bien hablamos acerca de la gestin orientada a la consecucin de resultados o basada en resultados. Hablamos acerca de la estructura orgnica, de la planicacin estratgica, de incentivos, de M&E y de control y scalizacin. El objetivo, desde luego, es mejorar el bienestar de la poblacin. Uno de nuestros problemas al establecer indicadores en el pasado era que todos los indicadores estaban basados en impactos. Esto signicaba que los resultados eran muy amplios, sin ningn sentido real de propiedad. Ninguno de los sectores senta que estaba directamente involucrado con el impacto, o que era responsable por el mismo. Anteriormente mencion el ejemplo de la educacin. Tenemos problemas con nuestro sistema educativo y nuestros estudiantes no alcanzan los niveles de rendimiento que deseamos, especcamente cuando se les prueba usando puntos de referencia internacionales. Quizs el estudiante no tiene acceso a los materiales didcticos al comienzo del ao escolar. As, un indicador muy claro y operativo en el marco de la gestin orientada a la consecucin de resultados identicar el momento en que el estudiante necesita tener los materiales.

El sistema de monitoreo y evaluacin Los objetivos del sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico (SSEGP) son mejorar la calidad, la disponibilidad, la demanda y el uso de la informacin, para mejorar la gestin pblica y los procesos de toma de decisiones. Deseamos que la informacin se use para disear polticas, pero tambin deseamos que la sociedad civil participe en el uso de esa informacin. Hay varias asociaciones de la sociedad civil que participan y trabajan con el sistema de monitoreo. Adems, tenemos informacin de los sectores. Si bien colaboramos con los sectores desde el principio, nos equivocamos al dejar que los indicadores los deniera slo el Ministerio de Economa. Ahora tenemos indicadores denidos por todos los sectores, y esto ayuda a desarrollar el

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sentido de propiedad. Tambin se usa la informacin de la ocina nacional de estadsticas. En el Per, especcamente en el sector salud, y en menor grado en los programas sociales y de distribucin de alimentos, haba programas que suministraban informacin slo dentro de su propio sector. No haba ninguna evaluacin independiente o externa de ellos. Ahora estamos usando la informacin que tenemos para crear un sistema nacional que integrar toda la informacin sectorial y proporcionar un sistema ms comprensivo. Queremos echar una mirada al impacto estratgico y lo que llamamos la responsabilidad social. En nuestro sistema, el SSEGP, los participantes desempean dos papeles. Primero, como productores o participantes contribuyen a la seleccin, generacin y difusin de la informacin, y segundo, como usuarios exigen y usan la informacin creada por el sistema en su trabajo. En nuestro sistema SSEGP hay una variedad de participantes. Los formuladores de polticas denen las prioridades, suministran la informacin y usan los informes del sistema. Los municipios y otras unidades de ejecucin tambin suministran y reciben informacin, as como la sociedad civil. Las instituciones de supervisin o control la Ocina Nacional de Auditora, la Ocina del Mediador y el Congreso, que han estado participando desde el principio, usan los informes para cumplir con sus funciones de supervisin y control. Pero las organizaciones de control slo reciben informacin. En el Per, tenemos un sistema de control muy bueno a travs de la Ocina Nacional de Auditora, que revisa la ejecucin del presupuesto y los procedimientos nancieros, pero su trabajo no se extiende a la gestin basada en resultados. Estamos tratando de alentar a las instituciones de control a que participen en la implementacin del sistema. Con el transcurso del tiempo y a medida que vayamos ajustando el sistema, tambin se pueden convertir en proveedores de informacin. Hay diferentes tipos de evaluacin de los programas pblicos. Al desarrollar el M&E, podramos haber comenzado con evaluaciones de impacto o revisiones de los programas, o con varios enfoques al mismo tiempo. En el Per comenzamos con la revisin de los programas.

tener? La leccin que hemos aprendido es que es mejor tener menos. Con 26 sectores y 2.400 instituciones, incluyendo 1.800 municipios, cmo vamos a implantar el sistema? Tenemos niveles de gobierno nacional, regional y local, pero necesitamos centrarnos en el nivel nacional, que es el ms grande. En unos cuantos aos vamos a poder descentralizar del nivel nacional y asignar ms funciones a los municipios, cada uno de los cuales tendr su propio sistema de M&E.
RECUADRO 7:

