You are on page 1of 3

Ostronie z t krytyk Marek Rozkrut 21-03-2012, ostatnia aktualizacja 21-03-2012 01:36

autor: Jerzy Dudek rdo: Fotorzepa Marek Rozkrut W 2012 roku relacja krajowych wydatkw sektora finansw publicznych do PKB osignie jeden z najniszych poziomw w historii polskiej gospodarki od transformacji pisze dyrektor w resorcie finansw Ocena polityki gospodarczej rzdu przez ekonomistw i publicystw, szczeglnie tych opiniotwrczych, powinna stanowi wany element nadzoru spoecznego w nowoczesnej demokracji. Roli tej nie speniaj jednak opinie, ktre niewiele maj wsplnego z rzeteln analiz, s natomiast pene nieprawdziwych informacji. Niestety, z takimi przypadkami mamy czsto do czynienia przy ocenie polskiej polityki fiskalnej. Przyczyn takiego stanu rzeczy mona doszukiwa si w niepenym zrozumieniu zalenoci pomidzy poszczeglnymi transakcjami sektora finansw publicznych, a take ich ostatecznego wpywu na wynik sektora. Prb wyjanienia tych zalenoci podjto w opublikowanym przez Ministerstwo Finansw opracowaniu Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu". W dokumencie tym omwiono rda zmian w poziomie zaduenia i deficytu w Polsce, a take przybliono kryteria, ktre powinny by brane pod uwag przy ocenie polityki dochodowej i wydatkowej pastwa. Zastosowanie tych kryteriw pozwolioby unikn wielu z niej wymienionych nieporozumie. Cicia wydatkw czy podnoszenie podatkw? Szczeglnie race w ocenach polskiej polityki fiskalnej jest niedostrzeganie wyjtkowo silnego ograniczenia wydatkw w latach 2011-2012. W konsekwencji, obnienie deficytu w tym okresie w nadmiernym stopniu przypisuje si dziaaniom po stronie podatkowej. Charakterystycznym przykadem takiego rozumowania jest tekst Janusza Jankowiaka (Rz, 6 luty 2012 r.), w ktrym autor pisze: W roku 2012, w zestawieniu z rokiem 2010, dochody maj wzrosn o ok. 3,3 pkt. proc. PKB, a wydatki maj spa o 2,1 pkt. proc. PKB. Tak wic to po stronie podatkowej tkwi gwny ciar dostosowania". I zaraz dodaje: Lepsze z makroekonomicznego punktu widzenia proporcje midzy dostosowaniem fiskalnym po stronie dochodw (czytaj: podatkw) i wydatkw s wic obietnic na dalsz przyszo", po czym na poparcie swoich tez prbuje przedstawia pewne fakty". Zanim tym faktom si przyjrzymy, dla penej jasnoci zaznacz, e piszc o deficycie, wydatkach i dochodach sektora finansw publicznych odnosi si bd do odpowiednich wielkoci wg metodyki unijnej (ESA'95), ktra znacznie lepiej odwzorowuje sytuacj finansw publicznych ni metodyka krajowa. To wanie wynik sektora w ujciu ESA'95 decyduje o tym, czy kraj UE jest objty tzw. procedur nadmiernego deficytu. Komisja Europejska ocenia nie tylko ksztatowanie si deficytu i dugu, ale take polityk wydatkow pastw czonkowskich. Wane jest przy tym dostrzeenie, e w krtkim okresie zmiany relacji wydatkw do PKB s czsto determinowane wahaniami koniunktury i mog nie mie nic wsplnego z faktycznymi dziaaniami rzdu. Dynamika wydatkw w bardzo niewielkim stopniu zaley bowiem od zmian w sytuacji makroekonomicznej. Oznacza to w szczeglnoci, e w okresie spowolnienia realne tempo wzrostu wydatkw nie obnia si automatycznie, a nawet moe nieznacznie wzrosn (np. z tytuu wzrostu wypat zasikw dla bezrobotnych). Przyjmujc, e dynamika wydatkw odpowiada redniookresowemu tempu wzrostu PKB, w okresie spowolnienia udzia wydatkw w PKB powinien si zwikszy. I odwrotnie, w sytuacji oywienia dynamika wydatkw nie powinna przyspiesza, wic ich udzia w PKB powinien wwczas male. Przykadem powyszych zalenoci jest spadek PKB na otwie w 2009 r. o 17,7 proc., ktremu towarzyszy wzrost udziau wydatkw w PKB a o 5,1 pkt. proc. (z 39,1 proc. do 44,2 proc.). Kierujc si wycznie zmian

