Monografia William

FACULDADES INTEGRADAS
ANTNIO EUFRSIO DE TOLEDO

FACULDADE DE DIREITO

A TUTELA JURDICA DAS GUAS SUBTERRNEAS
E O AQFERO GUARANI

William Roberto Alkema do Monte

Presidente Prudente/SP

2007

FACULDADES INTEGRADAS
ANTNIO EUFRSIO DE TOLEDO

FACULDADE DE DIREITO

E O AQFERO GUARANI

William Roberto Alkema do Monte

Monografia apresentada como requisito
parcial de Concluso de Curso para
obteno do grau de Bacharel em Direito,
sob orientao do Prof. Nelson Roberto
Bugalho.

Presidente Prudente/SP

2007

E O AQFERO GUARANI

Monografia aprovada como requisito
parcial para obteno do Grau de
Bacharel em Direito.

Nelson Roberto Bugalho

Examinador 1

Examinador 2

Presidente Prudente, de novembro de 2007.

A gua subterrnea move-se lentamente. Enquanto a
gua superficial pode ser medida em metros por
segundo, mais plausvel que se mea a gua
subterrnea em metros por ano! A contaminao da gua
subterrnea causa danos severos por um longo perodo.
Apesar disto, as indstrias militar e nuclear poluem
constantemente vastas reas de gua subterrnea em
tempos de paz.
Daniel Gildenlw

Dedico este trabalho ao meu irmo
Alexandre, com sincero amor
fraternal.

AGRADECIMENTOS

Agradeo, em primeiro lugar, a Deus, o Grande Arquiteto do Universo,
fonte imensurvel de inspirao.

minha famlia, pelo imenso auxlio, pela pacincia e pela compreenso.

Ao meu orientador, Prof. Dr. Nelson Roberto Bugalho, por todo o apoio prestado.

Por fim, agradeo a todos os meus amigos, porque, sem eles, nada teria sentido.

RESUMO

O presente trabalho analisa a tutela jurdica das guas subterrneas no Brasil e
destaca aspectos relevantes acerca do Aqfero Guarani, um dos maiores
mananciais subterrneos do mundo. Atravs de um exame crtico da legislao,
observa-se que no se tem dado o valor necessrio s guas subterrneas. O
prestgio poltico alcanado pela divulgao de medidas de preservao das guas
superficiais leva despreocupao em se proteger as reservas que se encontram no
subsolo. Diante do extremo valor da gua, sendo o seu acesso hoje considerado um
direito humano e fundamental, em decorrncia da evoluo do Direito Ambiental,
imprescindvel que sejam tomadas medidas legais e institucionais no sentido de
controlar a utilizao e a captao das guas subterrneas. Os mecanismos de
preveno da contaminao dos aqferos devem estar previstos em lei e devem ser
aplicados efetivamente. Neste contexto, importante que se desenvolva a
conscincia ambiental em todas as esferas do Estado, e em toda coletividade, de
modo geral. A atuao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio tem sido firme no
que tange tutela jurisdicional das guas subterrneas, apesar dos vrios
obstculos legais e burocrticos existentes. O Aqfero Guarani tem sido
amplamente explorado pelos pases de sua ocorrncia (Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai), muitas vezes sem a precauo necessria, o que ocasiona o problema de
sua contaminao. Diante deste quadro, surgiu o Projeto Aqfero Guarani, que tem
por objetivo formar um marco legal e institucional na gesto deste imenso
reservatrio de guas subterrneas. Porm, para que o abastecimento sustentvel
no Guarani seja assegurado, as medidas propostas devem ser colocadas em prtica
pelos administradores pblicos e observada pela populao em geral, sem o que, o
acesso s suas guas, um direito de todos, estar ameaado.

Palavras-chave: guas subterrneas. Recursos hdricos subterrneos. Direito de
guas. Aqfero Guarani.

ABSTRACT

The present research analyses the legal protection of groundwater in Brazil and
emphasizes the relevant aspects concerning about Guarani Aquifer, one of the
worlds biggest groundwater reservoirs. Through a critic examination of the
legislation, it can be noticed that groundwater is not given the necessary importance.
The politic prestige reached by launching surface water preservation measures takes
to an unconcerned attitude in terms of protecting the water that lies in the
underground. Because of the extreme importance of water, and its access is
nowadays considered a human right due to the evolution of Environmental Law, it is
essential that legal and institutional measures must be taken to aim for the controlo f
the groundwaters uses and exploration. The prevention mechanisms of aquifers
contamination should be described in laws and must be effectively applied. In this
context, it is important to develop environmental awareness in all States areas, and
in all society, in a general way. The acting of the Public Prosecutor Office and the
Judicial Power has been firm concerning groundwaters guardianship, despite the
several legal and burocratic obstacles. Guarani Aquifer has been very explored by
the countries where it occurs (Brazil, Argentina, Paraguay and Uruguay), mostly
without the necessary precaution, which causes contamination problems. Because of
this, Guarani Aquifers Project was brought up, and it has the objective of forming a
legal and institutional landmark in the management of this huge groundwater
reservoir. But, in order to ensure sustainable supply in Guarani, the proposed
measures must be put to practice by the public administrators and observed by all
the population, because without it, the access to its water, a right for everyone, will be
in jeopardy.

Keywords: Groundwater. Subterranean water resources. Water Law. Guarani
Aquifer.

LISTA DE ILUSTRAES, TABELAS E QUADROS

FIGURAS
FIGURA 1 Ciclo hidrolgico.....................................................................................14
FIGURA 2 Distribuio das guas na Terra............................................................15
FIGURA 3 Disponibilidade de gua.........................................................................16
FIGURA 4 Uso da gua em residncias.................................................................18
FIGURA 5 guas subterrneas...............................................................................23
FIGURA 6 Movimento das guas subterrneas......................................................24
FIGURA 7 Esquema institucional de gesto dos recursos hdricos........................42
FIGURA 8 Localizao do Aqfero Guarani...........................................................49

QUADROS
QUADRO 1 Usos mltiplos da gua.......................................................................17
QUADRO 2 Informaes sobre o Projeto Aqfero Guarani...................................54
QUADRO 3 Fases do Projeto..................................................................................55

TABELA
TABELA 1 rea, populao e volume do Aqfero Guarani....................................50

SUMRIO

1 INTRODUO......................................................................................................9

2 A GUA COMO RECURSO NATURAL INDISPENSVEL...................11
2.1 Consideraes gerais........................................................................................11
2.1.1 Usos mltiplos da gua..................................................................................16
2.2 Crise da gua: o problema da escassez.......................................................18
2.2.1 Principais causas............................................................................................18

3 GUAS SUBTERRNEAS: UMA ENORME RIQUEZA NO
SUBSOLO...............................................................................................................21
3.1 Conceito, caractersticas e disponibilidade.....................................................22
3.2 Contaminao e poluio..................................................................................26
3.3 Reuso da gua subterrnea..............................................................................27
3.4 Regime jurdico das guas subterrneas........................................................28
3.4.1 O Direito de guas..........................................................................................29
3.4.2 Princpios do direito ambiental aplicveis s guas subterrneas............30
3.4.3 Direito fundamental gua potvel...............................................................32
3.4.4 A gua subterrnea como bem ambiental na Constituio Federal de
1988............................................................................................................................32
3.4.5 Dominialidade pblica....................................................................................34
3.4.6 Competncia legislativa em matria de guas subterrneas.....................36
3.4.7 Disciplina da legislao infraconstitucional.................................................37
3.4.7.1 Cdigo de guas (Decreto n. 24.643, de 10 de julho de 1934)...............37
3.4.7.2 Cdigo Civil de 2002 (Lei n. 10.406/02).....................................................37
3.4.7.3 Lei n. 9.605/98 (responsabilidade penal por contaminao de guas
subterrneas)............................................................................................................38
3.5 Gesto dos recursos hdricos subterrneos...................................................40
3.5.1 Poder de polcia das guas............................................................................43
3.6 Atuao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico....................................46

4 AQFERO GUARANI: ASPECTOS RELEVANTES..............................47
4.1 Informaes gerais.............................................................................................47
4.2 Meios de proteo..............................................................................................51
4.2.1 As legislaes do Brasil, da Argentina, do Paraguai e do Uruguai............51
4.2.2 O projeto do Banco Mundial...........................................................................53

5 CONCLUSO.....................................................................................................56

BIBLIOGRAFIA

9
1 INTRODUO

A presente pesquisa enfocou os principais aspectos acerca do regime
jurdico das guas subterrneas no Brasil. Ou seja, apresentou e discutiu, por meio
de uma anlise crtica, os principais dispositivos legais que visam regulamentao
do uso, do controle e da preservao dos mananciais localizados no subsolo, que
por sua inestimvel qualidade e importncia, necessitam de efetiva proteo
normativa que viabilize sua utilizao sustentvel.
Este trabalho cientfico tambm teve como escopo abordar assuntos
relevantes a respeito de uma das maiores reservas de guas subterrneas do
mundo, o Aqfero Guarani, apontando informaes gerais, geogrficas e o
arcabouo legal de sua proteo nos quatro pases onde se localiza (Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai). Demonstrou, ainda, os projetos que esto sendo
realizados pela Administrao Pblica destas naes e pela sociedade civil, e que
objetivam concretizar a tutela deste importante reservatrio.
A escolha do tema deu-se em razo da crescente preocupao em se
preservar os recursos hdricos subterrneos, pois estes esto sendo largamente
utilizados atualmente, e muitas vezes sem a devida cautela, permitindo a
contaminao por poluentes e a extrao desenfreada, o que compromete o futuro
das prximas geraes, pois a gua essencial vida. Assim, acompanhando-se
aquele pensamento, desenvolveu-se o Direito do Ambiente, e, conseqentemente, o
Direito de guas, rea na qual esta pesquisa est centrada, e, mais
especificamente, no que se refere aos mananciais subterrneos.
A metodologia empregada baseou-se principalmente no mtodo
dedutivo, vale dizer, atravs de premissas e enunciados gerais, chegou-se a uma
concluso necessria, atravs da correta aplicao de regras lgicas. Ademais,
utilizou-se, de forma secundria, o mtodo comparativo, atravs da apreciao dos
dispositivos legais brasileiros, argentinos, paraguaios e uruguaios, concernentes
tutela do Aqfero Guarani.
No tocante ao procedimento adotado para a pesquisa, consistiu
basicamente em consultas a obras especializadas no assunto pesquisado,
legislao pertinente, a trabalhos cientficos, tais como monografias e artigos, alm
10
de consultas a stios da rede mundial de computadores, os quais trouxeram
pesquisa contedos extremamente interessantes e que complementaram de forma
significativa este trabalho cientfico, especialmente no que tange ao tema do
Aqfero Guarani. Houve tambm o auxlio de dicionrios da lngua portuguesa e de
um especfico para termos hidrolgicos, publicado em software pela Agncia
Nacional de guas.
O texto da pesquisa foi organizado tomando por base o mtodo
dedutivo, isto , atravs de uma espcie de afunilamento, no intuito de facilitar a
compreenso das idias e das informaes. Preliminarmente, abordou-se o tema da
gua potvel de um modo geral, para que fossem posteriormente analisados os
assuntos pertinentes s guas subterrneas, ao seu regime jurdico e aos aspectos
relevantes sobre o Aqfero Guarani.

11
2 A GUA COMO RECURSO NATURAL INDISPENSVEL

A gua sempre foi fundamental ao homem. Houve tempos em que sua
posse representou at mesmo um instrumento poltico de poder. O controle de rios
como forma de dominao iniciou-se, pelo menos, quatro mil a.C. na Mesopotmia;
o controle das inundaes do Rio Nilo foi a base do poderio egpcio, desde cerca de
3,4 mil anos a.C. (REBOUAS, 2006a, p. 16-17).
Modernamente, entretanto, a gua torna-se muito mais um fator de
cooperao do que propriamente de conflito, como o caso do acordo entre as
naes pertencentes Bacia do Rio Nilo, que se renem para discutir aes
conjuntas objetivando a proteo de suas reservas (REBOUAS, 2006a, p. 19).
A razo para tal cooperao simples: a gua essencial vida, e na
medida em que todos se unem para proteg-la, o benefcio scio-ambiental
extraordinrio.
Embora seja claramente perceptvel o extremo valor da gua para os
seres vivos, importante primeiro analisar, de forma concisa, porm, explicativa, o
que a gua em seu aspecto fsico-qumico, bem como, suas caractersticas, o ciclo
que ela percorre (o chamado ciclo hidrolgico), qual a sua disponibilidade nos
quatro cantos do mundo, e os chamados usos mltiplos.
Com esta bagagem, ser possvel obter o necessrio conhecimento
para avaliar o problema de sua escassez, as causas e conseqncias desta, para,
de fato, compreender a atual preocupao em se proteger este recurso natural to
valioso.

