Francisco Bedolla Cancino

El IFE en la encrucijada democrtica.

ITESM-CEM

Especialista en temas poltico electorales y de poltica pblica.

Doctor en Filosofa Poltica por la UNED Maestro y Licenciado en Sociologa por la UNAM

Introduccin A escasos meses de cumplir veintin aos de existencia, el modelo de estructuracin del Instituto Federal Electoral IFE, en adelante, que tan buenos dividendos gener en la etapa de democratizacin del rgimen poltico (19892000)1, atraviesa por un proceso de agotamiento agudo e irreversible que, hasta donde es posible observar e incluso pronosticar, exhibe los sntomas distintivos de una crisis terminal e irreversible. Tan radical aseveracin, que en los usos tericos refinados aplica en especfico a la condicin de individuos-sistemasagentes histricos cuya reproduccin en el espacio y el tiempo se torna improbable cuando no imposible en sus claves habituales de funcionamiento2, y

En diversos ensayos he sostenido, al igual que diversos politlogos, que la clave

explicativa del impulso y xito del proceso de democratizacin del rgimen presidencialista, que encontr sus puntos de inflexin en la reforma constitucional de 1989 y de culminacin en la alternancia de las elecciones del ao 2000, estriba en la aptitud del diseo legal institucional para encauzar y resolver por la va electoral la competencia poltica y, ms an, en la capacidad de ajuste del rgimen en transicin para ir compensando con nuevos ajustes los efectos de la redistribucin de los cargo de eleccin entre las fuerzas polticas.
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Esta apreciacin es deudora del encuentro entre las propuestas de dos sendos

tericos sociales. Por un lado, la Habermas (1975), que propone un concepto de crisis que busca sintetizar las nociones de crisis sistmica, que observa el momento objetivo del desapego del sistema de la sociedad respecto de sus imperativos funcionales (econmicos, poltico-administrativos y socioculturales), y crisis social, que observa el momento subjetivo, el de la percepcin de los sujetos que perciben amenazada su identidad. Y por el otro, de Luhmann (1998), cuya teora de sistemas sugiere encuadrar las tendencias a la crisis del sistema de la sociedad o de sus subsistemas como falencias

cuya vitalidad, en consecuencia, exige variaciones que impactan en su principio de identidad o estructuracin. Dicho en lenguaje llano: el dilema de la supervivencia de un agente-sistema en crisis, en este calo el transformarse o morir. En el caso del
IFE, IFE,

es auto

sin ms, el sntoma principal de su crisis refiere a la

incapacidad manifiesta de su arreglo y operacin vigentes para cumplir con el imperativo que el nuevo sistema electoral [Nez, 1993] le confiri desde su origen: proveer al Estado mexicano de representacin poltica legtimamente democrtica; esto es, de procesos comiciales libres, es decir, sin coacciones para los electores; y justos, esto es, sin ventajas indebidas para los competidores ni trucos que perviertan la voluntad popular; y, tan importante como lo anterior o ms, comicios socialmente confiables y generadores de sus bases de legitimidad y consenso sociopoltico activo. Tal cuadro crtico reclama comentario especial. El arreglo institucional del IFE, modificaciones aparte, ha mostrado desde su origen hasta actualidad aptitudes tcnicas suficientes para dotarse y perfeccionar los procedimientos e instrumentos necesarios para proveer comicios bien y hasta ejemplarmente organizados. Y otro tanto sucedi con toda claridad durante la primera dcada de existencia del
IFE

en lo relativo a las aptitudes polticas del Consejo General para

construir con apertura e inclusin la agenda electoral y para desahogarla sobre bases consensuales y merecedoras de la confianza de los competidores y la sociedad.

comunicativas, perversin de los cdigos, que impiden la autoproduccin de los sistemas y la preservacin de sus diferencias con sus entornos significativos.

La incapacidad funcional del rbitro electoral, valga la insistencia, no es de origen. Su gnesis, barruntos aparte acaecidos hacia el final de la ltima dcada del siglo XX, es de cuo reciente, y se remonta al lapso de la alternancia democrtica abierto por las elecciones presidenciales del ao 2000. Un repaso sinttico a las cuatro experiencias de organizacin comicial de la etapa de la democratizacin (1991, 1994, 1997 y 2000) basta para poner al descubierto los dos componentes clave de la frmula del xito democratizador promovido desde y por IFE: uno, un arreglo institucional dotado de capacidades reglamentarias, tcnicas y humanas sorprendentes para superar con creces los retos crticos de la organizacin comicial propios de la dcada de la transicin a la democracia la dcada de los 90: la construccin y actualizacin de bases de registro e identificacin ciudadanas con plena validez y confiabilidad el padrn electoral y la credencial para votar; la instalacin de las decenas de miles de casillas programadas a lo largo y ancho del territorio nacional; el reclutamiento y seleccin aleatorios as como la capacitacin de los cientos de miles de ciudadanos integrantes de las

mesas directivas de casilla; y el diseo e implementacin de los programas para generar los resultados electorales preliminares con posterioridad al cierre de la jornada comicial, etc.3; - y dos, una no menos sorprendente capacidad para hacer valer su eficacia operativa como medio estratgicamente orientado hacia la superacin, o al

Las tasas histricas de cumplimiento logradas por el IFE en estos temas resultan

impresionantes. Por ejemplo, la tasa de instalacin de casillas en las siete elecciones ronda el 99.9%.

menos la neutralizacin, del que quizs haya sido y siga siendo el ms complejo de los desafos en la construccin de la democracia: la certeza socialmente construida e histricamente aprendida de que en nuestro pas elecciones y fraude eran realidades sinnimas. Discusin aparte son las vivencias de dicha certeza, habida cuenta del dficit histrico y presente de tica cvica; menos lugar hay a la duda de que ella constituye el referente de lo que expertos y legos han dado en llamar la desconfianza electoral.4 El primer componente de la frmula, si bien se mira, entra una batalla predominante aunque no exclusivamente de corte tcnico y procedimental. Acotar las prcticas del fraude y a sus practicantes en la dcada de los noventa supuso poner en marcha una estrategia integral de reinvencin comicial a prueba de desconfiados: nuevos y probados instrumentos padrn a prueba de rasura y excesos, listas nominales con fotografa, y credencial para votar con fotografa con mltiples candados de seguridad, documentacin electoral a prueba de tramposos boletas con taln foliado e impresas en papel seguridad de alta

tecnologa y materiales electorales inditos para combatir las prcticas del voto mltiple por un solo elector o las prcticas de de coaccin lquido indeleble, urnas transparentes, marcadoras de credencial, etc.. La segunda batalla, por su