relacji wydatkw do PKB, polityk wydatkow otewskiego rzdu naleaoby oceni jako bardzo ekspansywn, mimo e w tym czasie realne wydatki sektora finansw publicznych ... spady a o 7 proc.! Bardzo wanym elementem analizy zmian wydatkw jest wyczenie z nich rodkw z bezzwrotnej pomocy unijnej, dla ktrych ostatecznym beneficjentem s jednostki sektora finansw publicznych. Jest to uzasadnione tym, e wpyw rodkw unijnych na deficyt (liczony wg ESA'95) jest neutralny, tj. dochody sektora z UE wykazywane s zawsze (!) w wysokoci wydatkw sektora finansowanych ze rodkw z UE, niezalenie od kasowych przepyww. Niedostrzeganie tej zalenoci skutkuje tym, e znaczcy wzrost wydatkw ogem spowodowany kumulacj wykorzystania wydatkw refundowanych z UE czsto prowadzi do bdnej interpretacji przyczyn zmian deficytu. Zilustrujmy to prostym przykadem. Zamy, e rzd dokonuje znaczcej i trwaej redukcji wydatkw o 0,5 proc. PKB, co prowadzi do obnienia deficytu rwnie o 0,5 proc. PKB. W tym samym czasie nastpuje zwikszenie wykorzystania rodkw UE o 1 proc. PKB odpowiada temu wzrost wydatkw unijnych o 1 proc. PKB, przy identycznym co do wysokoci wzrocie dochodw z UE. Zwikszone wykorzystanie rodkw unijnych jest zatem zawsze neutralne dla deficytu. W rezultacie, obnienie deficytu o 0,5 proc. PKB nastpio wycznie dziki ciciom wydatkw. Niemniej, zupenie inne wnioski wycigaj osoby opierajce si na kryteriach stosowanych przez Janusza Jankowiaka. Widz one bowiem, e wydatki ogem wzrosy o 0,5 proc. PKB (redukcja wydatkw strukturalnych o 0,5 proc. PKB, ale rwnoczesny wzrost wydatkw unijnych o 1 proc. PKB), a dochody wzrosy o 1 proc. PKB. Wycigaj zatem wnioski, e obnienie deficytu nastpio dziki zwikszeniu dochodw podatkowych (?) o 1 proc. PKB, przy rwnoczesnym zwikszeniu wydatkw o 0,5 proc. PKB. Jak wida, powysze wnioskowanie nijak si ma do faktycznych rde redukcji deficytu, a traktowanie dochodw z tytuu zwikszenia wykorzystania rodkw unijnych jako dochodw ze wzrostu podatkw musi budzi dezaprobat. Konsekwencj powyszego rozumowania jest przypisywanie nadmiernej roli dziaaniom podatkowym w obnianiu deficytu. W rzeczywistoci, jak pokazano w opracowaniu Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu", dochody z tytuu: podwyszenia skadki rentowej i niektrych stawek akcyzy, zmian w VAT i w zakresie opodatkowania lokat jednodniowych, zamroenia progw podatkowych w PIT oraz wprowadzenia podatkw od wydobycia niektrych kopalin maj w latach 2011-2012 wynie cznie niecae 1,5 proc. PKB. Dziaania po stronie podatkowej daj zatem ok. 1/3 caej planowanej poprawy wyniku sektora finansw publicznych w tym okresie. Nie oznacza to jednak, e pozostae 2/3 to w caoci efekt obnienia wydatkw, bo musimy jeszcze uwzgldni inne czynniki zmniejszajce deficyt sektora, w tym obnienie skadki przekazywanej do OFE (pozostae czynniki zostay omwione w ww. opracowaniu MF). Jak zatem naley ocenia polityk wydatkow? Jak pokazalimy wyej, ocena ta powinna si koncentrowa nie na zmianie relacji wydatkw do PKB w krtkim okresie, lecz na tempie wzrostu wydatkw, przy czym naley z nich wyczy rodki z bezzwrotnej pomocy unijnej. Naley wyrni take inne wydatki, na ktrych poziom rzd ma bardzo ograniczony wpyw. Dotyczy to w szczeglnoci zmian kosztw obsugi dugu, czsto determinowanych sytuacj na globalnych rynkach finansowych, a take wydatkw wynikajcych z cyklicznych