2.1 Consideraes gerais

De primeiro plano, necessrio se faz conceituar este fundamental
componente da natureza. O Glossrio de Termos Hidrolgicos (AGNCIA
NACIONAL DE GUAS, 2002) traz as seguintes definies para o termo gua:

1) Fase lquida de um composto qumico formado aproximadamente por 2
partes de hidrognio e 16 partes de oxignio em peso. Na natureza ela
12
contm pequenas quantidades de gua pesada, de gases e de slidos
(principalmente sais) em dissoluo; 2) Polmero formado pela unio de
vrias molculas de H2O; 3) Considerada como bem econmico na
Conferncia Internacional sobre a gua e o Meio Ambiente em Dublin
(1992). Considerada tambm como um bem mineral, energtico, comum,
social e estratgico.

Em relao s suas caractersticas, o ouro azul um composto de
grande estabilidade, um solvente universal e uma fonte poderosa de energia
qumica. capaz, ainda, de absorver e liberar mais calor que todas as demais
substncias comuns.
Ao explanar a respeito da gua, dis Milar (2000, p. 118) descreve-a
como um recurso natural de caracterstica planetria, pois faz parte dos elementos
estreitamente relacionados que constituem ecossistemas e que esto presentes em
toda a superfcie da Terra (ar, gua, solo, fauna e flora).
H uma polmica diferenciao entre os termos gua e recurso
hdrico. Cid Tomanek Pompeu afirma que gua o elemento natural,
descomprometido com qualquer uso ou utilizao. o gnero. Recurso hdrico a
gua como bem econmico, utilitrio, passvel de uso com tal fim (2006a, p. 71).
Todavia, Maria Luiza Machado Granziera discorda desta distino e assevera que o
Cdigo de guas brasileiro e a Lei n. 9.433/97 (objetos de anlise posterior nesta
pesquisa) no a estabelecem; veja-se seu entendimento (2006, p. 28):

A gua constitui um elemento natural de nosso planeta, assim como o
petrleo. Como elemento natural, no um recurso, nem possui qualquer
valor econmico. somente a partir do momento em que se torna
necessrio a uma destinao especfica, de interesse para as atividades
exercidas pelo homem, que esse elemento pode ser considerado como
recurso.

Paulo Affonso Leme Machado (2002, p. 408) tambm no emprega tal
distino, pelo mesmo motivo, o de que a lei no estabeleceu uma diviso rigorosa.
Em verdade, no se deve ter grande preocupao com tal diferenciao. O que se
deve evitar a utilizao do termo recurso hdrico ao se tratar da gua de forma
genrica, pois aquele uma espcie do gnero gua.
O recurso natural em voga pode ser encontrado em diferentes fases:
slida, lquida e gasosa; a segunda a que mais interessa ao homem e aos demais
organismos; na verdade, a esta fase que est se referindo ao se citar a palavra
13
gua na presente pesquisa (mais especificamente, a gua potvel); o movimento
contnuo entre estas fases compe o chamado ciclo hidrolgico, sendo de
fundamental importncia sua compreenso.
So componentes do ciclo hidrolgico (TUNDISI, 2005, p. 5):
a) Precipitao: gua adicionada superfcie da Terra a partir da
atmosfera; pode ser lquida (chuva) ou slida (neve ou gelo);
b) Evaporao: processo de transformao da gua lquida para a fase
gasosa (vapor dgua); a maior parte da evaporao se d a partir
dos oceanos; nos lagos, rios e represas tambm ocorre
evaporao;
c) Transpirao: processo de perda de vapor dgua pelas plantas, o
qual entra na atmosfera;
d) Infiltrao: processo pelo qual a gua absorvida pelo solo;
e) Percolao: processo pelo qual a gua entra no solo e nas
formaes rochosas at o lenol fretico;
f) Drenagem: movimento de deslocamento de gua nas superfcies,
durante a precipitao.

FIGURA 1 Ciclo hidrolgico

Fonte: Disponvel em: <http://www.oaquiferoguarani.com.br/fig1_2.htm>. Acesso em 07.set.2007.

14
Tais componentes so de suma importncia porque explicam como a
gua percorre seu caminho no planeta, e a interferncia do homem neste processo
prejudica ainda mais a fraca disponibilidade da gua doce. O componente de maior
importncia, entretanto, a drenagem dos rios, pois representa a renovao dos
recursos hdricos (TUNDISI, 2005, p. 11). Conclui-se, ento, que o ciclo hidrolgico
est intimamente ligado ao ciclo da vida.
No tocante sua classificao, a gua pode ser doce, aquela que
contm baixo teor de sais; salgada, a que possui naturalmente alto teor de sais, em
oposio gua doce; potvel, a prpria para o consumo humano; e, ainda, a
mineral, que nada mais do que a gua potvel dotada de grande quantidade de
sais minerais.
No globo terrestre, a gua encontrada nas formas doce e salgada, na
porcentagem de 2,5% e 97,5%, respectivamente. Do total de gua doce, 68,9%
encontra-se nas calotas polares e geleiras, enquanto que 29,9% subterrnea,
0,9% encontrada em outros reservatrios e apenas 0,3% reside nos rios e lagos
(TUNDISI, 2005, p. 7). Estes ltimos so reservatrios especialmente importantes,
pois no s abastecem o consumo humano diretamente, mas tambm atendem a
uma infinidade de espcies de seres vivos que tambm dependem da gua para
sobreviver, e mantm, desta forma, ecossistemas dos mais variados.

FIGURA 2 Distribuio das guas na Terra

Fonte: REBOUAS, 2006a, p. 08.
15

A distribuio de guas doces no mundo est ligada a fatores
climticos. Segundo Aldo da Cunha Rebouas (2006a, p. 11), a interao de fatores
pluviomtricos e fisiogrficos resulta numa variao dos graus de umidade, tanto
espacial como temporal. Assim, na faixa de clima equatorial mido, as chuvas so
abundantes e regulares; no clima tropical submido, menos abundantes e menos
regulares; no clima tropical misto, o regime chuvoso varivel (quatro a sete meses
por ano); j no clima tropical seco, o regime muito varivel (menos de quatro
meses por ano). A conseqncia que, em reas com predominncia de chuvas,
formam-se excedentes hdricos e reservas importantes de gua subterrnea, e os
rios, lagos e outros reservatrios de superfcie parecem estar sempre cheios,
passando a perigosa idia de abundncia.
A figura 3 demonstra a disponibilidade de gua doce no planeta. Nota-
se que, em termos relativos, os pases da Amrica do Sul so os mais ricos em gua
doce, e os pases do norte da frica, os mais pobres.

FIGURA 3 Disponibilidade de gua

Fonte: REBOUAS, 2006a, p. 17.

O curioso que, na verdade, no h problema de escassez de gua no
nvel global, porque, segundo Aldo da Cunha Rebouas (2006a, p. 14), [...] cada
habitante da Terra, no ano 2000, ter [teve] disponvel nos rios entre 6 mil e 7 mil
m/ano, ou seja, entre 6 a 7 vezes a quantidade mnima de mil m/hab/ano, estimada
16
como razovel pelas Naes Unidas. O que ocorre, porm, que os potenciais
hdricos esto extremamente mal distribudos, o que contribui para os denominados
conflitos pela utilizao da gua (REBOUAS, 2006a, p. 14-15).

2.1.1 Usos mltiplos da gua

A utilizao da gua nas atividades humanas revela-se distinto de
regio para regio, de pas para pas. Inquestionvel, porm, que houve um
acrscimo no consumo deste recurso natural, diante da evoluo da tecnologia e do
conhecimento, o que resultou nos chamados usos mltiplos da gua. Tarefas como
a irrigao na agricultura, intensificada no incio da dcada de 70, a utilizao
domstica, a navegao, a recreao, o turismo, a minerao (lavagem e purificao
de minrios) e a produo de hidroeletricidade, representam esta diversidade de
utilizaes (TUNDISI, 2005, p. 28-29).

QUADRO 1 - Usos mltiplos da gua
Agricultura Irrigao e outras atividades relacionadas
Abastecimento pblico Usos domsticos
Hidroeletricidade
Usos industriais diversificados
Recreao
Turismo
Pesca Produo pesqueira comercial ou
esportiva
Aquacultura Cultivo de peixes, moluscos, crustceos
de gua doce. Reserva de gua doce
para futuros empreendimentos e
conseqente uso mltiplo.
Transporte e navegao
Minerao
Usos estticos Recreao, turismo, paisagem
Fonte: TUNDISI, 2005, p. 29.
17

A expanso das atividades antrpicas, portanto, est gerando uma
demanda cada vez maior de gua. O consumo praticamente triplicou a partir de
1950, e o consumo mdio por habitante foi ampliado em 50% (disponvel em: <
http://www.uniagua.org.br/website/default.asp?tp=3&pag=curiosidades.htm>. Acesso
em 06.set.2007). Na figura 4, pode-se ter uma idia da quantidade de gua utilizada
em uma residncia nos dias atuais (dados relacionados ao consumo mdio de uma
famlia de classe mdia em pas desenvolvido).
Permite-se, ento, observar que a evoluo do pensamento humano
ampliou as finalidades dos recursos hdricos, sendo utilizados at mesmo em
determinados cultos religiosos. Essa complexidade, como ser visto a seguir, ao
exigir, muitas vezes, uma alterao do ciclo hidrolgico, passou a ser uma das
causas para a chamada crise da gua.

FIGURA 4 Uso da gua em residncias

18

2.2 Crise da gua: o problema da escassez

O problema da disponibilidade cada vez mais restrita de gua surgiu,
como j afirmado anteriormente, com a crescente evoluo das atividades humanas
e a complexidade trazida com estas; a conseqncia so resultados de propores
catastrficas: a deteriorao dos suprimentos de gua e dos mananciais. Porm, o
homem no mostrou preocupado por centenas de anos, e agora, no terceiro milnio,
a escassez deste bem ambiental tema amplamente divulgado e debatido.

2.2.1 Principais causas

Estudando a histria das civilizaes, evidencia-se que a
disponibilidade de gua nunca foi um problema para a humanidade; no se
procurava mensurar seu uso, pois simplesmente havia uma sensao de que ela era
infinita.
Apenas no ano de 1815, num encontro em Viena, que vrios pases
iniciaram a discusso de um tema que envolvia diretamente a gua: regras de
navegaes em guas fluviais; aps, descobriu-se outro importante uso para a gua,
para a produo de energia, a qual no apresentava ameaa alguma, j que as
barragens eram construdas em reas no-navegveis (CAUBET, 2006, p. XX).
A partir da dcada de 80, a populao mundial passou a observar o
perigo dos impactos produzidos pelas aes humanas ao longo do tempo, seja em
relao aos recursos hdricos, seja em outras reas concernentes natureza. Hoje,
a gua vista por muitos rgos e entidades mundiais como um recurso natural
limitado para finalidades de consumo, um produto de exportao, um insumo, etc.;
ou seja, ela transformou-se, inadmissivelmente, num bem valioso, um produto de
comrcio, dada sua importncia e sua menor disponibilidade em termos de
potabilidade nos dias atuais, quando, na verdade, deveria estar disposio de
todos os seres vivos.
19
Um estudo desenvolvido pelo ILEC (International Lake Environment
Committee) revelou que os problemas da deteriorao dos recursos hdricos esto
relacionados com o crescimento e a diversificao das atividades agrcolas, o
aumento da urbanizao e o aumento e a intensificao das atividades nas bacias
hidrogrficas (TUNDISI, 2005, p. 39). Isto se deve principalmente intensificao da
atividade humana em todas as reas scio-econmicas.
De fato, a violenta urbanizao acarretou srios danos aos suprimentos
de gua no planeta, devido ao enorme desequilbrio no seu escoamento. Como bem
destaca Jos Galizia Tundisi (2005, p. 27):

Quando determinada rea desenvolvida para uso humano, muitos
sistemas que retm a gua do ciclo hidrolgico so removidos. H aumento
rpido do escoamento urbano devido pavimentao e tambm pela
remoo da vegetao que fundamental na recarga dos aqferos.