A este respecto de este mecanismo social, Luhmann (1993) estable un apunte

meritorio: desconfianza no describe precisamente una situacin de vaco de confianza; por el contrario, describe relaciones en las que las expectativas de los agentes en ellas implicados estn enderezadas hacia estados futuros que no desean pero que, probablemente por experiencia, saben que son inevitables. El desconfiado electoral, por tanto, no se abandona al flujo de las circunstancias del fraude, confa y, por ello, contribuye activamente en la reproduccin de dichas prcticas.

parte, entra un desafo en el plano de la comunicacin poltica: informar a los desconfiados todo lo que el rbitro electoral estaba haciendo para impedir el fraude, con el propsito estratgico de trasmutar la certeza socialmente compartida de que el fraude era inevitable en confianza de que habra elecciones democrticamente vlidas, o al menos poner en jaque la desconfianza. Ambas batallas, an interconectadas, discurrieron en la dcada de los noventa por canales distintos. La virtud del
IFE,

valga la insistencia, estrib en

colocar los xitos en la primera batalla como condicin medio para librar exitosamente segunda. He aqu las razones por las cuales las capacidades de arbitraje y el prestigio del rbitro crecieron a la par en el transcurso de las reformas electorales y las experiencias de organizacin comicial de la dcada de los noventa. Prueba fehaciente de lo anterior es la superacin de la dursima prueba de la eleccin presidencial del ao 2000, causalmente significativa al menos por tres poderosas razones que amenazaban al lmite las posibilidades del
IFE

para dar cumplimiento del imperativo funcional para el cual haba sido creado: una, implic la ruptura de la regla dorada de el presidencialismo mexicano [Carpizo] o, mejor dicho, a la mexicana: el presidente en turno designa a su sucesor; dos, destruy por la va pacfica la columna vertebral del rgimen poltico ms longevo del siglo XX: un presidente con capacidades cuasi omnmodas constitucionales y metaconstitucionales, dira Carpizo, con capacidades inigualables de control centralizado de los recursos de autoridad y asignacin del rgimen; y un partido poltico hiper

disciplinado a su voluntad y con capacidades probadas para coadyuvar con el presidente en las tareas de asignacin de los recursos de

autoridad y de construccin de legitimidad y consenso en relacin al ejercicio de asignacin de los recursos de asignacin; y tres, ms all de la nada velada amenaza atribuida al lder corporativo Fidel Velzquez de que llegamos por medio de las armas y slo mediante ellas nos iremos, cont con la aceptacin de la derrota por parte del presidente y el partido oficial. El feliz desenlace de la primera derrota del
PRI

en una eleccin presidencial

la revolucin pacfica, dira en su momento el prestigiado diario francs Le monde, teleologismos aparte, no es razn para eludir el anlisis crtico y algunas de las preguntas bsicas: habran podido realmente las fuerzas del ancin rgime intentar sabotear la eleccin?, qu habra pasado en el momento postelectoral si en lugar de un rbitro eficaz y con prestigio nacional e internacionalmente reconocido hubiese existido un organismo electoral del tipo de la Comisin Federal Electoral existente en 1988? La respuesta en clave weberiana de juicios de posibilidad objetiva a la primera pregunta, en mi entender, es un s categrico. El mutismo visto entre el anuncio televisivo emitido hacia las 20:00 horas de que las tendencias favorecan a un candidato opositor y el reconocimiento por parte del presidente y el candidato del
PRI,

emitido ms de dos horas despus, abonan a favor de que la posibilidad

existi y de que incluso pudo ser considerada por los sectores menos progresistas del partido en el gobierno. En el mismo sentido opera la presencia rcord de observadores internacionales en dichas elecciones. La respuesta en clave contrafctica [Weber, 1973] a la segunda pregunta es obvia: la presencia de un rbitro eficaz y reconocido habra elevado en los clculos de los agentes del rgimen presidencialista los costos de una tentativa de sabotaje electoral.

Conclusin: ambas rutas de respuesta apuntan en direccin de que el

IFE,

con sus

logros operativos y reconocimiento pblico, constituyen una de las causas eficientes en la conclusin del proceso de transicin a la democracia y de ingreso a la etapa de la alternancia. Precisamente, al trasluz de las picas batallas en contra del fraude y la desconfianza electorales se torna obligado analizar los acontecimientos electorales en el presente siglo, comenzando por los impactos en el funcionamiento y la imagen del IFE provocados por las experiencias de la organizacin de los comicios intermedios de 2003, que tuvieron lugar en un contexto signado por dos circunstancias decisivas, a saber: el relevo indito, poco inteligente y hasta desafortunado, podra decirse, por cuanto a la decisin del parlamentaria del
PRD, PAN

y el

PRI

de excluir

a la fraccin

una de las tres principales fuerzas polticas

nacionales, del proceso de renovacin del equipo de integrantes del Consejo General5 sobre cuya gestin haba descansado la organizacin del proceso electoral del ao 2000. El problema no se reduca al fin del ciclo de un equipo esplndido de consejeros electorales bien presidido por Jos Woldenberg, con todo lo que ello implica en materia de prdida de experiencias, sino al abandono de uno de los criterios que haban sido pilar en la estructuracin del mximo rgano de direccin: el consenso o, cuando menos, el ms amplio respaldo mayoritario posible. y la irrupcin de vacos normativos y regulatorios en reas inditamente crticas de la competencia electoral federal, provocados por la omisin
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Tal decisin, que afect la legitimidad del Consejo General, dio en conocerse por

propios y extraos como el pecado de origen.

del Poder Legislativo en el impulso a las reformas electorales6, tales como la fiscalizacin de los ingresos y los gastos de los partidos polticos y el acceso a los medios electrnicos de comunicacin. La organizacin de las primeras elecciones de la era de la alternancia democrtica, as, tom al rbitro de la competencia en un doble desbalance: un Consejo General con dficit de consenso y legitimidad; y un rbitro electoral corto de facultades para preservar los mnimos de simetra y civilidad entre los competidores dentro, dado el escenario de alta incertidumbre que representaba el rgimen poltico posterior a la transicin. Poco se ha bordado sobre el tema, aunque es evidente que la alternancia democrtica no slo disloc el principio presidencialista de estructuracin del rgimen sino que prob a todos que deban aprender a soportar la levedad de la derrota y el triunfo. A esto ltimo se refiere, con toda correccin, Adam Przeworsky [Przeworski, 1991] con su tesis de la incertidumbre democrtica, referida a la imposibilidad de cualesquier agentes para determinar ex ante el resultado de una eleccin. El punto, sin embargo, no se agota all, pues junto a esa incertidumbre el escenario electoral de los primeros aos del presente siglo, el naciente entorno democrtico incub tambin otro tipo de incertidumbre, sta de naturaleza simblica, referida a la carencia de reglas efectivas para dar certidumbre y orden a la competencia electoral.