zmian w poziomie bezrobocia. Powysze zalenoci doskonale rozumie Komisja Europejska, ktra w ramach zreformowanego Paktu Stabilnoci i Wzrostu dokonuje oceny wydatkw pomniejszonych o wydatki finansowane ze rodkw UE, koszty obsugi dugu oraz wydatki wynikajce z bezrobocia cyklicznego. Uwzgldniajc, e tak zdefiniowane wydatki w bardzo ograniczonym stopniu powinny zalee od stanu koniunktury, ich dynamika powinna odpowiada redniookresowemu tempu wzrostu PKB, a w przypadku krajw o strukturalnej nierwnowadze finansw publicznych, do ktrych wci zalicza si Polska, wydatki powinny rosn jeszcze o ok. 1 pkt proc. wolniej. W oparciu o powysz miar, stosowan przez Komisj Europejsk, krytycznie naley oceni brak ograniczenia wydatkw w 2008 r., w ktrym skutki kryzysu dla polskiej gospodarki byy jeszcze bardzo ograniczone. Rwnoczenie uycie tych samych kryteriw pokazuje, e skala zacienienia wydatkw w latach 2011-2012 bdzie bezprecedensowa. Efektem tego bdzie m.in. to, e ju w br. relacja krajowych wydatkw sektora finansw publicznych do PKB osignie jeden z najniszych poziomw w historii polskiej gospodarki od pocztku transformacji. Co wane, mimo tak silnego ograniczenia wydatkw, nie odbywa si to kosztem nakadw inwestycyjnych. Potwierdza to m.in. najwysza w UE relacja inwestycji publicznych do PKB w Polsce zarwno w 2011 r., jak i (zgodnie z prognozami KE) w 2012 r. Redukcja deficytu sztuczki czy faktyczne dziaania? W styczniowym komunikacie Komisja Europejska ocenia dostosowania w Polsce jako wystarczajce do eliminacji nadmiernego deficytu ju w br. Co istotne, efekty dotychczasowych dziaa uznaa za trwae. Inne zdanie na ten temat zdaje si mie Janusz Jankowiak, ktry wyraa wtpliwoci co do rde obnienia deficytu w Polsce. Wrd nich wymienia m.in. spadek deficytu budetu rodkw europejskich, ktry rzekomo miaby przyczynia si do poprawy wyniku sektora finansw publicznych. W rzeczywistoci jednak zmiana wyniku

budetu rodkw europejskich nie wpywa na wynik sektora wedug ESA'95, bo jak wyej zaznaczono wydatki unijne s zawsze rwne dochodom. Janusz Jankowiak wskazuje nastpnie, e zmniejszenie deficytu sektora finansw publicznych jest w znacznej mierze wynikiem poprawy salda podsektora ubezpiecze spoecznych, przy czym zgasza w tym zakresie swoje obiekcje". Po pierwsze, wymienia zmniejszenie skadki do OFE jako czynnik poprawiajcy wynik podsektora ubezpiecze spoecznych. Tak jednak nie jest. Zmniejszenie transferu do OFE powoduje, e FUS otrzymuje wicej skadek, ale rwnoczenie zmniejsza si transfer z budetu pastwa do FUS z tytuu ubytku skadki przekazywanej do OFE. W efekcie dochody FUS si nie zmieniaj, poprawia si natomiast wynik budetu pastwa, a tym samym caego sektora finansw publicznych. Dodajmy, e redukcja skadki do OFE przyczynia si do poprawy wyniku sektora w 2011 r. o ok. 0,6 proc. PKB, co stanowi nieco ponad , a nie jak twierdzi Janusz Jankowiak caego dostosowania wyniku sektora w ub. r. Kolejnym czynnikiem, ktry rzekomo miaby odpowiada za obnienie deficytu, jest przekazanie rodkw z Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD) do FUS. Niemniej, take ta operacja jest neutralna dla wyniku caego sektora, jak i podsektora ubezpiecze spoecznych, gdy zwizanemu z ni dochodowi FUS odpowiada taki sam co do wysokoci wydatek FRD (oba fundusze s czci podsektora ubezpiecze spoecznych). Warto take doda, e wykorzystanie czci rodkw z FRD nie ma praktycznie wpywu na dug. Aktywami FRD s bowiem niemal wycznie obligacje skarbu pastwa, ktrych zakup przez FRD