De um lado, tem-se a grande ameaa da contaminao qumica das
guas por diversas substncias, as quais, embora criadas pelo homem para
controlar as doenas, acabam ironicamente se incorporando na composio qumica
da atmosfera e do corpo humano, causando graves conseqncias ao ser humano,
como mutaes, defeitos do crescimento e cncer; preciso lembrar tambm da
contaminao por mercrio e metais pesados, que ficam concentrados nos
sedimentos de rios, represas e lagos, intoxicando organismos aquticos, atingindo
depois o homem atravs da rede alimentar.
H tambm a chamada diverso de rios, ou seja, desvios e
transposies; importante considerar os custos elevados destes mecanismos e os
impactos por eles gerados, no sentido de evitar maiores desastres ecolgicos, posto
que eles alteram o que a natureza originalmente criou.
Outra face da urbanizao frente gua a construo de
reservatrios. Ressalta-se que existem pontos positivos, como produo de energia,
reteno de gua no local, maior prosperidade para setores das populaes locais,
navegao e gerao de empregos; de outra banda, h pontos negativos, por
exemplo, perda de terras frteis e de madeira, emigrao humana excessiva, perda
de biodiversidade, entre muitos outros. Portanto, deve-se ter cautela e
responsabilidade ao se construir um reservatrio.
20
Uma situao gravssima, atualmente bastante debatida, so as
mudanas climticas globais, pois elas esto alterando de modo significativo o ciclo
hidrolgico, ocasionando aumento da temperatura da gua (o que interfere na
tolerncia dos seres vivos aquticos) e das substncias txicas e dos poluentes em
razo da evaporao.
Imprescindvel explanar acerca do fenmeno da eutrofizao, que
pode ser natural ou cultural; a primeira resultado do enriquecimento de nitrognio e
fsforo provenientes de plantas e que se dissolvem na gua, de forma normal,
enquanto que a segunda tem origem em despejos de esgotos domsticos e
industriais, e de fertilizantes utilizados na agricultura, o que provoca uma acelerao
naquele processo de enriquecimento e conseqente formao de cianobactrias
(algas verdes azuis), as quais produzem substncias txicas nocivas ao homem e
aos animais em geral. Existem formas de combater esta ltima eutrofizao, porm,
implicam em altos gastos na recuperao de rios, lagos e represas.
Ocorrem, ainda, vrios outros fatores que determinam a deteriorao
dos recursos hdricos, todos decorrentes do rpido desenvolvimento scio-
econmico e tecnolgico (introduo de espcies exticas nos ecossistemas
aquticos, remoo de vegetao ciliar, aumento do material em suspenso na
gua, retirada excessiva de gua, etc.) e que contriburam para o atual estgio de
alerta de escassez.

21
3 GUAS SUBTERRNEAS: UMA ENORME RIQUEZA NO SUBSOLO

As guas subterrneas sempre despertaram interesse por parte do
Homo sapiens sapiens. Desde primeiras civilizaes do mundo, em decorrncia da
escassez ou irregularidade das chuvas, a captao da gua subterrnea tornou-se
uma das importantes possesses. Inicialmente, as obras eram simples buracos
dgua. H cerca de 8.000 a.C., as extraes para consumo passaram a ser
revestidas de pedra e betume. As galerias e tneis horizontais de centenas de
quilmetros construdos pelos povos antigos do Oriente Mdio, nas rochas
fraturadas, ainda representam as obras mais extraordinrias de captao de gua
subterrnea. Esta possua, ademais, um lado mstico, considerada um fluido
espiritual da Terra (REBOUAS, 2006b, p. 112).
Vrios cdigos antigos, como o de Hamurbi da Babilnia e o de Manu,
na ndia, estabeleciam severas penalidades a quem danificasse captaes de gua,
utilizadas para abastecimento da coletividade, e indicavam prticas de higiene,
muitas delas at hoje apropriadas (REBOUAS, 2006b, p. 112).
At mesmo a Bblia, em diversas passagens do Gnesis, ressalta a
importncia das guas do subsolo, extradas por poos escavados. Elas eram
reconhecidas como fonte de abastecimento das populaes das zonas ridas e
semi-ridas, mas, com o advento da Revoluo Industrial, passou a ter relevncia
tambm nas atividades industriais e urbanas, aumentando a demanda.
No Brasil, afirma Aldo da Cunha Rebouas (2006b, p. 112), a captao
destes recursos vem sendo realizada desde os primrdios dos tempos coloniais,
principalmente para o abastecimento das populaes e rebanhos na regio semi-
rida do Nordeste. Entretanto, desenvolveu-se uma cultura tecnolgica que tem
dado primazia s obras de captao nos rios, aladas pelo seu prestgio poltico, o
que culminou com a ausncia de conhecimento sobre a existncia e a qualidade das
guas subterrneas.
Demonstrada a relevncia dos mananciais em questo na histria
humana, preciso tecer algumas consideraes acerca de suas caractersticas e de
seu regime jurdico, alm de expor, em linhas gerais, o problema da contaminao e
22
o denominado reuso e tratamento da gua subterrnea, uma excelente soluo para
o problema da disponibilidade hdrica.

3.1 Conceito, caractersticas e disponibilidade

Basicamente, e em sentido amplo, toda a gua encontrada abaixo da
superfcie da Terra denominada gua subterrnea. Elas ocorrem em duas zonas: a
insaturada, que se estende da superfcie at profundidades que variam de menos de
um metro a centenas de metros, e que contm gua e ar; e a zona saturada, que
est logo abaixo da zona saturada, e que, por sua vez, contm apenas gua
(TUNDISI, 2005, p. 12).

FIGURA 5 guas subterrneas


Na figura abaixo, est demonstrado como a gua se movimenta
atravs dos sistemas subterrneos. Existem as reas de recarga, aquelas que
recebem as guas da chuva, sendo que estas percolam e formam aqferos no
confinados. J nos aqferos confinados, encontra-se gua retida por solos menos
permeveis. De acordo com Jos Galizia Tundisi (2005, p. 12), todos os tipos de
rochas, gneas, sedimentares ou metamrficas, confinam guas nas diferentes
23
regies, e, salienta, ainda, que importantes fontes de depsitos de guas
subterrneas incluem rochas calcrias e dolomita, basalto e arenito.

FIGURA 6 Movimento das guas subterrneas


Gerson Cardoso da Silva Jnior traz a seguinte definio de aqfero
(2003, p. 550):

Um aqfero pode ser definido como uma formao geolgica, grupo ou
parte de uma formao, ainda que no especificada formalmente de acordo
com o Cdigo de Nomenclatura Estratigrfica (SBG, 1996), e que contm
material permevel e saturado, de modo a permitir armazenamento e
vazes de gua em poos e em fontes em quantidades apreciveis e
economicamente significativas.

Em termos mais simples, os aqferos so os suportes pelos quais as
guas subterrneas correm no subsolo.
Nota-se, ento, que as guas subterrneas constituem importante
recurso natural renovvel, e so, alis, parcela indivisvel do j abordado ciclo
hidrolgico
1
, na medida em que as guas precipitadas atingem as reas de recarga
e so conduzidas pelos aqferos at as reas de descarga (rios, lagos ou oceanos).
O artigo 1, inciso I, da Resoluo CNRH n. 15, de 11 de janeiro de
2001, conceitua guas subterrneas como aquelas que correm naturalmente ou

1
Vide seo 2.1.
24
artificialmente no subsolo; depreende-se, destarte, a funo de estocagem e
regularizao das guas subterrneas, e, ainda, a determinao de que as guas
que correm no subsolo de forma artificial tambm so igualmente denominadas
subterrneas.
H uma diviso das guas em apreo, realizada pela doutrina e pela
jurisprudncia, em sublveas, freticas e subterrneas ou circulantes. As primeiras
derivam das correntes naturais; as segundas emanam naturalmente superfcie e
constituem os aqferos mais prximos dela; e, finalmente, as terceiras so as que
correm em grandes profundidades (POMPEU, 2006a, p. 211-212).
A captao destes mananciais ocorre por meio de poo escavado (furo
vertical para extrair gua, cujo dimetro geralmente superior a dois ps, escavado
por meio de ferramentas manuais ou mquinas escavadoras), galeria (conduto
fechado escavado em um aqfero para recolher as guas subterrneas que se
escoam por gravidade), tnel (caminho subterrneo horizontal) ou poo tubular
profundo (construdo por introduo de um tubo no solo) (AGNCIA NACIONAL DE
GUAS, 2002).
As guas subterrneas formam o maior reservatrio de gua doce do
planeta, representando cerca de 29,9% do total, em contraste aos outros mananciais
passveis de utilizao antrpica (0,3% - rios e lagos; 0,9% - outras fontes). No
obstante, esto disponveis em todas as partes da Terra, de forma permanente e
prxima ao local de uso, e possuem qualidade incomparvel, haja vista que posem
estar livres de contaminantes e patgenos (TUNDISI, 2005, p. 12).
Christian Caubet assinala que a explorao destes recursos barata, e
que estas guas chegam, muitas vezes, a jorrar do cho, em meio diferena de
presso entre a superfcie e o subsolo (2006, p. 52).
Por todos os motivos expostos alhures, as guas subterrneas so
extremamente exploradas pelo ser humano no mundo todo. Observe-se o
apontamento de Fabiana Paschoal de Freitas (2003, p.161-162):

Desde as civilizaes mais antigas, a gua subterrnea sempre foi fonte de
abastecimento das zonas ridas e semi-ridas. No Brasil, a gua
subterrnea vem sendo igualmente captada desde poca da colonizao,
conforme atestam poos existentes em fortes militares, conventos e outras
construes antigas.

25
Consoante relatrios do Banco Mundial, na Dinamarca, Arbia Saudita
e Malta, as guas subterrneas compem o nico recurso hdrico disponvel. J no
territrio brasileiro, a distribuio deveras irregular, apesar de nele estarem
concentrados 8% da gua doce no mundo; isto porque 72% encontram-se na bacia
amaznica, sendo que a distribuio regional de 70% para a regio Norte, de 15%
para a regio Centro-Oeste, de 12% para as regies Sul e Sudeste e apenas de 3%
para a regio Nordeste (GRAF, 2000, p. 62).
O curioso notar que a utilizao das guas subterrneas no Brasil
mostrava-se tmida, talvez devido vasta disponibilidade de rios. Contudo, nas
ltimas dcadas, tem havido uma tendncia sua captao para abastecimento
pblico (no estado de So Paulo, 65% dos ncleos urbanos e 90% das indstrias
so abastecidos pelos recursos hdricos do subsolo) (GRAF, 2000, p. 62).
Bem, e as guas minerais, so tambm consideradas subterrneas?
A redao do artigo 1 do Cdigo de guas Minerais de 1945 atesta
que as guas minerais so aquelas provenientes de fontes naturais ou de fontes
artificialmente captadas que possuam composio qumica ou propriedades fsicas
ou fsico-qumicas distintas das guas comuns, com caractersticas que lhes
confiram uma ao medicamentosa, porm, no explicita o que seria esta ao.
Sabe-se que elas contm grande quantidade de sais minerais, importantes na
hidratao do corpo humano, o que, inclusive, revela seu valor econmico.
O fato que elas so, sim, guas subterrneas, entretanto, distintas
quanto presena de quantias significativas de sais minerais; alm disso, h uma
diferenciao no campo da legislao brasileira, como bem descreve Solange Teles
da Silva (2003, p. 821):

O Cdigo da Minerao de 1967, dando nova redao ao Cdigo de Minas
de 1940, reafirma que as guas subterrneas minerais constituem
substncia mineral dotada de valor econmico e formada de jazida,
devendo ser regidas por leis especiais. As guas minerais, embora sejam
subterrneas, so tratadas em separado se esquivando da categoria de
bens dos Estados. Elas so classificadas como recursos minerais, dentre os
quais o nico renovvel e fazem parte dos bens da Unio.