El comportamiento omiso amerita especial atencin porque signific el abandono

de una prctica que haba mostrado ser virtuosa en la organizacin de los comicios de 1991, 1994 y 1997: ajustar la legislacin electoral a la luz de las experiencias y los cambios dejados por la eleccin anterior. As, las reformas de 1989-90 proveyeron el marco para la organizacin de los comicios de 1991; las de 1993 y 1994, para los comicios de 1994; y la reforma de 1996 hizo lo propio para los comicios de 1997.

El balance pblico de la organizacin comicial de 2003 estuvo distante de los estndares de aprobacin pblica usuales en la dcada anterior. La ausencia de sealamientos sobre irregularidades o ineficiencias graves, sin embargo, es un punto que amerita la reflexin, ante la fuerte posibilidad de que ello pudiera deberse mucho ms al prestigio histricamente ganado que a los rendimientos ltimos. Vista en este contexto, la organizacin de los comicios de 2006 representa la continuacin del curso de accin mostrado en el 2003 7: un rbitro carente de facultades para regular los comportamientos de competidores ansiosos por no perder y conocedores de las oportunidades abiertas por los vacos regulatorios; carente de experiencia y oficio para utilizar al mximo las facultades de las que s dispona8; y carente de fortaleza tica para preservar sus facultades autonmicas y no contentarse con ser un observador de oficio de los comportamientos dudosamente democrticos de los competidores. Pruebas de la existencia de un entorno poltico desbordado y de un rbitro entre impotente e inoperante para evitar las intrusiones cuasi legales o de plano ilegales en la organizacin de las elecciones de 2006 son al menos las siguientes: el activismo propagandstico del presidente constitucional en turno a favor del candidato de su partido, a travs del uso de los tiempos

Por extrao que parezca, las elecciones de 2006 se organizaron a partir de las

bases legislativas emanadas de la reforma de 1996. Nunca en la historia electoral del IFE se haba dado el caso de obviar ajustes importantes por tanto tiempo.
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La actitud meramente contemplativa del IFE ante el uso insistente de

propaganda negativa por parte del PAN en contra del candidato del PRD qued de manifiesto ante la instruccin emitida, motu propio, del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federacin en el sentido de retirar los spots en cuestin.

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oficiales del Estado, y de otros agentes corporativos, a travs de la compra de tiempo meditico y la emisin masiva de spots; el flujo desbordado e incuantificable de recursos de dudosa procedencia hacia las campaas polticas y los candidatos, que torna ingenua la suposicin de que alguna utilidad prctica tienen los lmites a los gastos de campaa impuestos por la autoridad electoral y, por el contrario, fortalece la tesis de que el rgimen poltico plutocrticos; la intensificacin, ms o menos generalizada y sin precedentes, de la propaganda negativa, que incluso alcanz el nivel de ncleo de ms de una de las estrategias de campaa de los partidos polticos nacionales; y finalmente, aunque de igual relevancia, las decisiones catastrficas del Consejo General, particularmente de su consejero presidente, en materia de poltica de informacin de los resultados el da de la eleccin. La negativa de dar a conocer la informacin de los estudios de tendencias que no de resultados electorales bajo el argumento de que la diferencia entre el primero y el segundo lugar era mnima y de que a partir de ella no poda sacarse conclusin alguna acerca del sentido definitivo de la eleccin muestra a un consejero electoral falto de claridad9 acerca de sus facultades y las del cuerpo que l presida, acusa fuertes sesgos

Esta distincin es importante. La informacin proveniente de estudios de

tendencias, as hayan sido encargados por el Consejo General en ejercicio de sus atribuciones y se ajusten a los estndares cientfico-tcnicos de validez y confiabilidad, no constituyen informacin oficial. Por el contrario, los resultados electorales preliminares s

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adems de carente de perspectiva acerca del mejor inters institucional. Para estos efectos, el argumento de que la decisin de no informar sobre las tendencias electorales en caso de empate virtual se haba dado en el marco de un Acuerdo de Consejo es intil para hacer pasar un yerro por virtud. Al extremo, un voto, y no necesariamente una diferencia aplastante, ha de ser suficiente para determinar el resultado de una eleccin democrtica, de tal suerte que el mejor inters de la autoridad electoral, y ya no se diga su obligacin, es la transparencia de la informacin. Si a esto se aade el sintomtico detalle de la sincrona perfecta entre el fin y el inicio de los mensajes del Presidente de la Repblica y del Consejo General hacia la media noche del da de la jornada electoral, la conclusin es inevitable: el
IFE

subsumi su inters

como rbitro de la competencia en transparentar y legitimar los resultados electorales, cualesquiera que estos fueran, al inters de la presidencia en cuidar el impacto que los resultados pudieran tener. En el contexto descrito, el balance ms o menos compartido, aunque no necesariamente asumido, apunt a remarcar la obsolescencia del sistema electoral federal y, consecuentemente, a la imperiosa necesidad de un acuerdo para transformarlo. Sin restarle mritos al diagnstico y an sin hablar del remedio la reforma electoral de 2007, existen dudas razonables de que se hubiese alcanzado una comprensin adecuada. Por primera en su historia, el balance social y poltico sobre el arbitraje electoral no slo se haba alejado de los parmetros histricos de excelsitud sino que, a la luz de una porcin relevante del

gozan de ese estatus, toda vez que su fuente son los cmputos de los votos por parte de la mesa directiva de casilla.

