MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE SECRETARIA DE POLTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

CADERNO DE REFERNCIA

SUBSDIOS AO DEBATE

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidente: Luiz Incio Lula da Silva Vice-Presidente: Jos Alencar Gomes da Silva

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE Ministra: Marina Silva Secretrio Executivo: Cludio Roberto Langone

SECRETARIA DE POLTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Secretrio: Gilney Viana Diretor de Gesto Ambiental e Territorial: Roberto Vizentin

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE SECRETARIA DE POLTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DIRETORIA DE GESTO AMBIENTAL E TERRITORIAL PROGRAMA ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO SUBPROGRAMA DE POLTICAS DE RECURSOS NATURAIS

CADERNO DE REFERNCIA

SUBSDIOS AO DEBATE

Braslia, maio / junho de 2006

Ministrio do Meio Ambiente MMA Centro de Informao e Documentao Lus Eduardo Magalhes CID Ambiental Esplanada dos Ministrios Bloco B Trreo 70068-900 Braslia, DF Tel: 55 61 40091235 Fax: 55 61 40095222 E-mail: cid@mma.gov.br

SIGLRIO
ADENE Agncia de Desenvolvimento do Nordeste ANA Agncia Nacional de guas APA rea de Proteo Ambiental ARQMO Associao das Comunidades Remanescentes de Quilombos do Municpio de Oriximin BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento CCZEE Comisso Coordenadora do ZEE do Territrio Nacional CEMAA Comisso Especial de Meio Ambiente da Amaznia CENSIPAM Centro Gestor do Sistema de Proteo da Amaznia CEZEE Comisses Estaduais de ZEE CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONCAR Comisso Nacional de Cartografia CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral DSG Diretoria do Servio Geogrfico do Exrcito EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria FAO Food and Agriculture Organization FBDS Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel FEMA/MT Fundao Estadual do Meio Ambiente do Mato Grosso FUNAI Fundao Nacional do ndio FUNCATE - Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INPA Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPEA Instituto Nacional de Pesquisa Econmica Aplicada LAGET/UFRJ Laboratorio de Gesto Territorial da Universidade Federal do Rio de Janeiro MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MMA Ministrio do Meio Ambiente MME Ministrio de Minas e Energia MEPE Ministrio Extraordinrio de Projetos Especiais NASA National Aeronautics and Space Administration OEA Organizao dos Estados Americanos PCBAP Plano de Conservao da Bacia do Alto Paraguai PETROBRAS Petrleo Brasileiro S/A PGAI Projeto de Gesto Ambiental Integrada PIN Plano de Integrao Nacional PLANAFLORO Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia PMACI Programa de Meio Ambiente e Comunidades Indgenas PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNMA Programa Nacional do Meio Ambiente POLONOROESTE Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil PPA Plano Plurianual PPG7 Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais PRODEAGRO - Programa de Desenvolvimento Agropecurio do Estado de Mato Grosso

PZEEAL Programa de ZEE da Amaznia Legal RIDE DF Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal e Entorno SAE/PR Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica SCA/MMA Secretaria de Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente SEMA/PR Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica SEMA/SP Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo SEPLAN/MT Secrataria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral de Mato Grosso SEPLAN/RO Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral de Rondnia SLAR Side-Looking Airborne Radar SNI Servio Nacional de Informaes SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao SPRING Sistema para Processamento de Informaes Georreferenciadas SPRN Subprograma de Polticas de Recursos Naturais SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste TCA Tratado de Cooperao Amaznica ZSEE Zoneamento Scio-Econmico-Ecolgico ZEE Zoneamento Ecolgico-Econmico

SUMRIO SIGLRIO ............................................................................................................................ 5 ORIGENS E POSSIBILIDADES DO ZONEAMENTO ECOLGICOECONMICO NO BRASIL ............................................................................................... 8 1. INTRODUO............................................................................................................ 8 2. ANTECEDENTES DO ZEE ...................................................................................... 10 3. INSTITUCIONALIZAO DO ZEE COMO PROGRAMA DE GOVERNO........ 14 4. TRANSIO DA COORDENAO DO ZEE PARA O MMA ............................. 21 5. CONCLUSO: POSSIBILIDADES DO ZEE .......................................................... 27 6. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 30 Anexo I Estudos para Metodologias de Integrao...................................................... 34 PROPOSTA DE ATUALIZAO DA LEGISLAO SOBRE ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO.......................................................................................... 35 1. INTRODUO.......................................................................................................... 35 2. A AO NORMATIVA DO ESTADO CONTEMPORNEO ............................... 36 3. BREVE HISTRICO DA NORMATIZAO DO ZONEAMENTO ..................... 39 4. ESCALAS E COMPETNCIAS ADMINISTRATIVAS NA NORMATIZAO DO ZEE ................................................................................................................................ 45 5. PROPOSTA DE NORMATIZAO DO ZEE......................................................... 48 6. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 50