Cabe destacar, por fim, que, sob a tica jurdica, segundo Cid Tomanik
Pompeu (2006a, p. 213):

26
[...] Podem ser consideradas guas subterrneas todas as guas que no
sejam superficiais, pois qualquer diferenciao hidrolgica ou geolgica que
se faa a respeito irrelevante sob este aspecto, sem que caiba distinguir
se esta ou no corrente [...] Juridicamente, como regra, aconselha-se o
emprego do conceito amplo.

3.2 Contaminao e poluio

Um tema bastante divulgado na mdia atual concerne poluio das
guas subterrneas. O problema maior reside no fato de que, por estarem
escondidas abaixo da superfcie terrestre, no inspiram preocupao em grande
parte da populao, porque simplesmente h pouco conhecimento de sua existncia
ou de sua disposio. A conseqncia o despejo de produtos qumicos e
contaminantes, poluindo as guas do subsolo, seja por contaminao direta em
reas de recarga ou descarga de aqferos, seja atravs de infiltraes ou
percolaes.
Gerson Cardoso da Silva Jnior salienta que existem milhares de
contaminantes, e milhares so criados a cada ano (2003, p. 552); existem dois tipos
principais: os orgnicos, que tm cadeias de tomos de carbono, como os
pesticidas, herbicidas, solventes, plsticos, entre outros, e os inorgnicos, como o
nitrato e os metais oriundos de processos industriais.
Fatores como as propriedades, a capacidade de dissoluo e a
densidade destas substncias poluentes revelam-se importantes na anlise dos
seus impactos nas guas subterrneas (2003, p. 552). Outros aspectos, entre os
quais, o tipo de aqfero (mais ou menos porosos), a localizao prxima (dos
contaminantes) de exploraes e captaes de guas subterrneas e o tipo de xido
e minerais de argila existentes no solo, so determinantes na facilidade de um
poluente atingir as guas do subsolo (CARRAMENHA, 2003, p. 805).
A poluio em questo pode ter fontes variadas: pontuais (atingem um
aqfero em um determinado ponto, como os aterros sanitrios e vazamentos de
depsitos de produtos qumicos), lineares (provocadas pela infiltrao de guas
superficiais de canais e rios contaminados) ou difusos (contaminam reas extensas,
devido ao transporte dos poluentes correntes areas, chuvas e pela atividade
agrcola) (CARRAMENHA, 2003, p. 805). Frise-se que a contaminao das guas
27
subterrneas pode levar poluio de reas de descarga de aqfero, como rios e
lagos, devido ao fluxo subterrneo.
Jos Galizia Tundisi assevera que, no Brasil, a minerao, perda de
material de tanques de reserva de lcool ou gasolina e a grande concentrao de
fazendas de criao de gado confinado ou sunos, ou granjas, em que o material
slido permanece no solo, so fontes significativas de contaminao (2005, p. 38).
Outrossim, os modos de contaminao por processos industriais tm
efeitos drsticos, e acontecem principalmente atravs de vazamento de um poluente
em uma rea industrial e a implantao de aterros industriais em locais
inadequados.
Em que pese a existncia de tcnicas de limpeza de aqferos, entre
outras medidas de descontaminao, elas possuem custos elevados e tm
apresentado resultados pouco efetivos. A melhor soluo, portanto, estabelecer
polticas de gesto dos recursos hdricos subterrneos, alm da formao de
arcabouo legal que viabilize sua integral proteo.

3.3 Reuso da gua subterrnea

A descontaminao dos mananciais aqferos mostra-se muito
demorada e onerosa, alm de no ser o propsito principal em matria ambiental, o
qual visa preveno. Entretanto, o reuso/tratamento de suas guas representa
alternativa de grande valia para o problema da escassez, haja vista que prioriza a
utilizao da gua potvel presente nos mananciais para o consumo humano,
destinando-se a gua tratada s demais atividades antrpicas (LIBERATI, 2007).
Conforme Wilson Donizeti Liberati (2007):

Para reusar ou descontaminar a gua preciso conhecer a intensidade da
contaminao, da quantidade de nitrato presente ou adicionada ao solo, da
permeabilidade do solo, das condies climticas (pluviosidade) e de
manejo da irrigao e da profundidade do lenol fretico.

Existem duas formas de reuso da gua (LIBERATI, 2007):
28
a) reuso indireto planejado depois de tratados, os efluentes so
depositados de forma planejada nas guas superficiais ou
subterrneas.
b) reuso direto planejado aps o tratamento, os efluentes no so
descarregados no ambiente, mas, sim, so transferidos de seu
ponto de descarga at o local do reuso.
Assim, o reuso pode ser urbano (recreao, paisagismo, descarga em
toaletes, etc.), industrial (abastecimento de caldeiras, sistemas de resfriamento,
entre outros) ou ambiental (estabelecimentos recreacionais para pesca e canoagem,
lagoas estticas, habitats naturais, com aumento do fluxo de gua, etc.) (LIBERATI,
2007).
Destarte, esta soluo demonstra-se perfeitamente plausvel e
adequada ao desenvolvimento sustentvel, minimizando os efeitos da conseqncia
da escassez de gua.

3.4 Regime jurdico das guas subterrneas

Como foi possvel se observar nas sees anteriores, as guas
subterrneas so fontes inegavelmente preciosas para o consumo humano, com
qualidades incomparveis, e disponveis em diversos lugares do planeta. Contudo,
conforme tambm j explanado, a explorao ilimitada destes recursos e a
conseqente poluio fez brotar a urgente necessidade de se elaborar um
verdadeiro esquema legal e institucional, seja no Brasil ou em outros pases, para
permitir a fundamental proteo destas guas, garantindo, assim, o direito das
futuras geraes sua explorao sustentvel.
Portanto, o objetivo da presente seo apontar as principais normas
jurdicas estabelecidas acerca do domnio, uso e conservao dos recursos em
voga, sendo, para isto, imprescindvel abordar temas relacionados tanto ao Direito
Pblico como ao Privado, passando por noes de Direito Internacional e Direito
Administrativo, o reconhecimento cada vez mais saliente do direito fundamental
gua potvel, alm de disposies da legislao constitucional e infraconstitucional
brasileira, e da explicao do esquema institucional de gesto dos recursos hdricos
29
proposto pela Lei n. 9.433/97, apontando pontos especficos relacionados s guas
subterrneas.

3.4.1 O Direito de guas

O Direito Ambiental desenvolveu-se como ramo autnomo a partir dos
anos 70, acompanhando a crescente conscientizao ambiental. Com o tempo,
surgiu tambm o chamado Direito de guas, uma ramificao daquele, como uma
resposta preocupao de se proteger o lquido precioso; alis, o Direito comporta-
se justamente desta forma, adaptando-se s novas realidades e aos
comportamentos da sociedade.
Cid Tomanik Pompeu (2006b, p. 677) define o Direito de guas como
conjunto de princpios e normas jurdicas que disciplinem o domnio, o uso, o
aproveitamento, a conservao e a preservao das guas, assim como a defesa
contra suas danosas conseqncias.
Veja-se outro conceito, dado por Maria Luiza Machado Granziera
(2006, p. 24), e que complementa o anterior:

[...] Conjunto de princpios e normas jurdicas que disciplinam o domnio, as
competncias e o gerenciamento das guas, visando ao planejamento dos
usos e preservao, assim como a defesa de seus efeitos danosos,
provocados ou no pela ao humana.

As fontes do Direito de guas so a legislao, a doutrina, a
jurisprudncia e o costume. Suas regras so colocadas tanto no Direito Privado
como no Pblico, tendo em vista que h, segundo Cid Tomanik Pompeu (2006b, p.
677), uma estreita vinculao de suas normas com o ciclo hidrolgico, o qual
desconhece limites no seu percurso.
No Brasil, a evoluo deste ramo da cincia do Direito tem sido lenta,
em virtude da no regulamentao de diversas regras estabelecidas pelo Cdigo de
guas de 1934 e de outras legislaes. A despeito disso, a jurisprudncia ptria tem
oferecido grandiosa contribuio nesta matria, com a participao ativa do
Ministrio Pblico.
30
Como o Direito deve se adequar s caractersticas de uma
determinada regio, inclusive s geogrficas, o Direito de guas manifesta-se de
forma diferente em pases secos ou midos, com normas obviamente distintas. No
territrio brasileiro, graas generosidade de seu sistema hidrolgico, aplicam-se as
regras prprias de regies midas.
Neste sentido, as guas subterrneas so objeto constante de
apreciao das leis relativas s guas, levando-se em conta seu grande valor para
os seres humanos.

3.4.2 Princpios do direito ambiental aplicveis s guas subterrneas

Por ser o Direito de guas uma ramificao do Direito Ambiental, vrios
princpios desenvolvidos neste podem ser aplicados, sobretudo no campo das guas
subterrneas. Destacam-se, aqui, os principais:
a) desenvolvimento sustentvel nada mais do que o
desenvolvimento econmico aliado preservao do meio
ambiente, em condies propcias ao atendimento das futuras
geraes, Trazendo esta idia ao campo das guas subterrneas,
tem-se que a atividade econmica, seja industrial, agrcola ou
comercial, deve respeitar as normas referentes ao despejo de
produtos qumicos e agrotxicos, aos aterros sanitrios, s
perfuraes de poos, entre outras, a fim de assegurar s geraes
futuras o abastecimento por guas subterrneas de qualidade, sem
comprometer o desenvolvimento econmico.
b) preveno e precauo apesar de guardarem semelhana, a
doutrina distingue os dois princpios (GRANZIERA, 2006, p. 51). O
segundo tem aplicao mais drstica, em que, na dvida, o melhor
no viabilizar determinada atividade ou projeto, com o fito de
evitar danos futuros e muitas vezes imprevisveis; neste sentido, se
uma determinada empresa pretende instalar uma fbrica prxima
rea de recarga de aqfero, o Poder Pblico dever tomar
providncias para impedir que a obra se inicie caso eventuais
31
poluentes possam contaminar guas subterrneas com efeitos
dificilmente remediveis. J o princpio da preveno menos
rigoroso. Atravs dele, um empreendimento pode ser implantado
desde que se faa um prvio estudo ou anlise do impacto
ambiental, garantindo o desenvolvimento sem danos futuros; assim,
eventual atividade que possa, de alguma forma, trazer riscos
qualidade dos recursos hdricos do subsolo, um estudo prvio do
impacto poder prevenir contaminaes.
c) cooperao como qualquer outro recurso natural, as guas do
subsolo no conhecem fronteiras entre pases. Destarte, exige-se
que as naes estabeleam normas conjuntas, acordos e tratados
que protejam de modo eficaz estes mananciais, com aes
integradas, sem o que no ser possvel a suficiente preservao.
o caso do Aqfero Guarani, objeto de seo posterior desta
pesquisa.
d) poluidor-pagador e usurio-pagador o primeiro, conforme
ensinamento de Maria Luiza Machado Granziera (2006, p. 59),
incide em duas rbitas: no conjunto de aes voltadas preveno
do dano, a cargo do empreendedor, e na responsabilidade pela
ocorrncia do dano [...]. Isto significa que os custos sociais
externos da atividade econmica devem ser internalizados, como
o caso da construo de estao de tratamento de efluentes
industriais, do reuso da gua, da adoo de tecnologias limpas, da
disposio de efluentes industriais em aterros licenciados,
especialmente construdos e dotados de nveis de segurana que
impeam a contaminao do solo e dos recursos hdricos [exemplos
fornecidos por Maria L.M. Granziera (2006, p. 59)]. J o segundo
princpio refere-se ao pagamento para que seja autorizado o uso de
um recurso ambiental de natureza pblica, porm, escasso ou
ameaado de escassez, devendo-se observar as normas vigentes.
vivel a aplicao deste princpio para a utilizao de guas
subterrneas em reas onde estes recursos no sejam abundantes.