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electorado nacional, haba sido tendencioso. En el marco de la lucha en contra de la desconfianza, tal balance resulta crtico y, adems, dramtico. El hecho es que el
IFE,

artfice de la construccin de la confianza electoral, tras el inopinado

desbarre de 2006, haba quedado atrapado en el problema que haba estado empeado en resolver, con el agravante de que, roto su halo inmaculado, quedaba en la orfandad la tarea de construccin de confianza electoral. La prueba fehaciente y ms sintomtica de los cambios en el entorno postransicional es la informacin proveniente de los sondeos de las empresas especializadas en torno a la confianza en el Instituto. Segn una encuesta financiada y publicada por Reforma, entre 2000 y 2001, la confianza en el
IFE

alcanz su techo histrico, al situarse en los 77 puntos porcentuales. No era para menos. Tras una gestin exitosa en sus tres primeros retos (1991, 1994 y 1997), la prueba del cido para el rbitro consista en dilucidar si su prestigio y su labor podran sostener un resultado electoral contrario al partido en el gobierno. Como sabemos, el desenlace afortunado de las elecciones del ao 2000 se tradujo en un reconocimiento creciente en las capacidades del Estado mexicano para procesar pacficamente el conflicto. Las muestras positivas de ello, por cierto, dieron en ser descritas por especialistas y lderes de opinin como el bono democrtico. Hacia 2003, el panorama electoral dio muestras de estar experimentando transformaciones en sentido contrario. De acuerdo con la encuesta realizada en este ao por la empresa Parametra, la confianza en el
IFE

se situ en los 59

puntos porcentuales. Ciertamente, la diferencia de diseos, muestras e instrumentos empleados por las empresas encuestadoras torna complicada la tarea de establecer juicios comparativos o sobre posibles tendencias. No obstante

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esa situacin, los 18 puntos porcentuales de diferencia entre el sondeo del diario Reforma y el de Parametra constituyen un sntoma inequvoco de los cambios en la percepcin social. Con posterioridad a las elecciones presidenciales de 2006, las ms controversiales en la historia del
IFE,

de acuerdo con encuestas practicadas por la

empresa Mitofsky, el panorama de la confianza se torn menos halageo.

Fuente: Mitofsky El grfico muestra con toda crudeza lo dramtico de la situacin. La proporcin de personas con mucha o poca confianza se situaba en su punto de partida ms bajo, que era de pasaron entre marzo del 2007 y agosto del 2008 del 55 al 43%; y, por su parte, la proporcin de los que confiaban poco o nada pas del 40 al 51%. He aqu, hasta donde sabemos, el piso histrico de la confianza en el rbitro electoral. Paradjicamente, tan cierto como la existencia de una buena e indita dosis de reprobacin social de la gestin del rbitro es que en las elecciones de 2006 se elevaron los de por s altos estndares en las clsicas tareas de la organizacin comicial empadronamiento, credencializacin, instalacin de casillas, etc.. La pregunta obligada es, por qu a contracorriente con el 14

mejoramiento de la eficacia operativa y tcnica en la organizacin comicial se produjo un descenso en la confianza institucional? Respuestas tentativas: uno, porque la eficacia en el desarrollo de esas tareas haba dejado de ser noticia tanto para el ciudadano-elector promedio10 como para los agentes con incidencia en la arena electoral federal; y dos, porque, habindose desplazado los aspectos crticos de la organizacin comicial hacia zonas distintas e inditas, tales como el acceso y uso de los tiempos mediticos, la fiscalizacin en el ingreso y gasto de los actores polticos, y los tiempos y las condiciones de la competencia, el rbitro electoral result ostensiblemente menos apto para intervenir. La reforma de 2007 o la ltima llamada La reforma de 2007 sucede en el contexto de las repercusiones del abandono de la virtuosa costumbre transicionista de acompaar las experiencias de organizacin comicial con rediseos giles al marco legal, que aplic en el lapso de 1988 a 1996. El hecho es que, grosso modo, las elecciones de 2006 se organizaron a partir del marco legal e institucional provisto por la reforma de 1996, pese a los mltiples indicios de que el rgimen poltica haba mudado y que mltiples prcticas de competencia acusaban el aprendizaje por parte de los actores polticos de la existencia de vacos normativos y, por ende, de oportunidades no punibles legalmente aunque s ticamente reprochables de incrementar las probabilidades de ganar elecciones. As, poco lugar hay a la sorpresa de que las ltimas elecciones presidenciales significaran el primer y

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Tal aseveracin dista mucho de asumir que los temas clsicos de la

organizacin comicial hayan entrado en una zona de indiferencia. Sucede que el elector promedio entiende que se trata de logros automticos.

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nico gran tropiezo del IFE y la interrupcin de una secuencia continuada de experiencias de aprobacin social ms o menos generalizada. En este contexto, fue correcta la lectura del Legislador en el sentido de que se requera una autoridad electoral ms fuerte y confiable y, adems, de que ello implicaba dotarle de mayores facultades y recursos para intervenir en las zonas crticas: el acceso a los medios, la fiscalizacin y las conductas ilcitas, particularmente las contrarias al uso de los medios y el acceso y gasto de los recursos. La parte que no parece tan clara es el Legislador previ que, a juzgar por la magnitud del cambio y la dureza de las nuevas facultades otorgadas al IFE, la implementacin de la reforma de 2007 significaba el desafo de mayor complejidad en la historia electoral reciente. Si a esto se aade, que el implementador clave el IFE se encontraba, medido en clave de confianza social, en uno de sus peores momentos, el panorama queda ms o menos cubierto: la reforma ms compleja tuvo lugar en el momento menos oportuno para el IFE, si bien en el necesario para el futuro nacional. Sin menoscabo de las medidas contenidas en materia de certeza y salvaguarda de los datos registrales y de la credencial para votar as como de las relativas a la transparencia, entre otras, puede decirse que la reforma apunta a la materializacin de los siguientes objetivos estratgicos: fortalecer al IFE y al Tribunal Electoral, por la va de la ampliacin de sus facultades y recursos; proveer condiciones de competencia justa y equitativa a los actores, mediante mecanismos ms efectivos de control de los ingresos y egresos de los actores polticos;

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mejorar la comunicacin poltica y construir incentivos para mejorar la calidad de las ofertas y del debate pblico poltico, mediante una estrategia frontal de contencin de los sesgos plutocrticos en el acceso y ocupacin de los espacios mediticos;

disuadir y sancionar las conductas electorales ilcitas, particularmente las relativas al uso de los medios y el financiamiento, por la va de ampliar y fortalecer las figuras y mecanismos punitivos.