ORIGENS E POSSIBILIDADES DO ZONEAMENTO ECOLGICOECONMICO NO BRASIL Marcos Estevan Del Prette1 Katia Castro de Matteo2

1. Introduo O Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE um instrumento de gesto territorial que j est entrando nos seus vinte anos de vida. Inicialmente planejado para a Amaznia Legal, devido visibilidade da floresta nos organismos internacionais, presso de entidades ligadas ao meio ambiente e s formas inadequadas de uso dos recursos naturais, o ZEE tornou-se, posteriormente, um Programa do Plano Plurianual PPA para todo o pas. O ZEE nasceu com a pretenso de integrar aspectos naturais e sociais na gesto do territrio. Essa foi uma demanda proveniente da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, promovida em Estocolmo em 1972, que se tornou ponto de referncia para a questo ambiental. Nessa poca, a clivagem entre desenvolvimento e meio ambiente saudvel era uma viso de mundo predominante e a demanda por proteo ambiental uma necessidade inadivel. No Brasil, a repercusso institucional imediata foi, do lado da sociedade civil, a rpida proliferao de entidades de defesa do meio ambiente, e, do poder pblico, a criao de rgos ambientais. Durante esse percurso, sempre houve uma tenso latente entre as necessidades de proteo ambiental e de desenvolvimento econmico. Ainda hoje essa relao mal resolvida, no obstante o salto qualitativo cristalizado na Rio 92 em torno do conceito de desenvolvimento sustentvel, hoje mais amadurecido. Parte significativa dessa discusso tem sido travada em torno do ZEE, sobretudo na disputa poltica sobre o uso do instrumento. Freqentemente, ela vem travestida de um debate metodolgico como sinnimo de procedimentos operacionais. No fundo, a pergunta sobre qual seria, enfim, o peso relativo de cada E na equao do desenvolvimento sustentvel. O objetivo desse documento consiste em contribuir para uma reconstruo histrica do ZEE, mostrando sua dinmica, seus impasses, suas ligaes com outros instrumentos assemelhados, seu processo de institucionalizao e incorporao s aes de governo. Talvez essa sistematizao de memrias e documentos esparsos possa jogar alguma luz no difcil processo de implantao de um polmico e disputado instrumento de gesto pblica. Deve-se sublinhar, porm, que o prprio Governo brasileiro tem uma relao ambgua com o ZEE. Ao mesmo tempo em que tem ressaltado ao longo dos anos a importncia do instrumental para resolver problemas de gesto territorial, d pouca ateno s necessidades
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Socilogo, doutor em Geografia, dezessete anos de experincia na rea ambiental. Gegrafa, mestre em Sensoriamento Remoto, oito anos de experincia na rea ambiental.
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de realizar um projeto com tal envergadura. Isso se manifesta nas freqentes rupturas e descontinuidades, nas articulaes institucionais momentneas e de convenincia, na falta de capilaridade entre nveis da administrao pblica, na disperso oramentria e distribuio corporativa dos recursos financeiros. Um longo caminho ainda preciso percorrer para chegarmos ao marco zero do ZEE, a saber, o momento em que ele tornar-se- rotina no sistema de planejamento, subsidiando o monitoramento, o controle, a priorizao de programas e projetos, os planos de gesto, sistematizando informaes dispersas e dando sentido a nveis escalares diferenciados, atendendo a uma diversidade de usurios e interessados.

2. Antecedentes do ZEE O zoneamento um instrumento de ao h muito utilizado pelo poder pblico e pelos agentes privados. Pode-se argumentar que desde quando as sociedades foram formadas, os homens sentiram a necessidade de esquadrinhar seus territrios para distribuir suas atividades de maneira organizada. Entretanto, com o advento da sociedade industrial contempornea e o acelerado processo de formao e crescimento das cidades, o zoneamento passou a ser utilizado de forma mais sistemtica. Isso ocorreu inicialmente com a organizao da distribuio das atividades intra-urbanas, estendendo-se, a seguir, para o mundo rural, atravs da criao dos parques e reservas, bem como do ordenamento da agricultura. Posteriormente, houve o aparecimento dos zoneamentos setoriais, destinados a organizar atividades especficas, utilizando os mais diversos qualificativos: zoneamentos industriais, de recursos minerais, de reas de proteo, de recursos florestais, e assim por diante. No incio dos anos 80, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981) foi instituda, no Brasil, com o objetivo de preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental propcia vida e estabeleceu, entre seus nove instrumentos hoje, so doze de execuo, logo no item II, o zoneamento ambiental. Paralelamente, estava sendo concebida a idia de uma Amaznia com processo de desenvolvimento compatvel com diretrizes ecolgicas e econmicas. Essa idia foi intensificada atravs do Programa de Meio Ambiente e Comunidades Indgenas PMACI , vinculado ao Ministrio do Interior, e o Programa Grande Carajs, vinculado Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, atravs do projeto Ordenamento Territorial em reas Especficas. Nessa mesma poca, iniciativas esparsas de zoneamento ambiental foram realizadas por rgos em diversos nveis de governo. Inicialmente, houve um processo de criao de reas de Proteo Ambiental APAs nova categoria de Unidade de Conservao, posteriormente incorporada ao Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, cuja regulamentao passou a utilizar o zoneamento (Lei 9.985/2000). A partir de 1988, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/1988) tambm mencionou o zoneamento na Zona Costeira como instrumento de gesto e, posteriormente, o Grupo de Coordenao para elaborao e atualizao do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, criado pelo Decreto 96.660/1988, indicou a formulao de normas para zoneamento e monitoramento da Zona Costeira. Mais tarde, as Constituies da maioria dos estados brasileiros, sancionadas em 1989, passaram a mencionar o zoneamento ambiental como instrumento para elaborao de planos de manejo das APAs e demais unidades de conservao. No Estado de So Paulo, o Governo Montoro iniciou, a partir de 1983, um processo de criao de APAs. Mas, somente no Governo Qurcia, foram realizados estudos tcnicos para subsidiar zoneamentos e planos de manejo de algumas dessas unidades. Os estudos tcnicos do primeiro zoneamento foram iniciados em 1989, a partir de licitao pblica, para a APA Corumbata-Botucatu-