Per-Componente de evaluacin

Antecedentes

Impactos

El Per cuenta con una cultura de evaluacin que se remonta a los aos setenta (Evaluaciones ex post: Cualitativas y de resultados). Las primeras metodologas serias de evaluacin comenzaron en los aos noventa: Foncodes (1994) y PROJoven (1997). Las Evaluaciones de Impacto fueron consecuencia de requerimientos de los organismos internacionales que nanciaban los programas. Programas como PROJoven y Fondoempleo han logrado institucionalizar las prcticas de evaluacin: Evaluaciones de Impacto (Yamada 2005). Para mejorar la ecacia de los proyectos, se implement el Sistema Nacional de Inversin Pblica-SNIP en 2000. Instrumento utilizado: Evaluaciones Ex Ante.

Las evaluaciones han tenido resultados pobres en materia de diseo de programas y y establecimiento de prioridades, entre otros, debido a que: 1. Las evaluaciones han constituido iniciativas aisladas, sin relacin con el proceso presupuestario. 2. No se cuenta con una estrategia ecaz de difusin de los resultados entre las partes interesadas. 3. Insuciente difusin de los resultados fuera del mbito del poder ejecutivo. 4. Ausencia de un enfoque orientado a resultados en la gestin pblica.

Componente de monitoreo Los indicadores de desempeo deben vincularse a los productos estratgicos y producir informacin a nivel sectorial e institucional. Cuntos indicadores de desempeo debemos

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El uso de la informacin, desde un principio, es importante. Necesitamos tener mejor participacin de los ciudadanos, y supervisin de las medidas tomadas por el gobierno, es decir, una cultura de supervisin.

tenemos que denir qu partidas se pueden evaluar y van a ser evaluadas (Recuadro 8).

Componente de evaluacin Al comienzo de los aos setenta, se implementaron diferentes metodologas de evaluacin. Estas comenzaron con proyectos particulares relacionados con prstamos del Banco Mundial y del BID. Comenzamos un proceso para evaluar el impacto de estos proyectos. Tambin incluimos otros proyectos que no slo eran de carcter social, sino que estaban relacionados con la inversin, ya que algunos de estos proyectos pueden tener slo un impacto neutral sobre la economa si no tienen un buen proceso de monitoreo. Tenamos evaluaciones ex ante slo para los proyectos de inversin pblica pero stos estaban muy aislados del proceso presupuestario y la informacin no se difunda ampliamente, quizs slo dentro del poder ejecutivo del gobierno o dentro de un sector especco (Recuadro 7). Hemos evaluado los gastos de inversin pblica, que comprenden el ocho por ciento del gasto pblico. Pero slo evaluamos el dos por ciento del presupuesto recurrente; necesitamos evaluar el 98 por ciento. Estamos introduciendo esto paulatinamente, y pienso que vamos a abarcar cerca del diez por ciento de estos gastos, especcamente los programas centrales como salud, educacin y alimentos. Tambin

Componente de participacin y supervisin Necesitamos un programa de participacin y supervisin social. En el Ministerio de Economa y Finanzas, estamos considerando temas que seguirn ms all de la administracin actual. Por lo tanto, la sociedad civil tiene que abrazar estos sistemas para asegurar su continuacin incluso despus del trmino de una administracin determinada. El sistema de M&E ser sostenible si la sociedad civil y el sector empresarial ayudan a consolidarlo. De esta forma queremos que el proceso entero apoye al sistema presupuestario, pero tambin queremos que el proceso funcione al nivel de supervisin social. La estrategia para la participacin es usar los sistemas existentes, tanto en la sociedad civil como en el nivel sectorial. Comenzamos con la participacin de la sociedad civil en la preparacin del presupuesto, al nivel regional y local. Dentro de ciertos parmetros, ellos deciden cul ser el contenido del presupuesto; deciden sobre los proyectos. El sistema de monitoreo ahora tiene que apoyar esta participacin, particularmente al nivel municipal. Conclusin Ahora mismo necesitamos un sistema que pueda lograr resultados a corto plazo y darnos algunas apreciaciones para el largo plazo. Cuando tratamos de desarrollar un sistema de M&E hace seis aos, el modelo no funcion. Ahora que estamos tratando de implantar el nuevo sistema y dado su alto costo, tenemos que pensar cuidadosamente cmo lo establecemos. Tenemos que crear una cultura de M&E, es decir un clima en el cual la evaluacin de programas se acepte como algo realmente valedero.

