34

W 2009 roku cznie na utrzymanie drg krajowych zaplanowano kwot 3,4 mld PLN. Jest to co prawda o 22,5 proc. wicej ni w 2008 roku, ale prawie 9 razy mniej ni przewidziano w 2009 roku na nowe projekty. Ponadto, zgodnie z danymi ujtymi w Programie Budowy Drg Krajowych i Autostrad na lata 2008-2012 w kolejnych 3 latach nie przewiduje si dalszego wzrostu nakadw na utrzymanie drg. Zatem mimo e drg krajowych bdzie w Polsce przybywao, stan drg wybudowanych wczeniej moe jeszcze przez dugi czas pozosta niezadowalajcy. Tymczasem, jak wspomniano we wczeniejszej czci raportu, ponad 45 proc. dugoci sieci drg krajowych wymaga przeprowadzenia rnego rodzaju remontw od wzmocnie poprzez wyrwnania, a po zabiegi powierzchniowe, poprawiajce waciwoci przeciwpolizgowe lub uszczelniajce powierzchni jezdni. Poow potrzeb remontowych stanowi roboty wymagajce natychmiastowej interwencji. Stosunkowo najbardziej kosztowne s remonty dotyczce wyrwnania oraz wzmocnienia nawierzchni (zgodnie z raportem NIK16 jedn z przyczyn degradacji drg w Polsce jest ich nieprzystosowanie do nonoci 115 kN/o). Zgodnie z ostatnimi szacunkami Generalnej Dyrekcji Drg Krajowych i Autostrad17 te dwa typy zabiegw naleaoby wykona na drogach krajowych o dugoci prawie 6700 km. Koszt tych robt jest szacowany na 8 mld PLN, ale podana wielko nie obejmuje takich pozycji jak budowa poboczy utwardzonych, obwodnic, drugich jezdni czy te utrzymania i modernizacji obiektw inynierskich, poboczy nieutwardzonych oraz elementw odwodnienia drg. Zgodnie z planami w 2008 r. nakady na odnowy nawierzchniowe na sieci drg krajowych miay wynie 1,25 mld PLN, co stanowi, odpowiednio, 6 proc. wszystkich planowanych wydatkw na budow i przebudow drg krajowych i nieco ponad 15 proc. wartoci wszystkich niezbdnych zabiegw18. Zagadnienia dotyczce kosztw utrzymania drg i autostrad nie powinny by pomijane w ocenie zasadnoci budowy infrastruktury przy udziale inwestora prywatnego. Uzgodnione warunki partnerstwa publiczno-prywatnego standardowo zawieraj w sobie obowizki strony prywatnej do utrzymania nowo wybudowanego obiektu w okrelonym standardzie. Nie naley o tym zapomina porwnujc koszty budowy autostrad w formule PPP z kosztami budowy realizowanej w caoci przez stron publiczn. W przypadku inwestycji w caoci realizowanej z budetu pastwa pokazywanie kosztw samej budowy, bez uwzgldnienia kosztw utrzymania, w tym take koniecznych remontw i rehabilitacji moe znieksztaca wybr najkorzystniejszego sposobu realizowania inwestycji.

W 2008 roku nakady na odnowy nawierzchniowe wyniosy tylko nieco ponad 15 proc. wartoci niezbdnych zabiegw

6.

Moliwe rda finansowania infrastruktury drogowej

Jak pokazano w poprzednim rozdziale, na finansowanie infrastruktury drogowej w Polsce przeznacza si coraz wiksze rodki. Z jednej strony dua skala nakadw, a z drugiej strony, olbrzymie potrzeby wymagaj zwracania bacznej uwagi na 2 kwestie:
wybr optymalnego rda finansowania lub te odpowiednie poczenie kilku rde finansowania, powikszenie puli rodkw dostpnych na finansowanie infrastruktury transportowej.

16 Najwysza Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania transportu drogowego i kolejowego, Warszawa, listopad 2005 r. 17 GDDKiA, Raport o stanie technicznym nawierzchni asfaltowych i betonowych sieci drg krajowych na koniec 2007 r, Warszawa, marzec 2008 r. 18 Program Budowy Drg Krajowych i Autostrad na lata 2008 2012. W poprzednim roku na remonty nawierzchniowe przeznaczono podobn kwot.