32
3.4.3 Direito fundamental gua potvel

Est cada vez mais compreensvel a existncia do direito fundamental
gua potvel, diante do alerta dado por ambientalistas do risco de sua escassez,
causada por fatores eminentemente advindos da ao humana. O direito em apreo
est intimamente ligado ao direito vida, pois sem gua de qualidade para o
preenchimento das necessidades bsicas da populao, como dessedentao,
higiene, e lavagem de alimentos, no h como falar-se em viver dignamente.
Alexandre de Moraes conceitua o direito vida da seguinte forma
(1997, p. 87): O direito humano fundamental vida deve ser entendido como direito
a um nvel de vida adequado com a condio humana, ou seja, direito
alimentao, vesturio, assistncia mdico-odontolgica, educao, cultura, lazer e
demais condies vitais.
Como assegurar aos indivduos um nvel de vida adequado com a
condio humana sem o acesso gua potvel? simplesmente impossvel. Por
esta razo, o Poder Pblico e as comunidades internacionais devem se empenhar
ao mximo para garantir o acesso a todos, indistintamente, por meio de aes
conjuntas, investimentos em infra-estrutura e educao ambiental, estudos e
pesquisas, etc.

3.4.4 A gua subterrnea como bem ambiental na Constituio Federal de 1988

Inicialmente, propcio explicitar o que dispe o artigo 225, caput, da
Lei Maior brasileira:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Pela leitura deste dispositivo, nota-se o estabelecimento de uma nova
modalidade de bem, o bem ambiental.
33
A gua sem dvida definida juridicamente como um bem, pois agrada
ao homem, ou seja, traz benefcios, vantagens a ele; segundo Durval Salge Jr.
(2003, p. 95), muitos pases hoje asseguram ao meio ambiente a qualidade de um
bem, desejando sua tutela e preservao, afastando os interesses do particular em
detrimento do interesse da coletividade.
Quanto peculiar natureza do bem ambiental, o doutrinador Celso
Fiorillo leciona que aquele pode ser caracterizado como um bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, podendo ser desfrutado dentro dos
limites constitucionais (2005, p. 63), afirmando, ainda, que o artigo 225 da
Constituio Federal disciplina este bem como sendo nem pblico e muito menos
particular, e, desta feita, demarcado um critrio transindividual.
A gua, portanto, inserida no contexto do meio ambiente,
caracterizada como bem ambiental, pois de uso comum e essencial sadia
qualidade de vida, luz do que estabelece a Carta Constitucional brasileira.
Com efeito, a gua bem de uso comum porque sua utilizao
aberta coletividade; , em regra, gratuita, mas podendo ser remunerada; est
sujeita ao poder de polcia do Estado; e, por fim, seu uso no tem natureza
subjetiva.
O lquido precioso , ainda, essencial sadia qualidade de vida por
diversos motivos, quais sejam, higiene, alimentao, lazer, entre outros; obedece-se,
desta maneira, ao princpio do direito sadia qualidade de vida, mencionado por
Vicente Gomes da Silva (2004, p. 24), o qual afirma que a atual Constituio
brasileira assegurou o referido direito, seguindo a tese aludida na Conferncia de
Estocolmo, em 1972, do direito fundamental a adequadas condies de vida, em um
meio ambiente de qualidade. No preciso salientar novamente a grande
importncia da gua para se viver qualitativamente. Veja-se que o professor Paulo
Affonso Leme Machado a mencionou como um dos recursos naturais que devem ser
considerados para a manuteno da boa sade humana (2002, p. 46):

A sade dos seres humanos no existe somente numa contraposio a no
ter doenas diagnosticadas no presente. Leva-se em conta o estado dos
elementos da Natureza guas, solo, ar, flora, fauna e paisagem para se
aquilatar se esses elementos esto em estado de sanidade e de seu
advenham sade ou doenas e incmodas para os seres humanos. (grifo
do pesquisador).

34
Reconhecida a gua como bem ambiental, passa-se a analisar suas
peculiaridades.
Tendo em vista que, segundo Durval Salge Jr. (2003, p. 105), o bem
ambiental pode ser corpreo (dotados de existncia fsica, material) ou incorpreo
(sem existncia concreta), a gua, na forma de rios, lagos, mares, aqferos, etc.,
pode ser perfeitamente enquadrada na primeira categoria.
Bastante coerente tambm classificar a gua como um bem
ambiental difuso, j que seus titulares so indeterminados, ou seja, impossvel
especificar num dado momento quem poder avoc-lo (SALGE JR., 2003, p. 110);
alm disto, um bem ambiental natural, posto que integra o meio ambiente natural
ou fsico (SALGE JR., 2003, p. 118).
Considerando-se, ento, a gua como bem ambiental, as guas
subterrneas, evidentemente, tambm fazem parte desta nova categoria de bens
estabelecida pela Carta Magna.

3.4.5 Dominialidade pblica

Por influncia do direito romano, como bem atesta Solange Teles da
Silva (2003, p. 821-822), a legislao brasileira colocava o direito de propriedade em
situao absoluta. Assim, no Perodo Colonial, a gua subterrnea encontrada no
subsolo de um terreno tornava-se propriedade do dono do terreno. A perfurao de
poos era feita livremente, at que, no Perodo Imperial, passou a depender de
autorizao central (REBOUAS, 2006b, p. 139). O estranho notar que, durante a
Repblica, o uso das guas em geral ficou sem controle federal ou estadual at
1934, com a promulgao do Cdigo de guas (REBOUAS, 2006b, p. 139). Ainda
assim, os dispositivos deste diploma legal referentes s guas subterrneas no
foram efetivamente aplicados, e a situao de ausncia de controle permaneceu.
Entretanto, com o advento da Constituio Federal de 1988, extinguiu-
se o domnio privado das guas, fixando-se a dominialidade pblica, inclusive das
guas subterrneas. Em outras palavras, restringiu-se direito de propriedade, e
acompanhou-se a tendncia de publicizar bens de relevado interesse pblico.
35
Desta forma, o artigo 26, inciso I, da Lei Maior, ao incluir as guas em
apreo como bens dos Estados (entes federativos), dissociou o regime jurdico
daquelas do direito de propriedade do solo (SILVA, S., 2003, p. 826). Assim,
compete ao Poder Pblico Estadual gerir estes mananciais em articulao com a
Unio e os Municpios.
mister consignar que o domnio dos recursos em questo no se
refere propriedade de um bem imvel, objeto de registro prprio, mas decorre do
prprio Texto Constitucional, significando a responsabilidade pela guarda e
administrao dos mesmos e pela edio das regras a ele aplicveis (GRANZIERA,
2006, p. 75).
Estabelecido o domnio das guas do subsolo aos Estados, e, por
analogia, ao Distrito Federal, uma dvida surgiu. E quanto s guas subterrneas
que se estendam pelo territrio de mais de um Estado, pertenceriam elas Unio,
por analogia situao das guas superficiais? Vladimir Passos de Freitas responde
questo da seguinte maneira (2000, p. 24):

[...] Ao meu ver, no possvel concluir que tal circunstncia torne as guas
subterrneas bem da Unio, pois inexiste qualquer dispositivo na Carta
Magna que disponha de tal forma. E no possvel falar-se em analogia
com a situao das guas superficiais, ou seja, os rios que dividem ou
atravessam dois ou mais Estados. Portanto, referido bem econmico
mesmo do Estado em que se localiza.

Maria Luiza Machado Granziera completa dizendo que, de fato, no h
base constitucional para o entendimento de que as guas subterrneas, subjacentes
a mais de um Estado, sejam do domnio da Unio (2006, p. 81).
Os entendimentos acima citados parecem adequados; acrescente-se
que, ao ultrapassarem os limites de mais de um Estado, sendo de domnio dos
respectivos entes federativos em relao ao seu territrio, as guas subterrneas
devem ser geridas em conjunto por eles.
Vale relembrar, por fim, que, no tocante s guas minerais, no
obstante serem subterrneas, so consideradas como recursos minerais e, destarte,
fazem parte da categoria de bens da Unio, por fora do artigo 20, inciso IX, da
Constituio Federal.

36
3.4.6 Competncia legislativa em matria de guas subterrneas

Sendo as guas subterrneas de domnio dos Estados, conforme regra
do artigo 26, inciso I, da Carta Magna, teriam os citados entes competncia para
legislar sobre tais bens?
Inicialmente, observa-se que a Constituio Federal estatuiu a
competncia privativa da Unio para legislar sobre guas (artigo 22, inciso IV). Deste
modo, conforme Maria Luiza Machado Granziera (2006, p. 67), criou-se um
paradoxo entre a referida competncia e a capacidade de os entes polticos entre
eles, os Estados legislarem sobre guas subterrneas, bens de seu domnio, pois
poder-se-ia interpretar que os Estados estariam impedidos de fixar normas acerca
desta matria, e, ainda, que a Unio no poderia legislar em matria administrativa,
j que tais guas no lhe pertencem. Todavia, Cid Tomanik Pompeu descreve sbia
soluo para este impasse (2006a, p. 47):

No campo hdrico, a Unio tem dupla competncia: (i) cria o direito sobre
guas, quando legisla privativamente; e (ii) edita normas administrativas
sobre as guas do seu domnio, em forma de lei ou no. Os Estados,
embora hajam recebido vasto domnio hdrico, somente dispem de
competncia para editar normas administrativas sobre as guas do seu
domnio, mesmo mediante lei, quando necessrio. Alis, o que tem sido
feito, inclusive em suas Constituies.

Referido doutrinador esclarece, ainda, que a expresso criar o direito
sobre guas identificada de forma exemplificativa, podendo versar sobre
inalienabilidade das guas, direito de acesso de guas, hierarquia de uso das guas
pblicas, etc. (2006a, p. 47).
Permite-se concluir, ento, que, aos Estados, permitido editar normas
administrativas relativas gesto dos recursos hdricos subterrneos
2
.
Acrescente-se que, no mbito dos Municpios, h competncia
constitucional para a soluo de questes ambientais de interesse local (inteligncia
do artigo 23, inciso VI, da Constituio Federal), no em relao gua, que cabe
Unio, mas aqueles podem atuar em reas como a preservao de matas ciliares e

2
Na seo 3.3.8, sero destacados alguns exemplos de normas editadas por Estados e que
contribuem para a preservao das guas subterrneas.
37
emisso de efluentes domsticos e industriais, questes diretamente relacionadas
com a proteo das guas subterrneas.

3.4.7 Disciplina da legislao infraconstitucional

O objetivo aqui apontar os principais aspectos trazidos pela
legislao ptria acerca das guas subterrneas, e indicar os pontos aplicveis.
Ressalta-se que a anlise da Lei n. 9.433/97 ser feita em seo parte
3
.

3.4.7.1 Cdigo de guas (Decreto n. 24.643, de 10 de julho de 1934)

O Cdigo de guas foi publicado quando vigorava a Constituio de 16
de julho de 1934, portanto, em seus artigos 96 a 101, adotou a idia da propriedade
privada sobre as guas subterrneas. Previu, entretanto, a interveno da
Administrao para impedir extraes prejudiciais destes mananciais, suspendendo
ou determinando a demolio de poos e galerias que prejudiquem guas de
qualquer natureza, diminuindo-as ou poluindo-as. Ocorre que estes dispositivos so
atualmente inaplicveis em grande parte, em virtude de alteraes constitucionais,
da legislao sobre minrios e do Cdigo Civil de 2002 (POMPEU, 2006a, p. 218).