Para

efectos de fortalecer al

IFE,

la reforma de 2007 se vali de dos

medidas: una, orientada a mejorar el uso del capital humano de su rgano superior de direccin el Consejo General, se refiere a la introduccin de la regla de relevo escalonado; y la otra, la ampliacin de los mecanismos de regulacin y sancin relativos a las reas crticas de la organizacin comicial. Por efecto de esta ampliacin, el IFE vio crecer sus tareas, de tal suerte que a las figuras de organizador comicial, capacitador cvico, ministrador de prerrogativas y recursos, administrador de recursos financieros y humanos, y profesionalizador de su capital humano, se aadieron las de administrador nico de los tiempos oficiales, fiscalizador potenciado de los recursos empleados con fines poltico-electorales y administrador investido con facultades materiales de juez. La orientacin de la ampliacin de las facultades del IFE, valga la insistencia, es fortalecer su capacidad de regulacin y hacerla simtrica con la complejidad de la arena electoral federal en el momento presente. En tal sentido se entiende el desafo inicial de ajustar y/o crear los 24 cuerpos regulatorios y darle instrumentalidad al ejercicio de las nuevas facultades. Y otro tanto puede decirse del diseo y operacin de los nuevos rganos autnomos: la Contralora Interna y la Unidad de Fiscalizacin.

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Difcil resulta modelar en paquete a los nuevos instrumentos, aunque tengan en comn ser regulaciones, esto es, recursos de aplicacin ms o menos general. Cabe precisar, sin embargo, que en tratndose de las regulaciones aplicables a la fiscalizacin, la administracin de los tiempos oficiales y el monitoreo, se trat de regulaciones con buenas dosis de coercitividad, que implicaron cambios intensos y la estructuracin de arenas electorales inditas y de alta complejidad. En el agregado, queda claro que las nuevas facultades colocaron al IFE frente a la disyuntiva de ejercerlas con efectividad y fortalecerse; o bien, ejercerlas con poca prestancia y en medio de las crticas de los afectados y debilitarse. He aqu el contexto en el que vale la pena revisar la pertinencia del reparto de facultades sancionatorias entre el IFE y el Tribunal Electoral, habida cuenta de la diferencia de criterios que han exhibido en el tratamiento de las sanciones crticas. Comentario especial reclama el tema de la profesionalizacin de los funcionarios y el personal del IFE, no slo porque ostensiblemente no se ha atendido el problema de la construccin de las nuevas capacidades humanas para sancionar, administrar y fiscalizar, sino tambin porque es evidente que otros participantes en esas arenas han hecho mejores inversiones en reclutar y retener a sus profesionales en esas reas. En relacin al propsito de crear condiciones justas y equitativas de competencia, el medio invocado por la reforma puede describirse de modo simple y contundente: la introduccin de un nuevo modelo de competencia poltica, soportado en las facultades otorgadas al IFE para trasponer los secretos bancario, fiduciario y fiscal, que ampliaron y fortalecieron significativamente las capacidades de fiscalizacin de los ingresos y gastos de los actores que inciden en la arena poltico-electoral. Tales facultades se significaron en una ampliacin y

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complejizacin de la arena. De entrada, esto es as tanto en lo relativo a las autoridades de procuracin de justicia e instituciones con las que el IFE requiere coordinarse para desahogar sus tareas de fiscalizacin y tambin en lo relacionado con los actores a los que le es aplicable la accin electoral fiscalizadora: todo actor que financie actividades electorales. De igual modo, la accin se extiende hacia autoridades y actores de incidencia local, habida cuenta del traslape existente entre la demarcacin electoral federal y las demarcaciones locales, en contexto de elecciones concurrentes y no. Para el ejercicio de las nuevas atribuciones, el IFE se dot del marco regultatorio apropiado, y ahora est en condiciones de administrar las exigencias de informes mensuales y trimestrales a los sujetos obligados. Asimismo, se dot de una infraestructura tecnolgica y humana que le permite hacer frente a sus obligaciones legales y reglamentarias. Sin menoscabo de que aqu se presentan cambios importantes, vale precisar que el IFE cuenta con una trayectoria ms o menos larga de actividad continuada en esta materia. Dicho en otras palabras, grosso modo, la fiscalizacin complejiz la arena electoral, esto es, aadi nuevos desafos de consenso, pero no implic en lo tcnico y lo operativo un giro de 180 grados. En lo concerniente al propsito de elevar la calidad de la oferta de representacin y un mejor conocimiento de ella por parte del pblico o, dicho en sentido inverso, impedir que la influencia en el electorado se resolviese en clase de capacidad de compra de tiempo meditico, es un objetivo estratgico al que la reforma atendi por la va de la introduccin de un nuevo modelo de comunicacin poltica, cuyos rasgos centrales son dos:

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uno, las prohibiciones constitucionales y legales de la compra-venta de tiempo meditico para efectos de propaganda poltico-electoral, la promocin de la imagen de los funcionarios pblicos con recursos oficiales y las prcticas de propaganda denigratoria;

y dos, la conversin del IFE en autoridad nica para la administracin de los tiempos oficiales. Dicho modelo, entre otras cuestiones, implic la reconfiguracin de la arena

electoral meditica, particularmente de la conversin del principal vendedor los empresarios de los canales de televisin y las estaciones de radio en uno de los principales sujetos de regulacin y sancin del nuevo marco legal. El asunto no es menor si se atiende al hecho de tratarse del principal damnificado econmico del cambio y de ser minoras con enorme potencial de accin e influencia. As, el cumplimiento de los mandatos legales implic aprobar reglamentos y acuerdos para aplicar las obligaciones legales de las emisoras de radio y televisin, en el marco de un dilogo con las representaciones de este poderoso agente que conjunta 2 mil 77 medios, estaciones de radio y canales de televisin, as como el reglamento correspondiente a la aplicacin de sanciones. En su dimensin tcnica, la implementacin del nuevo modelo de comunicacin implic el diseo de una compleja plataforma tecnolgica y de 150 puntos repartidos en el territorio nacional para administrar las pautas y entrega de materiales, y las rdenes de transmisin de 8 millones 578 mil 560 promocionales. Con base en ello, se sabe, el IFE administr las pautas, entrega de materiales y las rdenes de transmisin de 8 millones 578 mil 560 promocionales. Para efectos de dar mayor certeza a la competencia electoral, la reforma electoral de 2007 previ la introduccin de un nuevo modelo de sancin, que