prowadzi do konsolidacji zaduenia w ramach sektora, a tym samym spadku dugu publicznego. Wykorzystanie czci rodkw FRD (zmniejszajce potrzeby poyczkowe) oznacza zatem odpowiednie zmniejszenie wartoci konsolidowanych obligacji, w wyniku czego dug publiczny si nie zmienia. Wreszcie Janusz Jankowiak wskazuje na zacignite przez FUS poyczki w budecie pastwa, ktre miayby przyczyni si do zmniejszenia deficytu podsektora ubezpiecze spoecznych. W rzeczywistoci jest jednak odwrotnie. rodki te s rejestrowane w FUS jako przychd pod kresk" i tym samym nie powikszaj dochodw funduszu; rwnoczenie s przeznaczane na wydatki, ktre pogarszaj wynik podsektora ubezpiecze spoecznych. Gdyby FUS otrzyma w zamian standardowo" dotacj z budetu pastwa, byaby ona zarejestrowana jako dochd FUS i rwnoczenie jako wydatek budetu pastwa. W porwnaniu z zacigniciem poyczki przez FUS, udzielenie dotacji oznaczaoby popraw wyniku podsektora ubezpiecze spoecznych i pogorszenie wyniku budetu pastwa. W obu przypadkach wpyw na deficyt sektora finansw publicznych jest taki sam, rna jest tylko jego struktura. Wrd drobnych" niecisoci warto jeszcze odnotowa, e dug publiczny w Polsce rs w latach 2008-2010 rednio o 82 mld z (a wg metodyki krajowej o 73,5 mld z) rocznie, a nie jak pisze Janusz Jankowiak w tempie przekraczajcym 100 mld PLN rocznie". Dodajmy take, e w relacji do PKB przyrost dugu w Polsce nalea w tym okresie do jednego z najniszych w caej UE (gwnie dziki relatywnie szybkiemu wzrostowi gospodarczemu oraz unikniciu przez Polsk kryzysu sektora finansowego), a od br. relacja ta powinna si ju zacz obnia, podczas gdy w wikszoci pastw czonkowskich zaduenie bdzie nadal rosn. redniookresowy cel budetowy Czy oznacza to, e z polskimi finansami publicznymi jest ju dobrze? Z pewnoci jeszcze nie, cho jestemy na dobrej drodze do osignicia tego celu. Fakt, e obnienie deficytu sektora do ok. 3 proc. PKB w br. bdzie jednym z najlepszych wynikw w historii polskiej gospodarki od pocztku transformacji pokazuje, e jest to historia gbokiej strukturalnej nierwnowagi finansw publicznych. Od poowy lat 90-tych deficyt sektora ksztatowa si przecitnie na poziomie 4,7 proc. PKB, tj. zdecydowanie przekraczajcym tzw. redniookresowy cel budetowy (MTO), ustalony dla Polski na poziomie -1 proc. PKB. Co wicej, redniookresowego celu nie udao si osign nawet w czasach najlepszej prosperity, kiedy saldo sektora finansw publicznych powinno by wyranie dodatnie. Dalsze obnienie deficytu, a nastpnie jego stabilizacja przecitnie na poziomie 1 proc. PKB stanowi niewtpliwie due wyzwanie na najblisze lata. Analiza dowiadcze innych krajw pokazuje rwnoczenie, e najkorzystniejszym scenariuszem jest konsolidacja skupiona na stronie wydatkowej, ktrej skutki s najbardziej trwae. W tym kontekcie wan rol powinno odegra dalsze ograniczanie wzrostu wydatkw, a nastpnie wprowadzenie tzw. stabilizujcej reguy wydatkowej w Polsce. Publicyci i ekonomici mog odegra istotn rol w monitorowaniu realizacji powyszych celw przez rzd. W szczeglnoci dotyczy do konstruktywnej krytyki rzdzcych w przypadku odejcia przez nich od podanej cieki konsolidacji. Wane jednak, eby przedstawiane oceny opieray si na rzetelnych analizach, inaczej bd kolejnym rdem dezinformacji, osabiajcym jako debaty publicznej w Polsce. Autor jest doktorem nauk ekonomicznych i dyrektorem Departamentu Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki w Ministerstwie Finansw. Tekst wyraa osobiste pogldy autora. Rzeczpospolita

You might also like