3.4.7.2 Cdigo Civil de 2002 (Lei n. 10.406/02)

Existem trs momentos do estatuto civil que precisam ser relevados,
isto porque tm relao direta com as guas subterrneas:
a) quando da classificao dos bens pblicos (artigo 99), que podem
ser de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais claro
que os mananciais subterrneos enquadram-se no primeiro tipo,
pois podem ser usufrudos por toda a coletividade. Disto, decorre
que referidas guas so inalienveis (artigo 100), no sujeitas

3
Seo 3.3.8.
38
venda, transferncia ou doao, e que seu uso pode ser gratuito ou
retribudo (artigo 103).
b) no estabelecimento de regras sobre o direito de propriedade o
artigo 1228, 1, discorre sobre a funo social da propriedade,
ressaltando, entre outros aspectos, que a poluio das guas,
incluindo-se, notadamente, as subterrneas, deve ser evitada.
Depois, o mesmo artigo, em seu 2, diz que so defesos os atos
que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade ou utilidade, e
que sejam imbudos de m-f; neste sentido, no pode o
proprietrio do solo perfurar um poo que no lhe traga nenhum
benefcio, ou seja, perfurado com vistas a prejudicar terceiro
(SILVA, S., 2003, p. 827). Por fim, o artigo 1229 estabelece que a
propriedade do solo abrange a do subsolo em profundidades teis
ao seu exerccio, ou seja, ainda que as guas subterrneas sejam
de domnio dos Estados, o proprietrio do solo poder usufru-las
desde que observada a funo social.
c) na disciplina do direito de construir ainda dentro das regras de
propriedade. Dois dispositivos chamam a ateno: o artigo 1309,
que probe as construes capazes de poluir ou inutilizar, para uso
ordinrio, a gua do poo, ou nascente alheia, a elas preexistentes;
e o artigo 1310, o qual impede, tambm, escavaes ou quaisquer
obras que tirem ao poo ou a nascente de outrem a gua
indispensvel s suas necessidades normais. Privilegiou-se,
portanto, a boa-f e a importncia dos mananciais subterrneos
para o abastecimento coletivo.

3.4.7.3 Lei n. 9.605/98 (responsabilidade penal por contaminao de guas
subterrneas)

A tutela penal do ambiente surgiu como forma de defesa do direito
fundamental ao meio ambiente, com total respaldo do princpio da lesividade do bem
39
jurdico, ou seja, a relevncia que se d ao citado direito permite que o Direito penal
intervenha com vistas sua proteo.
Segundo Cludia Ceclia Fedeli (2003, p. 427), o artigo 54, da Lei n.
9.605/98 o principal dispositivo que visa coibir a poluio das guas de um modo
geral, dentre elas, sem dvida, as guas subterrneas. De fato, trata-se de um tipo
penal amplo, que objetiva tutelar o ambiente como um todo na conduta de poluir. Diz
o seu caput:

Art. 54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem
ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruio significativa da flora.
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.

Cabe aqui uma breve, porm, esclarecedora anlise dos elementos do
tipo em apreo (FEDELI, 2003, p. 428-434), relacionando-os s guas subterrneas:
a) bem jurdico tutelado o meio ambiente (conjunto de condies,
leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas conceito do artigo 3, inciso I, da Lei
de Poltica Nacional do Meio Ambiente), incluindo-se, logicamente, os mananciais
subterrneos, pois fazem parte daquele;
b) sujeitos o crime em questo pode ser cometido qualquer pessoa,
fsica ou jurdica. Esta ltima pode e deve ser responsabilizada quando poluir as
guas subterrneas, principalmente por ser um dos principais poluidores; h
inclusive, amparo constitucional para tanto
4
. J o sujeito passivo notadamente a
coletividade, contudo, pode haver vtimas individualizadas;
c) tipo objetivo a conduta consiste em causar poluio (alterar as
propriedades naturais do meio ambiente por agentes prejudiciais sade) de
qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade
humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa
da flora. Assim, a contaminao de guas subterrneas enquadra-se perfeitamente
no tipo em questo, sendo que no importa se elas j estavam poludas, pois a
preocupao com o fato de a alterao transformar-se em prejudicial sade
humana, flora e fauna;

4
Artigo 225, 3, da Constituio Federal.
40
d) tipo subjetivo o dolo apenas genrico (vontade de causar
poluio), podendo ser admitido o dolo eventual (o agente assumiu o risco de causar
o resultado). Outrossim, a forma culposa possvel ( 1);
e) consumao a primeira parte trata de crime de perigo, e consuma-
se com a mera possibilidade do dano, enquanto que a segunda parte descreve
crime de dano. Admite-se a tentativa quando, iniciada a execuo da conduta de
poluir, o risco de dano freado por circunstncias alheias vontade do agente;
f) qualificadoras duas merecem destaque, as dos incisos III e V do
2; a primeira prev o agravamento da pena se a contaminao das guas gerar a
necessidade de paralisao do servio de abastecimento de uma determinada
populao, e a segunda refere-se emisso de poluentes em desacordo com as
exigncias estabelecidas por lei ou regulamento.
Saliente-se, ento, que a responsabilidade penal pela contaminao
das guas subterrneas representa importante meio de preveno e de educao
ambiental.

3.5 Gesto dos recursos hdricos subterrneos

A Lei n. 9.433/97 (Lei das guas) instituiu a Poltica Nacional dos
Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. Estabeleceu diversos fundamentos, sendo oportuno descrever o que
dispe o seu artigo 1:

Art. 1. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos:
I a gua um bem de domnio pblico;
II a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
III em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o
consumo humano e a dessedentao de animais;
IV a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso
mltiplo das guas;
V a bacia hidrogrfica e a unidade territorial para implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos;
VI a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.

41
Referido diploma legal determinou, ainda, um esquema institucional de
gesto dos recursos hdricos, como ilustrado na figura 7.
Gerir significa administrar, gerenciar. Neste contexto, o Sistema de
Gerenciamento de Recursos Hdricos possui atribuio de planejamento e tambm
de controle administrativo, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica,
responsveis pelo exerccio do poder de polcia das guas (GRANZEIRA, 2006, p.
152), e constitui um arranjo institucional, baseado em novos tipos de organizao
para a gesto compartilhada do uso da gua.

FIGURA 7 Esquema institucional de gesto dos recursos hdricos


Assim, inseriu-se o princpio da gesto integrada das guas, por meio
do qual, outras pessoas, que no os rgos e entidades pblicas detentoras do
domnio dos bens em questo, tambm podem participar de seu gerenciamento.
42
Por outro lado, instituiu-se a chamada descentralizao da gesto dos
recursos hdricos (alis, um procedimento adotado no mundo inteiro), que se
manifesta, segundo Maria Luiza Machado Granziera (2006, p. 154-155), de duas
formas:
a) a participao da sociedade em decises antes exclusivas do Poder
Pblico, por meio das organizaes civis (artigo 47 da Lei n.
9.433/97);
b) o gerenciamento em que toma por base a bacia hidrogrfica,
atravs dos Comits.
Os rgos que compem este esquema de gesto possuem funes
bem delimitadas, todas descritas na Lei das guas. Porm, a atuao dos Comits
de Bacias Hidrogrficas certamente mais decisiva e concreta, [...] posto que se
trata do frum de deciso sobre a utilizao da gua no mbito das bacias
hidrogrficas (GRANZIERA, 2006, p. 163). Em relao s guas subterrneas, Cid
Tomanik Pompeu (2006a, p. 222) define os parmetros de ao destes Comits:

Para os aqferos subjacentes a grupos de bacias ou sub-bacias
hidrogrficas contguas, cabe aos Comits de Bacia Hidrogrfica
estabelecer os critrios para elaborao, sistematizao e aprovao dos
respectivos planos, de forma articulada, devendo ser previsto o
monitoramento da quantidade e qualidade das suas guas.

Assim, de extrema relevncia a atuao dos Comits na preservao
das guas subterrneas.
de se lembrar, todavia, que no h uma dissociao na gesto dos
recursos hdricos superficiais e subterrneos, o que correto, pois so partes
integrantes do ciclo hidrolgico, e, assim, o gerenciamento deve ser integrado.
Portanto, o esquema institucional aqui demonstrado tambm se presta gesto dos
recursos hdricos subterrneos.
Entretanto, Aldo da Cunha Rebouas (2006b, p. 140) ressalta que a Lei
n. 9.433/97 colocou em destaque as guas superficiais, sem considerao
indissociabilidade com as guas subterrneas no ciclo hidrolgico, e, assim, a
incluso destas no diploma legal apenas institucionalizou o extrativismo emprico e
improvisado que vigorava. Realmente, a ateno dada pela Lei das guas deveria
ser maior em relao a estes mananciais.

43
3.5.1 Poder de polcia das guas subterrneas

O controle administrativo do uso dos recursos hdricos se d atravs do
chamado poder de polcia das guas, cujo conceito tem um enfoque um pouco
diferente daquele tradicional do Direito Administrativo. Isto porque a definio
clssica coloca o poder de polcia como um instrumento de restrio das liberdades
individuais, enquanto que o poder de polcia das guas consiste no efetivo controle
da utilizao de um bem cuja preservao condio bsica da existncia de vida
no planeta (GRANZIERA, 2005, p. 171). Deste modo, no se est ameaando a
liberdade humana, mas assegurando melhores condies de vida ao homem, como
componente de toda a coletividade.
No que tange aos recursos hdricos subterrneos, a Lei das guas
previu algumas formas de controle administrativo, e que sero analisadas uma a
uma:
a) outorga pelo Poder Pblico para extrao de gua de aqfero
subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo
(artigo 12, inciso II) segundo Maria Luiza Machado Granziera
(2006, p. 179), a outorga do direito de uso da gua o instrumento
atravs do qual o Poder Pblico atribui ao interessado, pblico ou
privado, o direito de utilizar privativamente o recurso hdrico. No
caso em tela, a concesso ou autorizao desta utilizao feita
pelo Estado respectivo onde se encontra o manancial subterrneo,
j que o detentor do domnio (artigo 14 da Lei das guas). A
outorga, contudo, estar condicionada s prioridades de uso
estabelecidas no Plano de Recursos Hdricos, este previamente
aprovado pelo Comit de Bacia Hidrogrfica Estadual. O
instrumento em apreo ser, desta forma, necessrio para a
atividade de captao de gua subterrnea, por particular ou
pessoa pblica, para abastecimento em geral ou como fator de
produo na indstria;
b) fixao de infrao pela perfurao ou operao de poos para
captao de gua subterrnea sem a devida autorizao (artigo 49,
44
inciso V) trata-se, aqui, de uma conseqncia do uso dos recursos
hdricos subterrneos no autorizado ou no concedido pelo Estado
competente por meio de outorga. O artigo 50 traz as penalidades
cabveis (advertncia, multa e embargo), aplicadas pela
Administrao Pblica Estadual;
c) possibilidade de embargo definitivo, com revogao da outorga, e
conseqente tamponamento dos poos de extrao (artigo 50,
inciso IV) medida drstica, que deve ser aplicada para casos em
que a atividade de extrao comprometeu de modo significativo a
quantidade e a qualidade dos mananciais subterrneos.
Alm destes instrumentos, h, ainda, a figura do licenciamento
ambiental, no mencionada na Lei das guas, mas que tambm tem aplicao no
mbito das guas subterrneas, porque um dos instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, institudos pela Lei n. 6.938/81.
Por meio do instituto acima citado, que tem como objetivo assegurar o
desenvolvimento sustentvel, a autoridade licenciadora, que, vale frisar, no possui
relao direta com o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos pois est
ligada ao Sistema Nacional do Meio Ambiente, determina a execuo de um estudo
prvio de impacto ambiental de uma atividade potencialmente danosa ao meio
ambiente. Este estudo avaliar as implicaes negativas e sugerir medidas
mitigadoras, e, depois, o rgo licenciador decidir se concede ou no a licena, que
possui trs fases: Licena Prvia (aprovao do projeto), Licena de Instalao
(aprovao do incio da execuo do projeto) e Licena de Operao (fiscalizao
do cumprimento das exigncias) (GRANZIERA, 2006, p. 195-208).
Neste contexto, a licena ambiental tem extremo valor para as guas
subterrneas, particularmente no que tange avaliao dos impactos de
contaminantes no solo (que podem se infiltrar e polu-las) e em reas de recarga e
descarga de aqferos.
Por fim, outro mecanismo bastante interessante a cobrana pelo uso
da gua, incluindo-se logicamente as subterrneas. Segundo Maria Luiza Machado
Granziera (2006, p. 211):

A cobrana pelo uso da gua consiste no instrumento econmico da poltica
de recursos hdricos. econmico em dois sentidos: o primeiro, relativo ao
45
financiamento de obras contidas no plano de recursos hdricos; o segundo,
no que tange ao entendimento da gua como bem de valor econmico, cuja
utilizao deve ser cobrada.