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invisti al IFE como rgano administrativo con atribuciones materiales de juez y le facult para intervenir con mayor prestancia en los lapsos de proceso electoral: el proceso especial sancionador. En el marco de estos supuestos de ley y del marco regulatorio que se cre, los vocales ejecutivos de las juntas distritales y locales y los respectivos consejos asumieron facultades de instruccin y resolucin, con lo cual, como seguramente se esperaba, se ampli la capacidad de admisin y resolucin de conflictos. La sobrecarga de trabajo que esto gener en las juntas locales y distritales se compens creando un rgano permanente de asesora durante el proceso. Interesante sera averiguar en el detalle si los vocales ejecutivos y sus equipos de trabajo cuentan con las competencias para asumir las nuevas tareas judiciales. Lo cierto es que, hasta donde se sabe, las acciones de capacitacin fueron ms bien discretas; y ms an, que el Catlogo de Cargos y Puestos del Servicio Profesional no incorpora cargos o plazas para especialistas jurdicos. La naturaleza de los instrumentos propios de este modelo torna obvia la descripcin del tipo de arenas que a partir de aqu se estructuran. Ms relevante que ello resulta el probable y casi seguro traslape entre las tareas de arbitraje organizativo y de arbitraje judicial del IFE. No se requiere especial agudeza para percatarse que las tareas de arbitraje organizativo, que histricamente han sido desahogadas con altos estndares de eficacia operativa y tcnica, entran necesariamente en riesgo, debido al desgaste provocados por la accin punitiva, sobre todo en los casos en que los actores principales en la arena son los mismos: los partidos polticos y el IFE. Nada tiene de extrao el hecho de que, a propsito del primer proceso electoral en que se aplica el especial sancionador, se ampliara el universo de las

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quejas y denuncias, al alcanzar 1026 quejas entre octubre de 2008 y agosto de 2009, que contrastan con las 277 quejas ordinarias recibidas entre enero y agosto de 2008. Inopinadamente, menos relevante que la conflictualidad con los sancionados ha sido la disparidad de criterios entre el IFE y el Tribunal Electoral, lo que apunta en sentido contrario de la intencin original de que el esquema de sancin tenga efectos ciertos de disuasin y de justicia. Responder a la pregunta de qu tanto se ha avanzado en la implementacin de las facultades introducidas por la reforma electoral de 2007 admite al menos dos ngulos distintos y, desde luego, complementarios: uno, el de las actividades realizadas y los recursos consumidos, que puede medirse a partir de los denominados indicadores de procesos: reglamentos aprobados, tiempos oficiales administrados, quejas estaciones admitidas, y canales

monitoreados, impuestas; y -

recursos

fiscalizados,

sanciones

dos, el de la consecucin de los objetivos estratgicos: mayor confianza y fortaleza institucional, comunicacin poltica ms civilizada y propositiva, condiciones equitativas de competencia y una justicia electoral ms cierta y legtima. De lo primero da cuenta sobradamente el Libro Blanco del IFE. Las

actividades realizadas por el IFE son vastas y elocuentes en cuanto a esfuerzos humanos, tcnicos y materiales. Ms complejo de discernir de si, y en qu medida, tales actividades se significan como contribuciones significativas en el logro de citados fines estratgicos. En relacin a ello, hay ms de un objetivo que suscita dudas razonables. A ms de dos aos de entrada en vigor de la reforma, el IFE se encuentra lejos del umbral de confianza superior a los 70 puntos,

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alcanzado despus de las elecciones del ao 2000. Si se me apura, incluso podra decirse que la buena imagen del IFE sigue anclada en las actividades que histricamente ha hecho bien: padrn, credencial, instalacin de casillas, jornada electoral, etc. Curiosamente, encuestas conocidas de confianza institucional, como la ltima del CIDE, cuyos datos colocan al IFE en una posicin cercana a la del ao 2000, no incluyen preguntas sobre la percepcin del pblico sobre la gestin del IFE en el ejercicio de las nuevas facultades. Otro tanto puede decirse del nuevo modelo de comunicacin, que nada sorprendentemente ha encontrado fuertes resistencias en los empresarios

mediticos, de tal suerte que hay buenos indicios para suponer que el poder del dinero sigue siendo una amenaza a la fuerza y calidad de la institucionalidad democrtica y la calidad del debate pblico. Quizs este sea uno de los temas que requiere un anlisis ms detenido y a profundidad. Es evidente que muchas decisiones del Consejo General se explican ms por el dilema de no recrudecer tensiones que afecten reas sensibles de la organizacin comicial que por ajustarse al espritu de la ley. El modelo de fiscalizacin ha demostrado ser eficiente. El problema aqu es de otro tipo: la intrusin del dinero ilegal, pues no pasa por los canales que ms fiscalizacin admiten. Finalmente, es conveniente pensar en el tema de las atribuciones judiciales, no slo por el desgaste que significa al rbitro de la competencia sino tambin por las fricciones que suscita con el Tribunal Electoral. El acta de defuncin Lo que, en definitiva, se agot con la tentativa fallida de la reforma de 2007 de fortalecer al
IFE

fue el modelo de estructuracin del arbitraje electoral siempre

introducido por la reforma constitucional de 1989 y la legal de1990,

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enderezado hacia la satisfaccin de dos imperativos funcionales: uno, eficacia operativa mxima en el proceso complejo de regulacin de la admisin y el

cmputo de los sufragios; y dos, confianza y legitimidad plenas en su papel y decisiones como rbitro. Por paradjico que parezca, como los indicadores bsicos de la organizacin comicial de las elecciones de 2006 expresan, la crisis del IFE inici su escalada en medio de la mejor demostracin de eficacia operativa y tcnica histricamente alcanzada por el IFE. En sentido estricto, como sabemos, el problema fue de confianza institucional, y su desencadenamiento resulta directamente imputable a la torpeza con la que el Consejo General, enfticamente su presidente, manej la poltica de comunicacin de los resultados electorales. Para muestra, basten dos detalles: uno, de fondo, la negativa a dar a conocer los resultados de los estudios de tendencias electorales encargados por el trminos de la fraccin k) del Art. 83 del
COFIPE IFE,