Ktrdy droga Raport o tym, jak odblokowa inwestycje drogowe w Polsce

35

W Polsce nie przywizuje si dostatecznej wagi do tych zagadnie. Z reguy, jeli dostpne s rodki unijne siga si wanie po nie i uzupenia rodkami budetowymi, a jeli nie inwestycje s realizowane w pierwszym rzdzie ze rodkw budetowych lub rodkw wasnych samorzdu, czsto bez analizy, ktre rda bd najbardziej efektywne i korzystne. Planujc inwestycje naley rozway rne formy finansowania, wczajc w to partnerstwo publiczno-prywatne, kredyty z midzynarodowych instytucji finansowych, nowe instrumenty dostpne w ramach UE oraz rne struktury czce ze sob kilka rde finansowania. Poszukujc optymalnego rda finansowania, oprcz analizy kosztw warto wzi pod uwag take inne waciwoci danego rda, w tym w szczeglnoci termin uzyskania finansowania i wpyw na termin realizacji inwestycji, czy te moliwo wykorzystania dowiadczenia ewentualnego partnera w realizacji projektu. Warto te mie na uwadze nie tylko rdo finansowania jednej, analizowanej inwestycji, ale take cao inwestycji realizowanych przez dan jednostk publiczn naley tak wybiera rda finansowania, aby mie moliwo sfinansowania jak najwikszej iloci inwestycji i zaspokojenia jak najwikszych potrzeb w zakresie infrastruktury drogowej. Naley przy tym podkreli, e nie istnieje jedno, optymalne rdo finansowania wszystkich inwestycji. Budowa i modernizacja infrastruktury drogowej wymaga duych nakadw kapitaowych w do krtkim okresie czasu. Dla niektrych inwestycji moliwy jest zwrot tych nakadw w postaci przychodw od uytkownikw, ktre osigane s stopniowo w okresie eksploatacji. Inne elementy infrastruktury drogowej nie przynosz bezporednim uytkownikom na tyle duych korzyci, aby byli oni skonni pokry wszystkie koszty budowy i utrzymania tych elementw, ale zapewniaj due korzyci otoczeniu (w postaci np. spadku haasu, zwikszonej dostpnoci dla klientw itp). W zwizku z efektami zewntrznymi infrastruktury drogowej naturalnym inicjatorem wielu projektw inwestycyjnych jest sektor publiczny jednostki rzdowe i samorzdowe. Potencjalne rda finansowania, jakimi dysponuje sektor publiczny, to:
krajowe rodki publiczne (zarwno z budetu centralnego, jak i rodki samorzdowe); fundusze unijne (strukturalne i spjnoci, budet TEN-T); finansowanie dugiem z midzynarodowych instytucji finansowych (Bank wiatowy, Europejski Bank Inwestycyjny, itp.); finansowanie kredytem z komercyjnych instytucji finansowych; emisja obligacji; partnerstwo publiczno-prywatne.

rodki unijne, po ktre w Polsce siga si w pierwszej kolejnoci, nie w kadym przypadku s najlepszym rdem finansowania inwestycji infrastrukturalnych

Poniej szerzej opisano zalety i wady poszczeglnych rde finansowania infrastruktury drogowej.

6.1. Krajowe rodki publiczne

Wysoko rodkw publicznych zaley bezporednio od budetu danej jednostki. Jednostki publiczne s ograniczone Ustaw o finansach publicznych, ktra wyznacza m.in. reguy planowania budetowego dla poszczeglnych jednostek. Z punktu widzenia jednostki publicznej gwn zalet krajowych rodkw jest ich atwa dostpno. Wykorzystanie ich wymaga jedynie

36

Gwn zalet krajowych rodkw publicznych jest ich atwa dostpno Uruchomienie rodkw publicznych jest stosunkowo atwe i mao kosztowne

decyzji jednostki publicznej dysponujcej rodkami. Co wicej, nie zachodzi potrzeba tworzenia planw i procedur zwizanych z ewentualn koniecznoci zwrotu rodkw. Dlatego te koszty wykorzystania tych rodkw dla jednostki publicznej s niskie, zwizane jedynie z utraconymi korzyciami alternatywnymi (potencjalnymi korzyciami z innego wykorzystania tych rodkw). Natomiast, gwn przeszkod w wykorzystaniu krajowych rodkw publicznych do finansowania inwestycji infrastrukturalnych jest ich ograniczona wysoko. Finansowanie inwestycji drogowych przez sektor publiczny za pomoc krajowych rodkw moe si odbywa dwoma kanaami, poprzez:
wpywy z podatkw i parapodatkw (np. winiet); przychody z emisji skarbowych papierw wartociowych.

W przypadku finansowania wpywami z podatkw naley pamita, e rne podatki odmiennie oddziauj na gospodark...