Em outros termos, mais explicativos (HENKES, 2003, p. 497):

[...] A cobrana pelo uso da gua consiste na internalizao dos custos
ambientais, de forma que o usurio e/ou poluidor devero respectivamente,
retribuir pela utilizao dos micro bens ambientais e assumir os custos
exigidos para prevenir e/ou corrigir a poluio causada por sua atividade.
Caso contrrio, persistiremos no status atual, ou seja, a internalizao dos
lucros e externalizao dos custos ambientais.

O artigo 20 da Lei das guas estabelece esta cobrana a todos os
usos passveis de autorizao ou concesso do Poder Pblico (outorga), baseando-
se nos princpios do poluidor-pagador e do usurio-pagador. Os critrios para
cobrana esto fixados no artigo 21 daquele diploma legal, e compreendem o
volume de gua retirado e o volume de contaminantes lanados, em conjunto com a
avaliao da toxicidade destes. necessrio, contudo, a existncia do Plano de
Recursos Hdricos, elaborado pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, estabelecendo tais
critrios de forma concreta.
A cobrana em apreo tem natureza de preo pblico, pois se trata de
fonte de explorao de bem de domnio pblico (GRANZIERA, 2006, p. 215), e
realizada pelas Agncias de gua (no caso dos mananciais subterrneos, em mbito
estadual) (HENKES, 2003, p. 498). O produto da cobrana ser aplicado
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados, seja na forma de
investimentos, seja no pagamento de despesas administrativas (artigo 22 da Lei n.
9.433/97).
Muito embora existam crticas relacionadas valorao econmica da
gua e sua mercantilizao, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos constitui
ferramenta interessante no controle das guas subterrneas, at mesmo porque a
inteno despertar a responsabilidade ambiental das atividades produtivas
potencialmente danosas ao ecossistema. Ademais, ressalva-se a cobrana do uso
para as primeiras necessidades da vida (abastecimento domstico).

46
3.6 Atuao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico

O Poder Judicirio tem sido de fundamental importncia na tutela das
guas subterrneas, desde a primeira instncia at o Supremo Tribunal Federal.
Antigamente, os conflitos versavam sobre matrias de direito privado, como os
direitos de vizinhana. Nos dias atuais, contudo, as decises tendem a ser envoltas
em questes de direito pblico, diante do reconhecimento do recurso ambiental
gua, como de relevante interesse pblico e que necessita de proteo. As
controvrsias que recaem sobre a poluio de guas so mais recentes, e tendem a
se multiplicar (FREITAS, V., 2000, p. 25). Destarte, atravs de instrumentos como a
ao civil pblica, pode o magistrado decidir a favor da sociedade, relevando o
interesse pblico da preservao dos mananciais subterrneos.
Porm, h certos entraves que dificultam esse respaldo, como a
burocracia exacerbada e a conseqente morosidade no andamento dos processos,
alm, claro, dos obstculos legais, j que muitas leis que dispem sobre guas
subterrneas encontram-se incompatveis com a situao presente (Cdigo de
guas, por exemplo), e outras demonstram-se tmidas na tutela destes recursos (a
Lei n. 9.433/97 prioriza a gesto das guas superficiais).
Apesar dos citados empecilhos, o Judicirio est cumprindo com zelo o
papel de aplicador do direito, exaltando-se a importncia da gua subterrnea.
No que se refere ao Ministrio Pblico, segundo Cid Tomanik Pompeu
(2006a, p. 466-467), a este [...] devem ser creditadas as mais eficientes aes no
sentido de defender o ambiente e, em especial, as guas, quer se trate de poluio
causada por particulares, quer por entidades da Administrao Pblica.
Neste sentido, o parquet dispe de dois poderosos instrumentos para
possibilitar a tutela dos recursos hdricos subterrneos: a ao civil pblica (processo
judicial para a defesa dos interesses transindividuais, dentre estes, o meio ambiente
artigo 1, inciso I, da Lei 7.347/85) e o termo de ajustamento de conduta (acordo
realizado com o causador do impacto ambiental, previamente propositura da ao
civil pblica, com vistas a sanar e recuperar os danos ocorridos) (HAHN, 2003, p.
93).

47
4 AQFERO GUARANI: ASPECTOS RELEVANTES

Nesta seo, sero traadas as principais consideraes acerca do
Aqfero Guarani, este importante reservatrio de guas subterrneas da Amrica
Latina, de sorte que ser dada nfase aos instrumentos de proteo existentes, ou
seja, as legislaes dos pases em que ele est compreendido, e o projeto do Banco
Mundial. Destaca-se, tambm, a necessidade de se conhecer melhor a estrutura do
manancial, sua localizao e sua capacidade.
Muitas pessoas simplesmente no sabem de sua existncia, e,
portanto, acabam por praticar atos negligentes, desprovidos de cautela,
prejudicando o futuro das geraes posteriores, que certamente sofrero
conseqncias se a proteo ao aqfero no for efetiva.

4.1 Informaes gerais

O Aqfero Guarani uma formao geolgica constituda de vrias
rochas predominantemente arenosas (arenito), depositadas h milhes de anos
atrs e que acumulam as guas que preenchem seus poros e fissuras. um
aqfero do tipo poroso e confinado por cerca de 90% de sua rea total, e encontra-
se recoberto pelas camadas de rochas baslticas da Formao Serra Geral
(BORGHETTI, N.R.B.; BORGHETTI; ROSA FILHO, disponvel em
<http://www.oaquiferoguarani.com.br/03.htm>. Acesso em 10 set. 2007).
Trata-se do maior reservatrio de guas subterrneas transfronteirias
5

do mundo, e est localizado no centro-leste da Amrica do Sul. Abrange uma
superfcie de 1,2 milhes de km, e que inclui os seguintes pases: Brasil (840 mil
km), Paraguai (71.700 km), Argentina (225.500 km) e Uruguai (58.500 km). A
populao existente em sua rea de ocorrncia de cerca de 15 milhes de
habitantes (disponvel em <http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>.
Acesso em: 10 set. 2007).

5
guas situadas no subsolo e que ultrapassam as fronteiras de um pas (FREITAS, F., 2003, p. 162).
48
FIGURA 8 Localizao do Aqfero Guarani

Fonte: Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Aqu%C3%ADfero_Guarani>. Acesso em
06.set.2007.

O nome que foi dado a este importante manancial uma homenagem
aos ndios guaranis, que habitavam a regio de sua localizao na poca do
descobrimento do continente americano, e foi sugerido pelo gelogo uruguaio Danilo
Antn em 1994, com o objetivo de unificar as nomenclaturas j existentes nas
respectivas naes (o aqfero possua a denominao de Botucatu, no Brasil,
Misiones, no Paraguai, e Tacuaremb, no Uruguai e na Argentina) (BORGHETTI,
N.R.B.; BORGHETTI; ROSA FILHO, disponvel em
<http://www.oaquiferoguarani.com.br/03.htm>. Acesso em 10 set. 2007).
O grande diferencial do Aqfero Guarani a proteo que ele possui
contra os agentes de poluio que afetam as guas superficiais, pois dotado de
mecanismos naturais de filtrao e autodepurao bio-geoqumica, ocorridos no
subsolo e que traz gua excelente qualidade. A isto, soma-se o fato de que a
captao pode ser feita no prprio local da demanda (atravs de poos e outros
mecanismos), a custos baixos (disponvel em
<http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>. Acesso em: 10 set. 2007).
49

TABELA 1 rea, populao e volume do Aqfero Guarani

Fonte: Disponvel em: <http://www.oaquiferoguarani.com.br/mapa_3_1.htm>. Acesso em
06.set.2007.

Assim, as guas deste grande reservatrio assumem caractersticas
econmicas, sociais e polticas relevantes para o abastecimento humano. Neste
contexto, Christian Caubet (2006, p. 52) ressalta que, na cidade de Ribeiro Preto
(interior do Estado de So Paulo), a totalidade de seus habitantes (505 mil)
abastecida por meio das reservas do aqfero.
Destaca-se, ainda, que alm do abastecimento urbano, h a utilizao
de suas guas em balnerios, promovendo o turismo na respectiva regio,
considerando que a temperatura da gua pode alcanar os 68C (a mdia de 25C
a 30C) (disponvel em <http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>.
Acesso em: 10 set. 2007). freqente, tambm, o uso na indstria e na agricultura
(irrigao).
mister, entretanto, asseverar que existem as reservas permanentes e
as ativas. Aquelas esto estimadas em 45.000 km e representam as guas
acumuladas ao longo do tempo (somatria do volume de gua de saturao do
aqfero mais o volume de gua sobre presso). J as reservas ativas (reguladoras)
correspondem recarga natural e foram calculadas em 166 km/ano, nmero que
denota o potencial renovvel e explotvel de gua que circula no aqfero
(disponvel em <http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>. Acesso em:
10 set. 2007).
50
Consigne-se, outrossim, que esta recarga natural ocorre atravs da
infiltrao direta das guas da chuva nas reas de afloramento das rochas do
Guarani, ou por filtrao vertical (drenana), em que as cargas hidrulicas fazem
com que aqfero possa receber guas de camadas sobrejacentes (disponvel em
<http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>. Acesso em: 10 set. 2007).
Mesmo assim, nem toda a reserva renovvel pode ser extrada, pois a
disposio dos poos no subsolo pode alterar o ciclo hidrolgico. Desta forma, a
parcela explotvel de gua das reservas reguladoras foi calculada entre 25% e 50%
(disponvel em <http://www.ana.gov.br/guarani/sistema/descricao.htm>. Acesso em:
10 set. 2007).
A situao que enseja preocupao atualmente o risco de
deteriorao do reservatrio em estudo, seja pelo aumento dos volumes extrados ,
seja pelo crescimento das fontes de poluio pontuais e difusas.
A explorao desenfreada das guas do Aqfero Guarani uma
ameaa visvel. Neste sentido, Christian Caubet (2006, p. 54), citando novamente o
exemplo real da cidade de Ribeiro Preto, faz a seguinte observao:

Mas como a gua boa, abundante e barata, a populao de Ribeiro
Preto consome 360 litros/dia, quase duas vezes a quantidade mdia
nacional, em torno de 200 litros. Esse uso excessivo, em relao
disponibilidade efetiva do recurso, contribui para um rebaixamento de 15 a
25% do nvel da gua do aqfero na rea central da cidade. Isso significa
que a retirada maior do que a recarga, ou que o desenvolvimento da
cidade insustentvel a longo prazo.

Diante desses problemas, infere-se que houve a extrema necessidade
de se desenvolver, no mbito dos pases onde se encontram as guas do aqfero,
mecanismos legais e institucionais que tivessem como meta facilitar o controle sobre
o uso e a captao do contedo das reservas, e promover, desta maneira, o
desenvolvimento sustentvel.

51
4.2 Meios de proteo

Num primeiro momento, sero delineados os dispositivos normativos
que se dirigem proteo do Aqfero Guarani, no somente no Brasil, mas nos
outros trs pases, com o fito de verificar a compatibilidade entre aquelas normas.
Posteriormente, sero analisados os principais pontos do projeto
financiado pelo Banco Mundial, o Projeto Aqfero Guarani, um importante passo
para a defesa desta extraordinria reserva de guas subterrneas.