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Tejup Permetro Corumbata, criada pelo Decreto Estadual n 20.960/1983. Outras unidades tiveram seus trabalhos iniciados em 1990, tambm por meio de empresas privadas de consultoria.3 A relevncia dessa meno s APAs de So Paulo , em primeiro lugar, ressaltar que dali originou-se uma experincia diversificada sobre procedimentos operacionais para estudos integrados e proposio de zoneamentos e, em segundo lugar, que o fio condutor dado pela equipe tcnica de coordenao da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo SEMA/SP constituiu uma referncia para trabalhos dessa natureza.4 Uma das contribuies desses estudos consistiu nas formas de tratamento das variveis sociais e econmicas, quase sempre perifricas nos projetos ambientais. Uma das referncias mais antigas expresso zoneamento ecolgico-econmico encontrase no Relatrio do Grupo de Trabalho destinado a estudar e propor medidas para a formulao de uma poltica florestal para a Amaznia brasileira, institudo pelo Decreto n 83.518/1979. O Anexo 3 desse Relatrio trata do Zoneamento Ecolgico-Econmico Preliminar Unidades de Conservao, Florestas Nacionais e reas de Colonizao. No entanto, como se pode depreender do prprio ttulo do documento, e sem entrar no mrito das propostas nele contidas, o aludido zoneamento ecolgico-econmico estava conceitualmente muito distante de sua atual concepo como instrumento de gesto. O IBGE, a partir do incio da dcada de 80, desenvolveu trabalhos na rea de diagnsticos integrados e zoneamentos (IBGE, 2000). Estes trabalhos foram conduzidos, inicialmente, pela equipe do RADAMBRASIL, um megaprojeto iniciado nos anos setenta para mapear sistematicamente o pas, incluindo uma avaliao do potencial dos recursos naturais na regio Amaznica. Desse esforo, foi gerada uma coletnea de mapas temticos e relatrios, com base em imagens de radar, que pode ser considerada ponto de partida para o ZEE da Amaznia Legal.