...szczeglnie niekorzystne jest opodatkowanie dochodw z kapitau

Rne podatki w rnym stopniu osabiaj bodce do produktywnych dziaa, tj. do pracy, oszczdzania i inwestowania oraz do innowacji. Z bada empirycznych wynika, e spord podatkw pozwalajcych na uzyskanie przez pastwo znaczcych wpyww najmocniej szkodz rozwojowi podatki nakadane na dochody z kapitau, najbardziej mobilnego czynnika wytwrczego (czyli np. CIT), a najsabiej podatki obciajce konsumpcj (tj. m.in. VAT, akcyza zob. np Leibfritz, Thornton i Bibee, 1997). Wynika std, e finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej z podatku wliczanego w cen paliwa (tak jak w Polsce opata paliwowa) nie powinno rodzi duych kosztw. Taki podatek jest form indywidualnej odpatnoci za korzystanie z drg. Jego zalet, w odrnieniu np. od winiet, jest powizanie wysokoci tej odpatnoci z intensywnoci uytkowania drg. Jego wad, jak kadej formy indywidualnej odpatnoci za korzystanie z dobra, z ktrym s zwizane pozytywne efekty zewntrzne, moe by niemono uzyskania wpyww wystarczajcych do budowy infrastruktury maksymalizujcej wzrost gospodarki. Z kolei, jeeli wpywy te s wyranie wiksze ni nakady na infrastruktur, mona sdzi, e nie jest ona wystarczajco rozwijana (lub pastwo nadmiernie opodatkowuje transport dbr i ludzi). Tak byo do niedawna w Polsce (jeli bra pod uwag czne obcienie cen paliw akcyz, a nie tylko t jego czci, ktra stanowi formalnie podatek drogowy). Jednak obecnie to wydatki na drogi s wiksze ni czne wpywy z akcyzy od paliw silnikowych i LPG (i zblione do wpyww z akcyzy oraz podatku VAT od paliw). Inn wad tego podatku podobnie jak wikszoci sposobw finansowania infrastruktury ze rodkw publicznych jest brak wpywu na to, czy infrastruktura jest budowana tam, gdzie przyniosaby najwiksze korzyci. Zgodnie z Traktatem Europejskim i polityk transportow UE naley dy do takiego systemu, w ktrym za korzystanie z infrastruktury paci jej uytkownik. W Polsce, podobnie jak w innych krajach UE, opaty za korzystanie z infrastruktury drogowej maj sta si proporcjonalne do wykonanej pracy przewozowej, rodzaju pojazdu, pory przejazdu i zatoczenia, kosztw inwestycji i utrzymania drogi oraz wpywu na otoczenie, zwaszcza rodowisko naturalne. Polityka pastwa ma zmierza do wprowadzenia systemu elektronicznego pobierania opat na sieci autostrad i drg ekspresowych oraz na wybranych elementach sieci drg publicznych dla samochodw ciarowych od 2011 r. W dalszej perspektywie system ten moe zosta rozcignity na samochody osobowe, cho byoby to ryzykowne politycznie. Jednak pierwszy kraj Holandia, zdecydowa si ju na takie rozwizanie. Ma ono obowizywa od 2016 r. przy rwnoczesnej likwidacji innych podatkw uiszczanych przez kierowcw tak, aby nie zwikszy sumarycznego obcienia finansowego uytkownikw drg. Finansowanie infrastruktury drogowej z emisji skarbowych papierw wartociowych jest rwnoznaczne z wystpowaniem deficytu w finansach publicznych. Badania wskazuj, e dopki deficyt nie przekracza umiarkowanych poziomw, korzyci z rozbudowy infrastruktury mog

UE opowiada si za systemem, w ktrym to bezporednio kie-rowca ponosi koszt uytkowania drg Opaty za uytkowanie bd zalee od wykonanej pracy przewozowej, rodzaju pojazdu, pory przejazdu, zatoczenia, kosztw utrzymania i wpywu na rodowisko