4.2.1 As legislaes do Brasil, da Argentina, do Paraguai e do Uruguai

Na seo 3.4, foi possvel conhecer o regime jurdico das guas
subterrneas em territrio brasileiro. De tal modo, todas aquelas regras so
aplicveis na defesa do Aqfero Guarani no Brasil.
Resta consignar, todavia, que h diversas normas, publicadas pelos
Estados titulares do domnio de parte deste reservatrio no respectivo territrio, que
complementam de forma expressiva a proteo do manancial em tela. Cite-se, por
exemplo, no Estado de So Paulo, a Lei n. 6.134/88, que dispe sobre a
preservao dos depsitos naturais de guas subterrneas, e a Del/CRH n. 052, de
15 de abril de 2005, que institui diretrizes e procedimentos para a definio de reas
de restrio e controle da captao e uso dos mananciais do subsolo (disponvel em:
<http://www.sg-guarani.org/index/site/gestion_integrada_del_agua/giagua003br.php>
. Acesso em 10 set. 2007).
No pas argentino, a tutela das guas subterrneas est colocada de
forma implcita em sua Constituio, em sede da proteo do meio ambiente. J em
nvel infraconstitucional, o Cdigo Civil da Argentina declara que as guas
subterrneas so bens pblicos, sendo possvel a utilizao daquelas pelo
proprietrio da respectiva superfcie nos limites das necessidades, como ocorre no
Brasil (CHAGAS, 2004, p. 33). Destaca-se que, no mbito das provncias onde se
encontra parte do aqfero, existem normas como a Lei de guas de Misiones e o
Cdigo de guas de Corrientes, as quais trazem disposies especficas no tocante
52
s guas subterrneas (disponvel em: <http://www.sg-
guarani.org/index/site/gestion_integrada_del_agua/giagua003br.php>. Acesso em 10
set. 2007).
No Paraguai, a exemplo da Argentina, sua Constituio no menciona
expressamente a proteo das guas subterrneas, porm, a defesa destas est
implcita quando dispe sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Na seara da legislao ordinria, assim como ocorre no Brasil e na
Argentina, o Cdigo Civil paraguaio estabelece a dominialidade pblica dos
mananciais subterrneos e impe limites sua utilizao pelo particular (CHAGAS,
2004, p. 34-35).
Situao um pouco diferenciada se desenha no Uruguai, onde o
Cdigo Civil concede o domnio das guas subterrneas aos proprietrios do solo,
seguindo-se a tradio romana, mas, ainda assim, procura exercer o seu poder de
polcia por meio de autorizao administrativa para evitar a contaminao do lenol
fretico (CHAGAS, 2004, p. 37). Lembrando tambm que a Constituio uruguaia
tambm no traz de maneira explcita a proteo dos recursos hdricos
subterrneos.
Ante o que foi exposto, h que se chegar a duas principais concluses:
a) as legislaes dos pases acima referidos so unnimes na
instituio da defesa dos mananciais subterrneos, assim como na
fixao da dominialidade pblica destes, com exceo do Uruguai,
onde, apesar de se estabelecer o domnio privado destes recursos,
h tambm o devido controle administrativo de sua utilizao.
b) observa-se que no h nenhum diploma legal nos pases de
ocorrncia do Aqfero Guarani que estabelea normas especficas
de proteo a este reservatrio. A questo pode ser perfeitamente
solucionada atravs da elaborao de um tratado entre estas
naes, fixando-se, no campo do Direito Internacional Ambiental,
regras comuns de preservao, a fim de evitar conflitos normativos
e ineficincia na execuo de polticas de preveno. Neste
sentido, o Projeto Aqfero Guarani, a ser abordado na seo
seguinte, tem o objetivo de formular um marco legal e institucional
para a gesto de suas reservas.
53

4.2.2 O projeto do Banco Mundial

O denominado Projeto Aqfero Guarani tem o apoio do Global
Environment Facility (GEF), o Fundo para o Meio Ambiente Mundial, e foi
concretizado por intermdio do Banco Mundial, como agncia implementadora dos
recursos, e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), como agncia
executora internacional (disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/guarani/projeto/sintese.htm>. Acesso em: 10 set. 2007).
O marco inicial foi uma reunio realizada na cidade de Foz do Iguau
(Estado do Paran), em janeiro de 2000, com recursos do governo brasileiro,
ocasio em que os representantes do Brasil, da Argentina, do Paraguai e do Uruguai
aprovaram o documento inicial do Projeto (disponvel em:
<http://www.ana.gov.br/guarani/projeto/sintese.htm>. Acesso em: 10 set. 2007).
O objetivo principal e os custos do Projeto esto descritos no quadro 2.
O resultado a que se pretende chegar que os quatro pases
disponham de um modelo de gesto para o Sistema Aqfero Guarani, atravs de
um Plano de Aes Estratgicas, incluindo aspectos tcnicos, cientficos,
institucionais, legais e financeiros para a sua proteo e uso sustentvel (disponvel
em: <http://www.ana.gov.br/guarani/projeto/sintese.htm>. Acesso em: 10 set. 2007).
Em relao aos benefcios a longo prazo, esto previstos quatro:
abastecimento sustentvel de gua potvel para a coletividade; gua de alta
qualidade para a indstria; abastecimento sustentvel de gua termal para turismo,
indstria e municpios; e minimizao dos conflitos nas zonas transfronteirias.
Dividiu-se o Projeto em apreo em trs fases, descritas no quadro 3, e,
atualmente, encontra-se na fase de execuo; as agncias executoras nacionais, as
instituies de cooperao dos pases envolvidos e a OEA esto em fase de
assinatura de acordos bilaterais.
Houve, outrossim, a fixao de um arranjo institucional da execuo do
Projeto, com a criao do Conselho Superior de Direo do Projeto, organismo
mximo de deciso; da Secretaria-Geral, com a funo de coordenao regional; e,
por fim, as Unidades Nacionais de Execuo do Projeto (UNEPs), uma para cada
54
pas, e que desempenham o papel de articulao da sociedade civil com os
respectivos governos. No Brasil, h tambm as chamadas Unidades Estaduais de
Execuo do Projeto, nos Estados de ocorrncia do aqfero, e que visam apoiar a
UNEP-Brasil.

QUADRO 2 Informaes sobre o Projeto Aqfero Guarani
Objetivo do Projeto: Apoiar o Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai na
elaborao e implementao conjuntas de um
modelo tcnico, legal e institucional para o
gerenciamento e preservao do Aqfero
Guarani, tendo em vista as geraes atuais e
futuras.
Pases Beneficirios: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
Origem dos Recursos de doao: GEF - Global Environment Facility (Fundo para o
Meio Ambiente Mundial)
rea de Interesse do GEF: Programa Operacional n 8 - Corpos de gua
Agncia Implementadora do GEF: Banco Mundial
Agncia Executora Internacional: OEA Organizao dos Estados Americanos

Fase de preparao: Janeiro de 2000 a dezembro de 2001
Custo de Preparao do Projeto: US$ 1.900.000,00
Fundos GEF (PDF Bloco B) executados: US$ 540.000,00
Contrapartidas no-financeiras dos quatro
pases (estimadas):
US$ 1.360.000,00
rgo responsvel no Brasil: Secretaria de Recursos Hdricos SRH/MMA

Fase de Execuo: Maro de 2003 a maro de 2007 (previsto)
Custo de Total de Execuo do Projeto: US$ 26.760.000,00
Recursos de doao GEF: US$ 13.400.000,00
Recursos de doao de outras Agncias:
AIEA, BNWPP, BGR/PY, OEA
US$ 1.368.000,00
Contrapartidas dos quatro pases: US$ 11.992.000,00
Agncia Implementadora Nacional: Agncia Nacional de guas ANA
Recursos Nacionais de carter no-
financeiro (Brasil):
US$ 6.622.100,00
Contrapartida Nacional no-financeira em
consultoria tcnica e infra-estrutura:
US$ 6.197.800,00 (Plano de Implementao do
Projeto-PIP)
Aporte nacional a projetos coordenados e
executados pela ANA:
US$ 424.300,00 (PIP)
Siglas: AIEA: Agncia Internacional de Energia Atmica; ANA: Agncia Nacional de guas; BGR/PY: Programa de
Cooperao do Governo do Paraguai e Servio Geolgico da Alemanha; BNWPP: Programa de Recursos Hdricos do
Banco Mundial e o Governo do Reino dos Pases Baixos; OEA: Organizao dos Estados Americanos; SRH/MMA:
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente.
Fonte: Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/guarani/projeto/sintese.htm>. Acesso em 10 set. 2007.
55

QUADRO 3 Fases do Projeto
Fases Objetivos e recursos Perodo
1. Concepo Elaborao da proposta conceitual do projeto.
Recursos dos pases e dos organismos participantes
Maio de 1999 a maio
de 2000
2. Preparao Elaborao e aprovao do Documento de Projeto
(PAD) pelos pases e GEF.
Recursos de doao do GEF (PDF/Bloco B) e
contrapartidas dos pases.
Junho de 2000 a
dezembro de 2001
3. Negociao Elaborao e celebrao do acordo bsico para
execuo do projeto (Banco Mundial/OEA) e dos
acordos bilaterais OEA-pases; Preparao do Plano
de Implementao do Projeto (PIP) e estruturao da
Secretaria-Geral do Projeto
Outubro de 2001 a
dezembro de 2002
4. Execuo Implementao do projeto
Recursos de doao do GEF e contrapartidas de
carter no-financeiro dos pases
2003 a 2007
Fonte: Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/guarani/projeto/fases.htm>. Acesso em 10 set. 2007.

fundamental salientar o significativo avano na proteo do Aqfero
Guarani ocorrido com a implementao do Projeto analisado. Contudo, preciso que
a Administrao Pblica dos quatro pases e a sociedade civil como um todo se
empenhem para que os objetivos finais sejam alcanados, pois de nada adianta fixar
diretrizes para a preservao deste reservatrio se os representantes do Poder
Pblico e a populao em geral no demonstrarem boa vontade e conscincia scio-
ambiental na efetivao das medidas necessrias.

56
5 CONCLUSO

A gua essencial a vida. Porm, o homem no demonstrou
preocupao em preserv-la durante sculos, e somente a partir da segunda
metade do sculo XX, que o meio ambiente passou a ter maior relevncia nos
debates internacionais. Isto porque se acordou para o problema da escassez deste
recurso natural, causado pela contaminao de suas reservas e uma explorao
ilimitada, resultado da intensificao de seus usos mltiplos.
Neste contexto, as guas subterrneas, dotadas de qualidade
incomparvel, e de explorao fcil e barata, justamente por estas caractersticas,
merecem uma tutela efetiva que garanta o desenvolvimento sustentvel,
assegurando s futuras geraes, desta forma, o acesso gua potvel, hoje
considerado um direito fundamental. A preveno na contaminao de aqferos e o
reuso das guas so as solues mais eficazes no combate escassez.
O regime jurdico brasileiro dos mananciais subterrneos revela-se
interessante e abrangente, com previses de responsabilidade nas esferas civil,
administrativa e penal. Todavia, muitos dispositivos normativos esto ultrapassados,
ou seja, no se compatibilizam com a situao atual. O Cdigo Civil e o Cdigo de
guas limitam-se, muitas vezes, em resolver conflitos de direito privado,
desconsiderando a dominialidade pblica das guas subterrneas.
Da mesma forma, o esquema institucional de gesto dos recursos
hdricos proposto pela Lei n. 9.433/97, apesar de bem estruturado, e com
excelentes instrumentos de controle, como a outorga e a fixao de infraes, no
deu o valor necessrio aos reservatrios do subsolo. Alis, priorizou-se a proteo
das guas superficiais, geradoras de prestgio poltico.
Mesmo com todas estas barreiras, o Poder Judicirio e o Ministrio
Pblico tm agido com firmeza na efetivao da tutela das guas subterrneas,
atravs de acordos, termos de ajustamento de conduta e aes civis pblicas.
Um dos maiores reservatrios de gua subterrnea do mundo, o
Aqfero Guarani, que abrange territrios de quatro naes (Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai), por tudo o que representa, em termos econmicos e sociais,
57
abastecendo milhares de pessoas, indstrias e promovendo o turismo, precisa ser
protegido.
O Projeto Aqfero Guarani veio, portanto, para suprir a necessidade
de uma gesto conjunta e integralizada de suas reservas, mas indispensvel que
haja esforo poltico e da sociedade no sentido de botar em prtica as medidas
institudas, para, enfim, viabilizar o acesso sustentvel s suas guas, que um
direito de todos enquanto seres humanos.

58
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