Foram elas: APA Corumbata-Botucatu-Tejup Permetro Botucatu-Tejup, Campos do Jordo, Silveiras, Tiet, Cabreva, Cajamar, Jundia, Serra do Mar, Atibaia-Represa Bairro da Usina, Ibitinga e Vrzea do Tiet. Existem, atualmente, 21 APAs estaduais em So Paulo, poucas com diagnstico realizado, zoneamento e planos de manejo elaborados e regulamentao legal. Alm das mencionadas no texto, existem formalmente: Ilha Comprida, Piracicaba-Juqueri Mirim, Haras So Bernardo, Morro de So Bento, Parque Fazenda do Carmo, Mata do Iguatemi, Sapuca Mirim, Sistema Cantareira, Itupararanga, Rio Batalha, (www.ambiente.sp.gov.br). Cabe destacar que parcela significativa dos estudos tcnicos bsicos realizados entre 1989 e 1990 foi perdida em funo de incndio na Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Ver, tambm, SO PAULO (1992). 4 Por exemplo, a experincia metodolgica desenvolvida para a APA Silveiras foi, posteriormente, aplicada no projeto-piloto do Jauru, no Estado de Mato Grosso. Parte da equipe tcnica pde aplicar a experincia desenvolvida no Termo de Referncia para o Zoneamento do PRODEAGRO e do PCBAP. Parte da equipe tcnica da prpria SEMA/SP gerou outros trabalhos com perfil semelhante. Integrantes da equipe SEMA/SP contriburam com o IBAMA no desenvolvimento de metodologia para as APAs federais. Ver IBAMA (1994) e IBAMA (2001).
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Com o intuito de promover a ocupao da regio amaznica e sua integrao economia nacional, o Governo brasileiro decidiu proceder, atravs do Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM e com recursos do Plano de Integrao Nacional PIN , o conhecimento da Amaznia e da parte ocidental do nordeste brasileiro, utilizando um mtodo at aquela poca considerado no convencional, o imageamento por radar de visada lateral (Side-Looking Airborne Radar SLAR). A primeira demonstrao da utilizao de radares de visada lateral no Brasil foi realizada na regio do Quadriltero Ferrfero, em 1969, pela NASA. Baseado nos resultados satisfatrios obtidos, o Ministrio de Minas e Energia - MME, atravs do DNPM, props um levantamento experimental na regio do rio Tapajs, Estado do Par, cobrindo uma rea de 44.000 Km2. Com o intuito de se conhecer principalmente a cartografia, geologia, vegetao e natureza dos solos da Amaznia e do nordeste brasileiro, foi criada em outubro de 1970 a Comisso do Projeto RADAM Radar na Amaznia . Em junho de 1971, foram iniciados os vos para imageamento e, em julho de 1975, a responsabilidade pelo mapeamento integrado dos recursos naturais do territrio nacional passou a ser do Projeto RADAMBRASIL, que expandiu o levantamento de radar para o restante do territrio nacional. Com a incorporao tcnica do projeto RADAMBRASIL ao IBGE, os estudos passaram por uma fase caracterizada por anlises regionais e cartografia, a fim de atender a demandas para subsidiar polticas de ordenamento territorial (ver Anexo I, ao final deste documento, contendo os primeiros estudos que serviram de base para o desenvolvimento da metodologia dos estudos integrados). Em 1986, o IBGE elabora o que pode ser considerado o primeiro marco de um processo de ZEE na esfera governamental, sob a forma do documento Termo de Referncia para uma Proposta de Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil, que, no entanto, no foi implementado.5 Durante a dcada de 90, o IBGE continuou atuando como executor de diversos outros trabalhos de zoneamentos e diagnsticos.6

Uma anlise crtica das justificativas, dos objetivos, critrios e da metodologia dessa proposta encontra-se em Leite (1991). 6 Podem ser citados: Subsdios ao Zoneamento Ecolgico-Econmico da Bacia do Rio Itapecuru MA; Zoneamento Geoambiental do Estado do Maranho; Zoneamento Ecolgico Econmico do Nordeste (Primeira Fase) Potencial Geoambiental; Globalizao do Espao Nordestino Projeto ridas; Diagnstico Ambiental da Regio Nordeste; Organizao espacial e Meio Ambiente do Cerrado Setentrional; Zoneamento Ecolgico-Econmico da rea do Entorno do Distrito Federal; Macrozoneamento Geoambiental do Estado do Mato Grosso do Sul; Diagnstico Ambiental da Amaznia Legal; Zoneamento das Potencialidades dos Recursos Naturais da Amaznia Legal; Estudo Ambiental para a Qualidade de Vida e Ordenao Municipal de So Gabriel do Oeste; Diagnstico Ambiental da Bacia do Rio Jequitinhonha; Diagnstico Geoambiental da Bacia do Rio Jaguaribe; Diagnstico da Qualidade Ambiental da Bacia do Rio S. Francisco trecho Sub-mdio; Diagnstico Ambiental do Litoral de Santa Catarina; PrZoneamento das Potencialidades dos Recursos Naturais do Estado de Gois; Estudo Ambiental como Subsdio Metodologia para Ordenamento Territorial atravs de Anlise de Caso: Municpio de Terespolis RJ.
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Uma outra tradio, ligada ao planejamento agrcola, que j executava zoneamentos desde os anos 40, passou tambm, em meados dos anos 80, a conceber zoneamentos agroecolgicos, incorporando mais sistematicamente a vertente ambiental e ecossistmica. Foram acrescidos aos tradicionais estudos sobre aptido dos solos e potencial de uso, os diagnsticos edficos e climticos, a fim de identificar as reas mais adequadas para determinadas culturas. Tratava-se nesse caso de um instrumento tcnico, de carter indicativo, para subsidiar o agricultor em suas decises de investimento, ou o setor pblico no que concerne concesso de crditos para a agricultura. Nessa poca, o Ministrio do Interior realizou um convnio com a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao FAO para iniciar um processo de zoneamento agroecolgico e ordenamento territorial da Amaznia. O projeto foi interrompido devido extino do referido Ministrio, porm inmeros projetos de zoneamentos agroecolgicos passaram a ser realizados. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA realizou vrios trabalhos dessa natureza por meio de seus centros de pesquisa, incorporando-os ao processo de planejamento do Ministrio da Agricultura. 7 Um uso prtico e de grande efetividade tem sido dado pelo Zoneamento Agrcola de Risco Climtico. De grande utilidade para a agricultura, esse tipo de zoneamento tem propiciado meios de planejar os riscos climticos da produo e direcionar o crdito e o seguro produo. Desenvolvido com base em estudos temticos e indicadores relativamente simples, o Zoneamento Agrcola pode realizar um intercmbio produtivo com o ZEE, com troca de dados e informaes, bem como de referncias para as diretrizes proporcionadas por eles. Dessa forma, abriu-se um amplo espectro de experincias a demandar um instrumento que abarcasse, de maneira integrada, questes de natureza econmica, ambiental, regional e de orientao produo a partir de uma perspectiva de proteo aos recursos naturais e de indicativo de desenvolvimento territorial.