RECUADRO 8:

Per-Sistema de evaluacin del Estado: Estrategias y metas de implementacin

Metas

Denir qu programas son evaluables y van a ser sometidos a evaluacin. Desarrollar los instrumentos de evaluacin: Evaluacin de progamas pblicos Evaluacin de impacto Identicar los programas y/o proyectos pblicos sujetos a evaluacin. Denir criterios de seleccin. Desarrollo de los recursos humanos.

Experto: Carlos Ricse

Ministerio de Salud Pblica del Per

Mi primera observacin es que cuando nos centramos en el M&E, a veces se lo ve como un n en s mismo. Pero el M&E es slo una herramienta para ayudar a la adopcin de decisiones. Es algo que contribuye a la gestin del gobierno pero no es nada ms que eso. La evaluacin es una herramienta para apoyar a la planicacin y el presupuesto,

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mientras que el monitoreo tiene que ver con la gestin y ejecucin institucional, para lograr un uso ecaz de los recursos asignados. Quisiera hablar un poco acerca de la evaluacin as como del monitoreo, la gestin y la planicacin. En el Per el presupuesto es muy rgido, ya que entre el 80 y el 90 por ciento del gasto se asigna a partidas que son jas o difciles de cambiar. Quizs contamos con menos del 15 al 20 por ciento de los recursos para asignar a bienes y servicios o lo que nosotros llamamos partidas discrecionales. La rigidez del presupuesto es bien ilustrada por el caso de la salud. Tenemos bienes y servicios y el pago del personal y las prestaciones sociales. En 2005, sin embargo, la situacin se torn an ms rgida, a raz del aumento de los sueldos de los mdicos, los policas y los maestros. Cmo vamos a tener una buena planicacin si nuestro presupuesto es tan rgido? Qu oportunidades tenemos para incluir la evaluacin en estas circunstancias? Ms bien tendramos que ver las herramientas que usamos para asignar los recursos y necesitamos tener mejor planicacin, sin distorsionar las prioridades polticas, en los diversos niveles nacional, sectorial y local para que podamos lograr un desempeo orientado a resultados. Quisiera centrarme ahora en el monitoreo y la gestin. Una vez que los recursos se han asignado, se deben orientar hacia sus efectos nales deseados. Las actividades o las acciones que forman parte de un plan operativo deben ser bien diseadas para lograr resultados o impacto. Los indicadores deben poder medir la secuencia lgica entre los recursos o insumos, los efectos y los impactos. El monitoreo y la evaluacin deben complementarse entre s para determinar cmo logramos esos resultados. Una buena evaluacin debe combinar diferentes aspectos de monitoreo y evaluacin que deben suministrar informacin para que los usuarios, tanto externos como internos, de este sistema puedan tomar buenas decisiones basadas en esa informacin. Por ejemplo, el indicador de la tasa de mortalidad materna en el Per, que es una de las ms altas en Amrica Latina, est fuertemente inuenciado por el porcentaje de partos institucionales o en hospitales. En los partos en hospitales, necesitamos personal profesional capacitado, una buena disponibilidad de medicamentos y el uso apropiado de equipo mdico por estos profesionales. Pero para lograr esto, necesitamos ciertos insumos y un presupuesto que apoye esta actividad a lo largo de todo el ao. Existen dos subsis-