en los

vigente, marco de , a varias

empresas encuestadoras prestigiadas, bajo el argumento de la reducida distancia entre la proporcin de votos alcanzados por la primera y la segunda fuerza; y dos, de forma, la salida al aire perfectamente sincronizada de los mensajes televisivos del presidente del pas y del consejero presidente del
IFE,

ambos acordes con la

renuencia y la renuncia a informar sobre los estudios de tendencias.11

11

El argumento ofrecido por ms de un consejero electoral en relacin con la

negativa a informar es el Acuerdo establecido meses atrs por el Consejo Electoral en tal sentido. Sin demrito de su verdad, la pregunta relevante es por qu, de espaldas a las lecciones de la histrica cada del sistema en 1988, los consejeros decidieron imponerse formalmente la restriccin de informar sobre las tendencias de resultados? La pregunta es todava ms sintomtica en el caso del consejero presidente, Luis Carlos Ugalde,

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Respecto a la negativa acordada y operada de informar sobre los resultados de los estudios de las tendencias electorales el da de la jornada electoral, ms all del grado de racionalidad que le es imputable a la decisin, es altamente probable que sta haya respondido a la buena intencin de evitar las turbulencias y la desconfianza que hubieran podido suscitarse en el probable escenario de que los estudios de tendencias pronosticaran un ganador y los resultados electorales preliminares, stos provenientes de las actas de cmputo de las casillas, determinaran un ganador distinto.12 Sin desconocer la pertinencia de dicho clculo ni tampoco las disputas electorales -jurdicas y no- y los problemas de gobernabilidad del rgimen poltico, la cuestin a dilucidar es convena ms a los intereses del rbitro guardarse la informacin, por cerrada que fuese, o darla a conocer la misma noche de la jornada comicial? Respuesta: tanto por cuestiones de memoria histrica como por la vocacin y trayectoria del
IFE,

lo ms conveniente era dar a conocer la

informacin. Obviamente, la respuesta se antoja diferente si se asume la perspectiva de la elite gubernamental en turno, habida cuenta del activismo mostrado a favor de su candidato, a la informacin que apuntaba hacia una competencia cerrada y, por lo mismo, a la probabilidad de que existiese una
habida cuenta de su experiencia y conocimientos pblicamente reconocidos en materia de transparencia.
12

Una hiptesis diferente y de singular crudeza, sta sugerida por el inopinado

ensayo de Luis Carlos Ugalde, es que en el Consejo General, y particularmente en su presidente, no haba claridad suficiente sobre la diferencia entre la figura de los estudios de tendencias electorales, de naturaleza estrictamente probabilstica, y los resultados electorales preliminares, nica informacin de carcter oficial por provenir de la fuente vlida: las actas de escrutinio y cmputo.

25

disonancia entre los estudios de tendencia y los resultados preliminares. Dicho sin rodeos: sea por error de clculo sobre lo que ms convena a la institucin, por desconocimiento de las opciones previstas en el
COFIPE

o por debilidad de

carcter, es punto menos que evidente que dicha decisin convena mucho ms a los intereses de la presidencia de la Repblica que a los del
IFE.
13

Dejando de lado la bsqueda de la verdad material sobre las causas de la poco afortunada poltica de comunicacin del Consejo General en turno, lo cierto es que las elecciones presidenciales de 2006 fueron inditas en al menos dos sentidos: su altsimo grado de competitividad, expresado en la diferencias de menos de un punto porcentual entre la primera y la segunda fuerza; y la inusual desconfianza hacia el rbitro14, expresado en que una porcin significativa del electorado expres abiertamente su recelo frente al comportamiento del rbitro y la validez de los resultados. He aqu pues el fundamento de la paradoja que subyace en la precipitacin de la crisis en el escenario postelectoral de 2006: que los logros tcnicooperativos alcanzados por el rbitro en las zonas tpicas de la organizacin
13

La discusin de esas hiptesis escapa a las pretensiones del presente. De

cualquier modo, si hemos de dar crdito a las revelaciones hechas por Ugalde (2008), queda fuera de discusin que la noche de la jornada comicial existi comunicacin previa e intensa entre el consejero presidente y la presidencia de la Repblica.
14

Una revisin de las expresiones de las representaciones partidarias en el

Consejo General con motivo del cierre de la jornada comicial o del tratamiento de la prensa especializada bastara para poner de manifiesto la singularidad de este hecho. Por primera vez en su historia, la actuacin del rbitro no amerit la aceptacin unnime de los partidos polticos y la sociedad. Peor an, en la lucha por superar el problema de la desconfianza, el IFE dej de ser protagonista y se convirti en parte del problema.

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comicial palidecieron frente a la incapacidad del rbitro para preservar en sus niveles usuales el prestigio y la confianza social; o, para decirlo en una expresin de mayor peso perlocucionario, para preservar su autoridad moral. A este respecto, la conclusin se impone: la crisis del arreglo institucional hacia 2006 estriba en la incapacidad del rbitro para inducir respeto a su investidura y a sus decisiones, incluso en el contexto de la calidad y logros irrebatible en los temas tpicos de la organizacin comicial. Por su parte, la leccin histrica a aprender en relacin a las elecciones de 2006 es clara: si el rbitro se aleja del imperativo de construccin de confianza-autoridad moral, los logros tcnico-operativos resultan irrelevantes. Est inscrito en el cdigo gentico del arreglo institucional del
IFE

que

su reproduccin ha de asentarse en el crculo virtuoso forjado por las altas dosis altas de confianza que posibilitan y dar brillo a los altos estndares tcnicooperativos. Las causas estructurales del agotamiento del modelo del
IFE

son mltiples

y, valga la insistencia, si bien cobraron vigor con posterioridad a las elecciones del ao 2000, comenzaron a gestarse con el avance de la dcada de los noventa, al calor del avance del proceso de democratizacin y el crecimiento de las cuotas de participacin de los partidos polticos de oposicin en los rganos de la representacin poltica. La euforia de los efectos democratizadores de la gestin arbitral, muy probablemente, fueron una de las causas decisivas en el olvido o menosprecio de una verdad evidente: que el modelo de arbitraje electoral emergido a inicios de la dcada de los noventa fue ex profesa e inteligentemente diseado para democratizar el rgimen poltico, esto es, para reducir la complejidad de un entorno presidencialista y no-democrtico, en el que por siete