Ktrdy droga Raport o tym, jak odblokowa inwestycje drogowe w Polsce

37

przewysza koszty dla rozwoju wynikajce ze wzrostu dugu publicznego. W niektrych krajach (np. w Niemczech) wprowadzano reguy fiskalne, wedle ktrych finanse publiczne mog by niezrwnowaone, ale wielko deficytu nie moe przekracza wydatkw publicznych na inwestycje. Stosowanie tej tzw. zotej reguy finansw publicznych moe zmniejsza ryzyko niedoinwestowania infrastruktury. Badania wskazuj, e deficyt jest znacznie czciej redukowany poprzez cicia w wydatkach na infrastruktur ni na konsumpcj. Np. w pastwach Europy rodkowej i Azji Centralnej na 18 przypadkw silnego ograniczenia deficytu poprzez cicia w wydatkach publicznych tylko w jednym przypadku w Czechach w 2004 roku nie zredukowano wydatkw na infrastruktur. Przecitnie skala ci w tych wydatkach wyniosa 1,7 proc. PKB. Dla porwnania, wydatki socjalne ograniczono w tych pastwach o zaledwie 0,3 proc. PKB (Rzoca i Varoudakis, 2007). Zota regua rodzi jednak zagroenie, e cz wydatkw konsumpcyjnych moe zosta zakwalifikowana jako inwestycyjne. Aby zmniejszy to zagroenie, trzeba precyzyjnie okreli, jakie wydatki mona uzna za inwestycje publiczne oraz jak wysoki moe by deficyt. Czsto jednak koszty deficytu dla rozwoju okazuj si wysze ni koszty finansowania wydatkw pastwa w caoci jego dochodami, czyli gwnie wpywami z podatkw (zob. np. Herrera i Pang, 2005). Dodatkowe problemy wice si z finansowaniem inwestycji drogowych przez jednostki publiczne wynikaj z napi we wsppracy midzy rnymi organami/szczeblami administracji. Decyzje administracji centralnej dotyczce uruchamiania rodkw finansowych s podejmowane pno, a dodatkowo czas ich uruchomienia jest uzaleniony nie tylko od salda budetu, ale i od jego biecej pynnoci, co rodzi ryzyko opnie w finansowaniu projektw. Wynikajce z tych opnie zatory patnicze skutkuj problemami finansowymi prywatnych firm realizujcych zadania na rzecz jednostek publicznych i koniecznoci zacigania przez nie zobowiza, co zwiksza koszt inwestycji. Problemy z finansowaniem inwestycji drogowych mog powstawa take w wyniku gry, jak prowadz ze sob rne organy/ szczeble administracji publicznej. Np. dla uzyskania wsparcia z budetu samorzdy mog prbowa zawya wasny wkad, mimo e nie s w stanie go zabezpieczy. Wreszcie, im wicej stron jest zaangaowanych w projekt, tym wiksze ryzyko zmiany w czasie realizacji projektu stanowiska ktrej ze stron co do jego celowoci.

Stosowanie zotej reguy finansw publicznych moe zmniejsza ryzyko niedoinwestowania infrastruktury

W przypadku inwestycji publicznych moe pojawi si ryzyko wynikajce z napi i opnie we wsppracy midzy poszczeglnymi szczeblami administracji

Tabela 2.

Finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej z krajowych rodkw publicznych

Koszt uzyskania

Utracone korzyci z innych moliwych sposobw wykorzystania Powizany z planowaniem budetowym (do roku) i wieloletnimi planami inwestycyjnymi (ustalanymi na 3-15 lat). Zalety Wady Ograniczone przez wpywy do budetu danej jednostki Ograniczenia formalne wydawania rodkw (Ustawa o finansach publicznych) Wahania koniunkturalne odzwierciedlaj wysoko przychodw budetowych, a zarazem moliwoci wydatkw Rzadkie stosowanie kontraktw wieloletnich, rozkadajcych wydatki w czasie (kontrakty DBO lub BOT)

Czas pozyskania

Wysoka dostpno Niezwizane ze zobowizaniami w nastpnych okresach Niskie koszty finansowania

38

6.2. Fundusze unijne

Polska ma moli-wo finansowania inwestycji ze rodkw unijnych Niektre kraje maj moliwo finansowania rozbudowy infrastruktury drogowej z pomocy zagranicznej (w takiej sytuacji jest np. obecnie Polska). Inwestycje realizowane przy wsparciu rodkw z pomocy zagranicznej wymagaj szczeglnie wnikliwej analizy korzyci i kosztw. W naturalny sposb s bowiem obcione duym ryzykiem realizacji niepotrzebnych robt. Fundusze unijne s przydzielane na inwestycje, ktre przyczyniaj si do rozwoju regionalnego i spjnoci caej Unii Europejskiej. W Polsce w obecnym okresie programowania 2007-2013 infrastruktura drogowa bdzie moga uzyska dofinansowanie z nastpujcych Programw Operacyjnych:
Program Operacyjny Infrastruktura i rodowisko (ponad 11,2 mld EUR na infrastruktur drogow), Program Operacyjny Rozwj Polski Wschodniej (ponad 0,65 mld EUR na infrastruktur drogow), 16 Regionalnych Programw Operacyjnych, przygotowanych w odpowiedzi na lokalne potrzeby oraz dostosowanych do indywidualnej specyfiki wojewdztwa (razem prawie 2,9 mld EUR na infrastruktur drogow).