Podemos destacar o Zoneamento Agroecolgico do Nordeste realizado pela EmbrapaRecife; o Zoneamento Agroecolgico do Tocantins, realizado pelo Ncleo de Monitoramento por Satlites da Embrapa-Campinas; o Zoneamento Agroecolgico nas Terras Quilombolas Trombetas e Erepecuru ARQMO, realizado pela Embrapa-Amaznia Oriental. Outras instituies tambm realizaram trabalhos semelhantes, como o Macro Zoneamento Agroecolgico e Econmico do Rio Grande do Sul, realizado pela Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Sul, o Zoneamento Agroecolgico do municpio de Gilbus Piau, realizado pela SUDENE e pelo Instituto Desert.
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3. Institucionalizao do ZEE como Programa de Governo Aps iniciativas setoriais, o Governo Sarney estabeleceu, em 1988, as diretrizes do Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal (Decreto n 96.944/1988), que ficou conhecido como Programa Nossa Natureza. Entre os objetivos, fundamentados no Ordenamento Territorial, o Programa procurava disciplinar a ocupao e a explorao racional da Amaznia Legal. Dentre as concluses do Programa Nossa Natureza, o zoneamento ecolgico-econmico era mencionado como instrumento para ordenao territorial, estabelecendo-se seus objetivos, selecionados seus critrios, padres tcnicos e normas, sob a forma de Diretrizes Bsicas para o ZEE, que se encontram no Projeto de Lei do Executivo, n 4.691/1990. (Schubart, 1995). Em maro de 1990, o Governo Collor, por meio de Medida Provisria n 150/1990, depois convertida na Lei n 8.028/1990, criou a Secretaria de Assuntos Estratgicos SAE/PR como rgo de assistncia direta e imediata ao Presidente da Repblica. Entre a Medida Provisria e a converso em Lei, foi institudo o Decreto n 99.193/1990, dispondo sobre ZEE. Um Grupo de Trabalho foi institudo pelo Presidente da Repblica com encargo de conhecer e analisar os trabalhos de ZEE, objetivando a Ordenao do Territrio e propor, no prazo de 90 dias, as medidas necessrias para agilizar sua execuo, com prioridade para a Amaznia Legal. O Grupo de Trabalho, coordenado pela SAE/PR, compunha-se de representantes da Secretaria da Cincia e Tecnologia, da Secretaria Nacional do Meio Ambiente, da Secretaria do Desenvolvimento Regional e do Estado-Maior das Foras Armadas. Dentre suas concluses, foram recomendados trabalhos como o diagnstico ambiental da Amaznia Legal, o ZEE de reas prioritrias e os estudos de casos em reas crticas e de relevante significado ecolgico, social e econmico. O Grupo de Trabalho recomendou a criao de uma Comisso Coordenadora com o objetivo de orientar a execuo do ZEE no territrio nacional. A Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Territrio Nacional CCZEE foi criada pelo Decreto n 99.540/1990, da qual a SAE/PR tornou-se brao executivo na coordenao. A CCZEE foi composta, inicialmente, por cinco rgos federais,8 tendo como atribuies o planejamento, coordenao, acompanhamento e avaliao da execuo dos trabalhos de ZEE, bem como a articulao com os Estados, apoiando-os na execuo dos seus respectivos ZEEs, com vistas compatibilizao com aqueles executados pelo Governo Federal. O artigo 3 deste Decreto definiu que o ZEE do Territrio Nacional, no nvel macroregional e regional, deveria ser realizado pelo Governo Federal, observados os limites de sua competncia. Ali foi definida, tambm, a relao entre zoneamento e ordenao do territrio: O ZEE do Territrio Nacional nortear a
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Posteriormente, o Decreto n 707/1992 alterou a Comisso, ampliando o nmero de membros para 13 rgos federais.
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elaborao dos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (www.presidencia.gov.br). A estrutura da SAE/PR foi aprovada pelo Decreto n 99.373/1990 e a Diviso de Ordenao do Territrio, do Departamento de Programas Especiais, recebeu a atribuio de estabelecer e propor critrios e normas de utilizao de reas indispensveis segurana do territrio nacional. Posteriormente, o Decreto n 782/1993 ressaltou em seu captulo I (Natureza e Finalidade), que a SAE/PR tinha a finalidade (de) coordenar o planejamento estratgico nacional, promover estudos, elaborar, coordenar e controlar planos, programas e projetos de natureza estratgica, assim caracterizados pelo Presidente da Repblica, inclusive no tocante a informaes e ao macrozoneamento geopoltico e econmico (...). Na Lei n 9.649/1998, a redao do artigo 5 passou a referir-se ao macrozoneamento ecolgico-econmico. Deve-se ressaltar a importncia do Decreto n 153/1991, substituto do Decreto n 101/1991, ao regulamentar a Lei 8.167, de 16 de janeiro de 1991, que alterou a legislao do Imposto sobre a Renda relativa a incentivos fiscais, estabelecendo novas condies operacionais dos Fundos de Investimentos Regionais (...). O Decreto 153/1991 acresceu o inciso III, vedando a concesso de incentivos fiscais para empreendimentos que impliquem desmatamento de reas de floresta primria e destruio de ecossistemas primrios. No 2, os projetos envolvendo recursos incentivados deveriam ser orientados conforme ZEE, concludo ou em fase de execuo, respeitados os dispositivos de preservao ambiental e tendo em conta a existncia ou no de conflitos sociais, ouvidos previamente a SAE/PR e a SEMA/PR, ambas da Presidncia da Repblica, o INCRA, o IBAMA e a FUNAI. Em 1991, Governo Federal, por meio da CCZEE e da SAE/PR, criou um Programa de Zoneamento para a Amaznia Legal PZEEAL , justificado pela importncia de um conhecimento criterioso e aprofundado de seus espaos intra-regionais. O Programa constatou, ento, uma diversidade de mtodos, tcnicas, conceitos e articulaes institucionais entre as iniciativas dos Estados de Rondnia, Mato Grosso, Par, Acre e Tocantins na elaborao dos primeiros zoneamentos em escala genrica de 1:1.000.000 e dos zoneamentos agroecolgicos em escala de maior detalhe.9 Para execuo do Diagnstico da Amaznia Legal, foi celebrado o Convnio n 02/1991 entre a SAE/PR e o IBGE, a fim de gerar os estudos iniciais do ZEE da Amaznia Legal, tendo em vista a elaborao do Diagnstico Ambiental, atravs do macrozoneamento da Regio, que dever identificar a situao ambiental e indicar as reas de atuao de modo a
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Deve-se ressaltar que o diagnstico realizado em 2000 pela coordenao nacional do ZEE, no Ministrio do Meio Ambiente, tambm apontar para essa fragmentao e multiplicidade de metodologias de ZEE (MMA, 2000).
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fundamentar as grandes linhas de ao governamental para a ordenao do territrio amaznico. Para o cumprimento das tarefas, foram realizados trs Termos Aditivos, os dois ltimos objetivando aporte adicional de recursos (29/09/1992; 09/09/1993). Em junho de 1993, foram apresentados os produtos relativos 1 fase: Identificao e Avaliao dos Sistemas Ambientais. Esta fase gerou trs produtos: a Carta de Sistemas de Paisagem Natural, identificando 124 sistemas de paisagens naturais e 224 subsistemas, na escala de levantamento de 1:1.000.000 e apresentao em 1:2.500.000; a Carta de Sistemas Ambientais, identificando 13 sistemas; e a Carta de Qualidade Ambiental, avaliando os sistemas ambientais segundo nveis de criticidade. Os produtos finais referentes 2 fase do Prognstico foram Mapa de Subsdios a Macroestratgias de Desenvolvimento Regional e o Sumrio Executivo. Aps apresentao pblica, houve uma demanda da CCZEE para ampliar a discusso dos resultados. Os documentos foram considerados, em parecer tcnico da Coordenao do ZEE, incompletos, apontando-se aprofundamentos temticos. Em agosto de 1994, foi celebrado o Convnio n 03/1994, entre a SAE/PR, a Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel FBDS e a Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais FUNCATE , com o objetivo de desenvolver estudos e aes para definir diretrizes e mtodos para reordenar o PZEEAL. Em fevereiro de 1995, o Presidente do IBGE encaminhou o Relatrio Preliminar do Diagnstico Ambiental da Amaznia Legal, cuja concluso ocorreu no final de 1995. O material encaminhado SAE/PR consta de um relatrio, de um banco de dados georreferenciados, compilado a partir de dados dos diferentes censos demogrficos, e de um conjunto de mapas temticos digitalizados, na escala 1:2.500.000 (base cartogrfica, geologia, geomorfologia, vegetao, pedologia, socioeconomia, uso da terra, biodiversidade e antropismo), que poderiam ser cruzados com o banco de dados. Em setembro de 1996, a CCZEE, em sua 26 Reunio Ordinria, manifestou-se favoravelmente publicao do relatrio pelo IBGE, desde que adotadas as correes indicadas pelo grupo que analisou o trabalho. A SAE/PR e o IBGE finalizaram a preparao de um CD-ROM contendo a base de dados grfica e alfanumrica relativa ao Diagnstico Ambiental da Amaznia Legal. Foram entregues SAE/PR apenas 50 exemplares do referido CD-ROM10, no tendo sido divulgado na ocasio, dada a dificuldade apresentada pela maioria dos usurios em proceder instalao do sistema. Os relatrios, em meio analgico, tambm no foram divulgados na poca.