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dcadas una sola fuerza poltica haba entre hegemonizado y dominado la escena poltica nacional.15 Desde tal perspectiva, la lectura es que el modelo del
IFE

ha padecido -y

padece- las consecuencias previsibles e imprevistas de los xitos de su propia actuacin: la sustitucin de un entorno no-democrtico, cuya tarea histrica era remover; por uno democrtico, para el cual su diseo ha demostrado no ser el ms afortunado. Con el avance del presente siglo, la estructuracin del entorno poltico mexicano y, por lo mismo, las lgicas de de accin de los agentes polticopartidarios y no han estado moldeadas por el impacto combinado de dos tipos de incertidumbre, a saber: la incertidumbre propiamente democrtica, referida a la incapacidad de los competidores para determinar, ex ante al cmputo de los votos, el resultado de una eleccin; la incertidumbre simblica, referida al vaco de preceptos tico-normativos, que tornan impredecible la accin de los agentes que inciden en el espacio poltico-electoral: competidores, rbitro, jueces, poderes pblicos, poderes fcticos, medios de comunicacin, redes sociales, ciudadana, etc. A este respecto, como la experiencia posterior a las elecciones del 2000 demuestra claramente, que la coexistencia por tiempo prolongado de ambas incertidumbres genera incentivos perversos tendientes a reducir la incertidumbre democrtica, aprovechando la incertidumbre simblica para desarrollar prcticas de dudosa legalidad y claramente contrarias a los preceptos ticos de la competencia democrtica.

15

La alusin se refiere a la distincin propuesta por Sartori ( ) entre sistema de

partido hegemnico, caracterizado por la capacidad de un solo partido para gestar la conduccin poltica de un Estado, y sistema de partido dominante, caracterizado por la aptitud de un partido para acceder mayoritariamente a los cargos de representacin.

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El lapso que media entre los procesos electorales del ao 2000 y el 2006 reboza de ejemplos que encuadran en el marco de coexistencia de las incertidumbres: la largusima campaa de Fox; la bsqueda de mecanismos ocultables de financiamiento, evidenciada por los casos del Pemexgate o los amigos de Fox, el activismo propagandstico de Fox a favor del candidato de su partido; la campaa denigratoria de Caldern en contra de Lpez Obrador, etc. En tal contexto, llama la atencin el abandono del Legislador de la sana prctica de la primera dcada del modelo del
IFE

de introducir ajustes recurrentes al marco legal

e institucional tras cada eleccin. Las amenazas a su autonoma funcional, encarnadas principalmente en los procesos de seleccin de los integrantes del Consejo General16, provienen ahora no slo de los partidos polticos, sino tambin de los agentes sociales que hoy son parte de la arena electoral: empresarios mediticos y organizaciones nopolticas con pretensiones y recursos para influir en las preferencias electorales.

Las causas del deceso son motivo de una reflexin aparte. No obstante, si existe alguna duda sobre el agotamiento del
IFE,

asmase con seriedad la

pregunta de si ste podra llevar a buen puerto la contienda electoral de 2012, dado un escenario de empate virtual o de cercana mxima entre dos o tres fuerzas polticas. Una de las variables clave en el anlisis que es necesario hacer es la inocultable filiacin partidaria de los integrantes actuales del mximo rgano

16

La dilacin en la designacin de los tres consejeros electorales que faltan para

la integracin cabal del Consejo General constituye prueba palmaria de la politizacin exacerbada del proceso, que seguramente responde a las lgicas de intentar construir una mayora o de impedir que el competidor lo haga.

29

de direccin en su conjunto el Consejo General y la no menos clara partidizacin en los acuerdos y resoluciones clave.

De la misma manera, el

IFE

resulta hoy vctima de las buenas intenciones y

el mal clculo del Legislador de fortalecerle a travs de un incremento sustancial en sus facultades para intervenir en las zonas crticas. A juzgar por las lecciones tericas, bien vale la pena asumir que no existe una relacin directa entre la fortaleza de una organizacin y el nmero de sus facultades. de Jasay (1993), con su tesis de estado mnimo, por ejemplo, llama la atencin sobre el hecho de sentido comn de que a mayor nmero de zonas de intervencin, mayores tambin las probabilidades de multiplicacin de los dilemas del prisionero y, por ende, de tentativas de gorroneo a acometer. Si algo ha quedado en claro con el ejercicio de las facultades introducidas por la reforma electoral de 2007 es la proliferacin de dinmicas desgastantes y a veces indeseadas para la autoridad electoral17, relacionadas especialmente con el ejercicio de sus tareas de administrador de los tiempos oficiales, censor de la propaganda negativa, fiscalizador de los recursos de los partidos y dems agentes con pretensiones de influir en el electorado, y de juez sancionador. Finalmente tambin el
IFE,

y particularmente el Consejo General, padece

los efectos de la desconfianza social crnica y, en sus condiciones actuales,

17

El caso ms emblemtico hasta el momento, probablemente, sea la decisin

impulsada por el consejero electoral Marco Antonio de Baos de sobreseer, a travs de una argumentacin risible la llamada doctrina Baos, la rebelin coordinada de Televisa y TV Azteca en contra de los pautados acordados e instruidos por la autoridad electoral al inicio de la eleccin de 2009.

30

irresoluble. Tal padecimiento es especialmente peligroso, sobre todo por lo que la construccin de confianza en las instituciones, los funcionarios, los procesos y los resultados electorales han significado en la historia nacional reciente. Tambin lo es por la ostensible falta de comprensin de los altos mandos del
IFE

acerca de

los efectos catastrficos del repunte de la desconfianza. Atrs quedaron los tiempos en los que recurrir al expediente de los logros en los temas clsicos de la organizacin comicial bastaba para activar los circuitos de construccin de confianza. Hoy, ms que intervenir dudosamente en la guerra de los ndices de confianza, el desafo es asumir los temas actualmente crticos como oportunidad para retomar el camino y los arrestos de la dcada dorada: la de la transicin a la democracia.

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