Fundusze unijne wspomagaj projekty przyczyniajce si do rozwoju regionalnego i spjnoci caej UE

Powysze sumy dotycz jedynie dziaa koncentrujcych si na rozbudowie infrastruktury drogowej. Poza tym, w ramach innych dziaa wymienionych Programw Operacyjnych, przydzielane s dodatkowe fundusze, zmierzajce do rozwoju krajowego systemu drogowego porednio przy realizacji innych projektw. Obecnie moliwe s dwie formy aplikowania o rodki unijne: konkursowa i pozakonkursowa W obecnym okresie programowania moliwe bd dwie formy aplikowania o rodki unijne: konkursowa i tzw. pozakonkursowa w ramach tzw. list kluczowych projektw. W przypadku infrastruktury transportowej wikszo dostpnych funduszy zostaa podzielona pomidzy projekty kluczowe. Projekty, ktre nie znalazy si na takiej licie bd musiay przej procedur konkursow, analogiczn do aplikowania o fundusze unijne w poprzednim okresie programowania 2004-2006. Due projekty infrastrukturalne z sektora transportowego, ktrych warto przewysza 50 mln PLN wymagaj take potwierdzenia przyznania finansowania w drodze decyzji Komisji Europejskiej. Projekty transportowe mog uzyska dofinansowanie w wysokoci maksymalnie do 85 proc. kosztw kwalifikowanych. W przypadku projektw generujcych przychody bezporednio od uytkownikw (np. autostrady patne) dofinansowanie mona otrzyma do tzw. luki finansowej, czyli rnicy pomidzy przewidywanymi wydatkami i przychodami w cigu okresu ycia projektu, ktry dla projektw z sektora transportowego zosta okrelony na 30 lat. Dofinansowanie ze rodkw unijnych jest bezzwrotne, jednak wie si z koniecznoci spenienia szczegowych kryteriw oraz poddania si procedurom monitorujcym, w tym moliw szczegow kontrol projektu w ramach audytu danego Programu Operacyjnego. Konieczne jest take dopasowanie harmonogramu projektu do okresu programowania, poniewa refundowane wydatki musz by poniesione po pocztku okresu programowania i przed upywem dwch lat od koca okresu programowania.

Ktrdy droga Raport o tym, jak odblokowa inwestycje drogowe w Polsce

39

rodki unijne s obecnie du szans dla polskiej infrastruktury. Na lata 2007 2013 przeznaczone zostanie a 14 mld EUR na rozbudow i modernizacj polskich drg. Wykorzystanie caej tej kwoty wymaga bdzie ogromnej mobilizacji administracji pastwowej przy przygotowaniu tych inwestycji. Ponadto, wanym problemem moe by te brak rodkw wasnych beneficjentw, ktre bd wspfinansowa rodki unijne, co jest absolutnie niezbdne z punktu widzenia UE. Bdzie to szczeglnie istotne w przypadku projektw generujcych przychody (projektw, gdzie uytkownicy ponosz opaty za korzystanie z wybudowanej infrastruktury np. pac za przejazd drog), dla ktrych poziom finansowania jest z reguy duo niszy ni maksymalnie dostpne 85 proc. Pomocne w tej sytuacji mogoby by skorzystanie z kapitau prywatnego jako rodkw ktre bd dofinansowywa kwoty unijne wicej na ten temat piszemy w punkcie dotyczcym partnerstwa publiczno prywatnego.

Tabela 3.

Finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej z funduszy unijnych

Koszt uzyskania

Utracone korzyci z innych moliwych sposobw wykorzystania funduszy Zoenie i rozpatrzenie wniosku (do 6 miesicy), kwestia wystarczajcych funduszy w danym okresie programowania (6 lat). Zalety Wady Duga procedura pozyskania dofinansowania Nisze dofinansowanie dla projektw przynoszcych przychody Konieczno dooenia do rodkw UE rodkw krajowych, ktrych moe nie wystarczy dla wykorzystania caej kwoty przyznanej Polsce przez UE Zoone procedury monitorowania projektw, w tym sprawdzanie kwalifikowalnoci wydatkw Konieczno dopasowania harmonogramu inwestycji do okresu programowania Ograniczona dostpno rodkw

Czas pozyskania

rodki bezzwrotne Niskie koszty wykorzystania finansowania Wysoki poziom dofinansowania

6.3. Finansowanie dugiem z midzynarodowych instytucji finansowych

Kilka midzynarodowych instytucji finansowych udziela kredytw i poyczek specjalnie dostosowanych do inwestycji infrastrukturalnych. Do tych instytucji zaliczaj si m.in.:
Bank wiatowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Bank Rozwoju Rady Europy (Council of Europe Development Bank).

Kolejnym rdem finansowania s midzynarodowe instytucje

Finansowanie dugiem z midzynarodowych instytucji finansowych jest czsto tasze od dugu zaciganego w instytucjach komercyjnych. Instytucje te maj szerokie dowiadczenie w finansowaniu infrastruktury drogowej, co daje im moliwo konstrukcji instrumentw finansowych dobrze dostosowanych do poszczeglnych typw projektw. Mog one take udziela pomocy na etapie przygotowania projektu, dzielc si swoim dowiadczeniem i wiedz swoich ekspertw.

Rozwizanie takie jest stosunkowo tanie oraz daje moliwo uzyskania specjalistycznego doradztwa,...