Este Diagnstico apenas foi disponibilizado parcialmente sociedade em 2002, pelo Ministrio do Meio Ambiente, aps transferncia da coordenao do Programa ZEE e de um amplo esforo de recuperao do acervo proveniente da SAE/PR, digitao e converso dos dados para o SPRING. At hoje 2006 a publicao na ntegra do Diagnstico da Amaznia Legal permanece um desafio e uma necessidade premente.
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Todos os estados da Amaznia criaram Comisses Estaduais de ZEE e firmaram convnios com a SAE/PR, que descentralizou recursos para a implantao de laboratrios de geoprocessamento. Um acordo de cooperao tcnica, firmado com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE para treinar equipes de ZEE dos Estados da Amaznia, no final de 1994 e durante o ano de 1995, capacitou 105 tcnicos.11 Projetos iniciados por outros rgos federais realizaram experincias isoladas. O Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro que, desde o incio da dcada de 80, desenvolvia propostas de zoneamento ambiental na rea costeira, estabeleceu uma metodologia de zoneamento, posteriormente revisada, adaptada e consolidada no (IBAMA, 1993). Entre 1994 e 1996, foi elaborado um macrodiagnstico da Zona Costeira na escala da Unio, (MMA, 1996). Tambm, foram apresentados e aprovados pela SAE/PR propostas de ZEE, em escala de 1:250.000: o Zoneamento do Estado de Mato Grosso, 1993, o Zoneamento do Estado de Rondnia, 1994 e o Zoneamento da Bacia do Alto Paraguai, 1994. Os trabalhos relativos a esses projetos tiveram incio no ano de 1994. O ZEE do Mato Grosso estava vinculado ao Programa de Desenvolvimento Agropecurio do Estado de Mato Grosso PRODEAGRO, constituindo condicionante para a liberao de recursos financeiros, provenientes do BIRD. O BIRD, poca j preocupado com as repercusses negativas do Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil POLONOROESTE12 , que viabilizou a ocupao do noroeste do Mato Grosso e Rondnia, causando srios impactos ambientais, condicionou o PRODEAGRO elaborao de um zoneamento. O POLONOROESTE havia viabilizado, anteriormente, zoneamentos agro-econmicos, em Rondnia, 1986, e Mato Grosso, 1987, cuja metodologia havia sido mencionada no Programa Nossa Natureza, em seu anexo X, atravs de nota tcnica. Em julho de 1993, a SEPLAN-MT viabilizou, com recursos prprios, um termo de referncia para contratao de consultoria pessoa fsica para elaborao do projeto de zoneamento. A Fundao Cndido Rondon, rgo responsvel pela produo e anlise de dados no Estado, foi extinta no momento em que sua equipe tcnica estava sendo treinada no projeto-piloto de zoneamento no municpio de Jauru. A equipe foi transferida para a
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Os procedimentos relativos integrao do meio fsico foram incorporados ao Detalhamento da Metodologia para Execuo do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos Estados da Amaznia (MMA SAE/PR, 1997) 12 O POLONOROESTE foi criado por meio do Decreto n 86.029/1981, e apresentou como objetivos bsicos: I Concorrer para a maior integrao nacional; II promover a adequada ocupao demogrfica da regio programa, absorvendo populaes economicamente marginalizadas de outras regies e proporcionando empregos; III lograr o aumento significativo na produo da regio e na renda de sua populao; IV favorecer a reduo das disparidades de desenvolvimento a nveis inter e intra regionais,