temas relacionados para los datos administrativos, orientados a medir estos insumos de profesionales y procesos y los resultados que producen. Esta informacin nos da una idea de cmo nos estamos desempeando a estos diferentes niveles. Dicha informacin est disponible en el Per a travs de registros nacionales en el Ministerio de Salud Pblica. Hemos elaborado indicadores especcos para cada uno de los niveles. Por ejemplo, cuando medimos las tasas de mortalidad materna, recogemos esa informacin a travs de diferentes encuestas de salud pblica, donde tenemos un punto de comparacin, digamos, de 85 defunciones por 1.000 nacidos vivos. Y tenemos informacin que nos muestra cmo hemos estado progresando a nivel de hospital, por ejemplo, la tasa de xito del uso de la oxitocina, que previene abortos espontneos y el uso de otros medicamentos usados para la hipertensin o la preeclampsia. Estas son otras medidas de desempeo que estamos usando. Adems, monitoreamos cada una de las tareas especcas de esas actividades, por ejemplo para identicar cmo puede usar la oxitocina u otros medicamentos el personal en los centros de salud pblica y si los estn usando adecuadamente o no. Tenemos una gama de informacin adicional sobre el desempeo fsico y nanciero de esas instituciones, as como informacin sobre el programa de capacitacin del personal. Ahora, para nalizar, repetir mis tres puntos principales. El M&E no es un n en s mismo. Es un sistema que apoya el proceso de toma de decisiones. Segundo, la evaluacin es slo un insumo en el proceso decisorio poltico. Y nalmente, el monitoreo es un elemento adicional de los procesos institucionales de buena gestin para asegurar que los recursos asignados se usan adecuadamente.

Experto: Livia Benavides

Especialista Principal del Sector Social, Banco Mundial

El Per apenas est comenzando su sistema de M&E y en este momento est enfrentando ms retos que triunfos. Al respecto, hay algunos aspectos que es muy importante destacar: En relacin a los acuerdos institucionales, el Ministerio de Economa y Finanzas ya ha establecido una red, con el nfasis en los sectores sociales. El Ministerio tambin tiene un sistema integrado de informacin para la gestin nan-

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ciera muy importante y til (el SIAF). Este sistema ha sido bien aceptado en toda la regin y est facilitando la implementacin del sistema ms amplio de M&E incluso en los niveles locales y municipales, lo que es muy importante ya que el Per est en medio de un proceso de descentralizacin en este momento. Hay algunas reas que estn muy avanzadas con sus sistemas de informacin y se han convertido en exportadores netos de informacin al Ministerio de Economa. Por otro lado, hay algunos sectores que actualmente tienen dicultades en administrar su informacin. Estos sectores probablemente estn causando brechas en la informacin que no permitirn, en el corto plazo, monitorear el gasto pblico. Por lo que habr que brindar capacitacin y desarrollo de habilidades en esas reas. Esto representa un reto para el establecimiento del sistema dentro del Ministerio de Economa y para recibir la informacin de los otros sectores. Algo alentador es que el nmero de indicadores est bajo control. Desde el comienzo, el Ministerio de Economa ha estado muy interesado en que el nmero de indicadores en el sistema nacional de M&E fuese muy limitado y en dejar que los sectores hagan su propio monitoreo de desempeo ms detallado para sus propias nalidades. Creo que los indicadores que se estn usando en los sectores de salud y educacin son los ms importantes. Sin embargo, nos preocupan los indicadores de proteccin social, especialmente los de los programas de asistencia alimentaria

y de infraestructura social, porque esos programas actualmente no tienen un marco lgico muy claro que conecte los insumos, a travs de los procesos y los productos, a los efectos directos. El monitoreo est realmente en el rea de los insumos, y esos indicadores realmente no son de mucha ayuda en la toma de decisiones. Por ltimo, dado que este sistema de M&E recin ha comenzado, todava no est teniendo una repercusin importante en la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto. Este ser uno de los retos mayores en el Per, donde la mayor parte del presupuesto est relacionado con los gastos recurrentes, y especialmente cuando se trata de sueldos no relacionados con resultados. Hay escasez de fondos, tanto para los educadores como para los trabajadores de la salud. Los indicadores revelan que las aptitudes humanas tienen efectos importantes sobre los resultados o sobre los indicadores de impacto. En cuanto a las evaluaciones de los programas, el Per afronta un reto mucho mayor para la creacin de una cultura de evaluacin. En general, la evaluacin de programas se ha realizado principalmente debido a la presin externa, con slo unas cuantas excepciones. Necesitamos cambiar esto. Hay algunos programas que estn por comenzar, donde ser muy importante apoyar, monitorear y evaluar desde el principio mediante un diseo claro de la evaluacin. Esto se aplica particularmente a los programas de proteccin social.

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