40

...a splata dugu moe by dostosowana do indywidualnych moliwoci

Spata dugu zacignitego w midzynarodowej instytucji finansowej moe by dostosowana do moliwoci projektu. W szczeglnoci moliwe jest ustalenie karencji w spacie dugu na okres budowy oraz rozoenie spaty dugu na duszy okres (do 30 lat). Jeli dug zacignie bezporednio jednostka sektora publicznego podlegajca przepisom Ustawy o finansach publicznych, wysoko zaduenia jest limitowana zgodnie z Ustaw, ktra ogranicza cakowit ilo dugu zaciganego przez dan jednostk. Aby pozyska finansowanie z midzynarodowej instytucji finansowej, trzeba przej przez odpowiedni procedur. Jest ona bardziej skomplikowana ni ubieganie si o finansowanie komercyjne; moe by zwizana z wizytami studyjnymi ekspertw instytucji. Procedury pozyskiwania rodkw s dugie i uzalenione czsto od posiedze zarzdu danej instytucji. W przypadku Banku wiatowego procedura wymaga zaangaowania rzdowego wymagane s gwarancje rzdowe na udzielon poyczk. Midzynarodowe instytucje finansowe okrelaj take limity swojego zaangaowania w dany projekt. W przypadku Europejskiego Banku Inwestycyjnego jest to do 50 proc. kosztw inwestycyjnych projektu. W przypadku Banku wiatowego na finansowanie mog liczy jedynie te projekty, ktrych sfinansowanie dugiem komercyjnym okazao si niemoliwe. Projekty finansowane dugiem z midzynarodowych instytucji finansowych musz by wystarczajcej wielkoci i powinny by przygotowane wedle wymogw poszczeglnych instytucji. Ze wzgldu na konieczno spaty zaduenia, jednostki publiczne powinny zabezpieczy strumienie pienine, z ktrych dug bdzie spacany. Z tego powodu jest to dobry sposb finansowania infrastruktury, za korzystanie z ktrej pobierane s opaty. Proces monitorowana realizowanych inwestycji w przypadku midzynarodowych instytucji finansowych jest porwnywalny do stosowanego przez banki komercyjne.

Jednak procedury uzyskania funduszy z instytucji midzynarodowych s dugie i skomplikowane

Ze wzgldu na konieczno spaty poyczki, pastwo powinno zabezpieczy odpowiednie strumienie pienine

Tabela 4.

Finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej dugiem z midzynarodowych instytucji finansowych

Koszt uzyskania

Stopa oprocentowania kredytw midzybankowych (EURIBOR, LIBOR etc) oraz niska mara banku. Przygotowanie wniosku i rozpatrzenie go przez rad banku (5-8 miesicy). Zalety Wady Konieczno zwrotu rodkw, co powoduje obcienie przyszych dochodw jednostki publicznej Wysoko finansowania ograniczona limitem zaduenia jednostki publicznej Duga i skomplikowana procedura pozyskania finansowania Ograniczenia zaangaowania w projekt (do okrelonego procentu nakadw kapitaowych) Wymagajce procedury monitorowania projektu

Czas pozyskania

Niskie mare Finansowanie dopasowane do potrzeb projektu Moliwo skorzystania z midzynarodowego dowiadczenia instytucji Dugi termin spaty dugu

Ktrdy droga Raport o tym, jak odblokowa inwestycje drogowe w Polsce

41

6.4. Finansowanie dugiem przez komercyjne instytucje finansowe

Komercyjne instytucje finansowe oferuj finansowanie dugiem projektw infrastruktury drogowej na podobnych warunkach, jak dla projektw inwestycyjnych firm. Koszt obsugi takiego dugu jest zazwyczaj wyszy ni w przypadku innych form finansowania, ale jest on generalnie dostpny dla wszystkich podmiotw pod warunkiem zagwarantowania bankowi wiarygodnoci finansowej jednostki prowadzcej inwestycj. Wymaga to czasami dodatkowych analiz finansowych, ktre s poyteczne take przy wewntrznych analizach projektu oraz w trakcie jego wprowadzania.
Finansowanie dugiem przez komercyjne instytucje udostpnia jednostkom finansujcym infrastruktur drogow rdo funduszy, ktre z punktu widzenia instytucji finansowych ograniczone jest jedynie zdolnoci jednostek do przyszej spaty zaduenia. Jest to take standardowe rdo krtko- i dugoterminowego finansowania dziaalnoci jednostek publicznych, co oznacza, e posiadaj one du wiedz na temat korzystania z finansowania komercyjnego. Wikszo komercyjnych instytucji finansowych udostpnia krtkoterminowe kredyty inwestycyjne oraz finansowanie pomostowe (np. do momentu otrzymania refundacji ze rodkw Unii Europejskiej). W przypadku projektw infrastrukturalnych wymagajcych wysokich nakadw kapitaowych moe by konieczne skorzystanie z usug wyspecjalizowanych bankw inwestycyjnych. Udostpniaj one specjalne, wieloletnie kredyty z moliwoci wykorzystania okresu karencji w trakcie budowy infrastruktury drogowej. Koszt korzystania z dugu komercyjnego zaley od ryzyka powodzenia projektu oraz zabezpieczenia spaty dugu (w tym np. prognoz przychodw z opat za korzystanie z infrastruktury drogowej lub stanu finansw jednostki, na ktrej spoczywa obowizek spaty dugu). W przypadku zacignicia dugu bezporednio przez jednostk sektora publicznego, obcia on te jej bilans. Dug ten jest wliczany w limit zaduenia, ktry okrela Ustawa o finansach publicznych. Aby zabezpieczy spat zaduenia, komercyjne instytucje finansowe mog narzuci swoje procedury monitorowania dziaalnoci finansowej projektu. Projekty finansowane dugiem z instytucji komercyjnych musz oferowa gwarancj spaty zaduenia i akceptowalne ryzyko projektu. Ze wzgldu na konieczno spaty zaduenia, powinny by zabezpieczone strumienie pienine, z ktrych dug bdzie spacany.