V assegurar o crescimento da produo em harmonia com as preocupaes de preservao do sistema ecolgico e de proteo s comunidades indgenas.
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SEPLAN-MT e passou a coordenar os trabalhos do Zoneamento Scio-EconmicoEcolgico do Estado do Mato Grosso. Em dezembro de 1993, a SEPLAN-MT realizou licitao internacional da ordem de US$18 milhes, nos padres do BIRD, para a contratao da empresa de consultoria que viria a realizar os estudos tcnicos do ZEE do Estado. Os trabalhos foram iniciados no primeiro trimestre de 1994 e concludos no final de 2003. Na mesma poca (segundo semestre de 1993), o MMA procurava viabilizar a execuo do Plano de Conservao da Bacia do Alto Paraguai - PCBAP no mbito do Programa Nacional de Meio Ambiente PNMA . A execuo do zoneamento do PCBAP ocorreu por intermdio de convnio com instituies pblicas. Essa opo levou a coordenao nacional despender um ano de negociaes entre as coordenaes estaduais, universidades, centros de pesquisa e empresas pblicas para ajustar as atividades, as condies de trabalho, os produtos a serem gerados e os valores dos convnios. Finalmente, os trabalhos tiveram incio em 1995 e foram concludos e publicados ao final de 1997, tornando-se uma experincia pioneira na realizao de parceria entre rgos pblicos para a execuo de ZEE. Os zoneamentos do PRODEAGRO e do PCBAP sobrepunham-se na rea relativa bacia do Alto Paraguai. Enquanto o ZEE do Mato Grosso estava vinculado SEPLAN/MT e ao antigo Ministrio do Interior, o PCBAP vinculava-se Fundao Estadual de Meio Ambiente FEMA/MT e ao MMA. Aps inmeras discusses entre os responsveis, incluindo a coordenao nacional do ZEE na SAE/PR e o rgo financiador de ambos, o BIRD, ficou acertado que os trabalhos que fossem encerrados primeiro tornar-se-iam a base de anlise para o outro. Isso no ocorreu. Embora com produtos assemelhados do ponto de vista operacional, a SEPLAN-MT optou por um levantamento exaustivo e detalhado a fim de montar a sua prpria base de dados para o Estado, considerando o PCBAP muito genrico para suas pretenses. Havia uma disparidade muito grande em termos de recursos financeiros disponveis por quilmetro quadrado entre os dois projetos (cerca de 1 para 4), propiciando estratgias diferentes na coleta de informao. No mesmo perodo de 1993 1994, foram iniciadas as negociaes para o ZEE do estado de Rondnia, contido no Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia PLANAFLORO , coordenado pela SEPLAN/RO e pelo Ministrio do Interior.13 Esse zoneamento concludo em 2000, culminou com a edio de Lei Estadual Complementar n 233/2000 que estipulou, formalmente, as zonas em que o Estado foi dividido. Entretanto, desde 1997 o Governo Federal vinha reeditando a Medida Provisria n 2166, que alterava a reserva legal na propriedade rural para a Amaznia Legal. A contradio entre o ZEE de Rondnia e o Cdigo Florestal deixou um passivo poltico, institucional e ambiental para o Ministrio do Meio Ambiente (ver item 4 deste documento).