Moliwe jest take finansowanie inwestycji poprzez zacignicie dugu w instytucjach komercyjnych

W przypadku duych projektw inwestycyjnych konieczne moe by skorzys-tanie z usug wyspecjalizowanych bankw inwestycyjnych

Tabela 5.

Finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej dugiem z komercyjnych instytucji finansowych

Koszt uzyskania

Stopa oprocentowania kredytw midzybankowych (EURIBOR, LIBOR etc) oraz rynkowa mara i premia za ryzyko, plus prowizje. Negocjacje z instytucj (2-6 miesicy). Zalety Wady Konieczno zwrotu rodkw Wysokie koszty finansowania wynikajce z charakteru dziaalnoci komercyjnych instytucji finansowych Obcienie budetu i limitu zaduenia jednostki publicznej Procedury monitorowania projektu, skoncentrowane na wskanikach finansowych

Czas pozyskania

atwa dostpno Moliwo skorzystania z produktw dostosowanych do projektw infrastrukturalnych

42

6.5. Finansowanie z emisji obligacji

Finansowanie przez emisj obligacji pozwala na odroczenie terminu spaty na dugi okres oraz nie wie si z ryzykiem zmiany warunkw kredytowania Z punktu widzenia jednostki pozyskujcej finansowanie emisja obligacji nie rni si zasadniczo od pozyskania dugu z komercyjnej instytucji finansowej. Identycznie jak w przypadku dugu konieczne jest zaangaowanie instytucji finansowej do emisji obligacji. Gwnymi cechami wyrniajcymi obligacje s moliwe dugie terminy spaty (do 40 lat) oraz moliwo pozyskania wyszego finansowania. Poniewa obligacje s nabywane przez rne instytucje, wysoko sumy pozyskanej z emisji nie jest zalena od moliwoci finansowych jednej instytucji finansujcej. Koszt pozyskania finansowania (dyskonto i oprocentowanie emitowanych obligacji) zale od warunkw rynkowych oraz moliwoci finansowych emitenta. Po emisji warunki spaty nie mog ju ulec zmianie lub by renegocjowane (inaczej ni w przypadku dugu komercyjnego). W przypadku projektu wicego si z przyszymi opatami za korzystanie z infrastruktury drogowej moliwa jest emisja obligacji przychodowych, ktre s zabezpieczone przyszymi przychodami. Pozwala to na nisze oprocentowanie, pozyskanie finansowania na duszy czas oraz nie obcia pozostaego majtku emitenta. Emisja obligacji to procedura trwajca kilka miesicy. Wymaga kontroli finansw emitenta, a nawet moe wymaga od niego uczestnictwa w procesie marketingu emisji. Konieczne moe by take pozyskanie przez emitenta ratingu kredytowego potwierdzajcego jego wiarygodno finansow. Emisja obligacji o dugim terminie zapadalnoci lub na wysok kwot moe wiza si z koniecznoci emisji na rynkach innych ni polski. Wie si to z dodatkowymi procedurami. Projekty finansowane poprzez emisj obligacji musz oferowa rozsdn pewno przyszego wykupu obligacji i spaty kuponw procentowych. Szczeglnie w przypadku obligacji przychodowych konieczne jest wprowadzenie przyszych opat za korzystanie z wybudowanej infrastruktury.

Przed emisj obligacji konieczne moe sta si pozyskanie ratingu wiarygodnoci kredytowej

Tabela 6.

Finansowanie rozwoju infrastruktury drogowej przez emisj obligacji

Koszt uzyskania

Stopa oprocentowania kredytw midzybankowych (EURIBOR, LIBOR etc) oraz rynkowa mara, moliwo odoenia spaty caego kapitau do koca okresu. 2-4 miesice wraz z przygotowaniem memorandum i promocj. Zalety Wady Konieczno zwrotu rodkw Konieczno pozyskania ratingu kredytowego, inne procedury Obcienie budetu i limitu zaduenia jednostki publicznej Skomplikowane procedury monitorowania projektu

Czas pozyskania

Dugi termin Moliwo pozyskania duych rodkw na finansowanie

Ktrdy droga Raport o tym, jak odblokowa inwestycje drogowe w Polsce

43

6.6. Partnerstwo publiczno-prywatne

Praktyka pokazuje, e dobrym sposobem na podniesienie efektywnoci inwestycji w infrastruktur drogow, tj. przykadowo osignicie szybszej i bardziej efektywnej poprawy jej stanu, moe by partnerstwo publiczno prywatne (PPP). Polega ono na wsppracy partnera publicznego i prywatnego w ramach jednej umowy przy budowie i wieloletniej obsudze infrastruktury drogowej. Partner prywatny ponosi cz ryzyka wynikajcego z projektu, jak rwnie moe partycypowa w finansowaniu budowy. PPP pozwala na realizacj inwestycji bez obcienia limitu dugu publicznego jednostki publicznej oraz rozoenie zobowiza jednostki publicznej na wiele lat. Partner prywatny, ktry jednoczenie projektuje, buduje i obsuguje infrastruktur drogow przez wiele lat, ma motywacj do wykorzystania w projektowaniu i budowie najbardziej efektywnych rozwiza i dostosowania infrastruktury do przyszej eksploatacji. W ten sposb jednostka publiczna korzysta z dowiadczenia partnera prywatnego oraz wyszej efektywnoci pracy, ktra charakteryzuje sektor prywatny. Przy typowej konstrukcji projektu mog wystpi nastpujce warianty zobowiza strony publicznej wobec partnera prywatnego:
brak zobowiza, jeli jedynym przychodem partnera prywatnego s opaty od uytkownikw infrastruktury; subsydia na etapie budowy, jeli sektor publiczny jest odpowiedzialny za cz lub cao finansowania; patnoci rozoone na cay okres eksploatacji (typowo 25-40 lat), rozpoczynajce si po okresie budowy.

Partnerstwo publicznoprywatne (PPP) jest wzgldnie tanim sposobem finansowania inwestycji

Wykorzystujc PPP jednostka publiczna korzysta z dowiadczenia partnera prywatnego

Konstrukcja umowy PPP jest skomplikowana i wymaga wykorzystania dowiadczenia wypracowanego w innych krajach. Cakowity koszt finansowy projektu moe by wyszy, ni w przypadku budowy i eksploatacji przez jednostk publiczn w formie normalnych odrbnych zamwie publicznych. Spowodowane jest to wyszymi kosztami kapitau dla sektora prywatnego. Jednake szczeglnie w przypadku duych projektw ten wyszy koszt moe zosta zbilansowany przez brak obcienia jednostki publicznej czci ryzyka projektu (typowym ryzykiem wzrostu kosztw budowy i utrzymania) oraz korzyciami z wikszej efektywnoci procesu budowy (w tym szybszego oddania infrastruktury drogowej do uytkowania). Kady projekt wymaga analizy w celu podjcia decyzji, czy w danym przypadku PPP jest najbardziej korzystn opcj realizacji. Projekty realizowane w tej formie musz by wystarczajcych rozmiarw. Konieczne jest te zainteresowanie potencjalnych partnerw prywatnych, moliwo dalszej obsugi infrastruktury przez partnera prywatnego oraz opracowanie podziau ryzyka, ktry pozwoli na najwysz efektywno projektu. Na wiecie w latach 1985-2005 zrealizowano 389 projektw drogowych PPP o oglnej wartoci wynoszcej 175 mld USD. Najwicej projektw PPP z zakresu drogownictwa zrealizowano w kolejnoci w Ameryce Pnocnej, Europie, Ameryce Poudniowej i w Azji. Jednake pod wzgldem wartoci projektw Europa i Azja przecigny Ameryk. W ocenie OECD projekty drogowe zrealizowane we wsppracy midzy podmiotami sektora publicznego a sektorem prywatnym charakteryzuj si przecitnie wysok jakoci, moliwoci rozwijania wikszych prdkoci, wikszym bezpieczestwem i mniejszym zatoczeniem ni projekty realizowane wycznie przez sektor publiczny.

PPP pozwala stronie publicznej na zniwelowanie ryzyka wzrostu kosztw realizacji inwestycji

Na wiecie PPP jest popularn metod realizowania projektw infrastrukturalnych