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Posteriormente, PRODEAGRO e PLANAFLORO passaram a ser geridos, no mbito federal, pelo Ministrio do Planejamento e pelo Ministrio da Integrao Nacional.
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O ZEE para a Amaznia Legal foi inserido em duas vertentes da cooperao internacional do Governo Brasileiro. Alm do Programa Piloto de Conservao das Florestas Tropicais PPG7 um programa que vinha sendo gestado desde a Rio 92, financiado com recursos de doao do chamado Grupo dos 7 pases mais industrializados, havia projetos coordenados pela Organizao dos Estados Americanos OEA por meio do Tratado de Cooperao Amaznica TCA . Coordenado pela Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia SCA/MMA , o PPG7 tinha entre suas atividades o Subprograma de Poltica de Recursos Naturais SPRN , que planejava, com os Estados amaznicos, os Projetos de Gesto Ambiental Integrada PGAIs ,dos quais o ZEE era uma das componentes mnimas, ao lado do Monitoramento e do Controle e Fiscalizao.14 Ainda em 1995, a SAE/PR atentou para a necessidade de definir mais claramente os procedimentos para elaborao do ZEE. Essa necessidade foi despertada pelos zoneamentos j em processo de execuo na Amaznia Legal e, principalmente, para orientar mais efetivamente as aes de zoneamento inseridas no PPG7. Em parceria com a SCA, foram solicitadas, por meio de convite, propostas de metodologia de zoneamento a diversos especialistas. Foi eleita a proposta inicial do Laboratrio de Gesto Territorial da Universidade Federal do Rio de Janeiro LAGET/UFRJ , cujo documento preliminar foi posto em debate em setembro de 1995 pela SAE/PR, seguindo-se discusses com os representantes dos Estados da Amaznia Legal, em maio de 1996. A cronologia desse processo deve ser ressaltada, uma vez que outros projetos de ZEE se encontravam em adiantada execuo, com a devida aprovao da SAE/PR. Essa nova orientao metodolgica, com a chancela da SAE/PR e da SCA/MMA, foi publicada somente em 1997, no documento Detalhamento da Metodologia para Execuo do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos Estados da Amaznia Legal (MMA & SAE/PR, 1997). No obstante o processo prvio de discusso, houve resistncia na adoo e execuo dos procedimentos por parte de diversos envolvidos: tcnicos dos estados, doadores de recursos e cooperaes tcnicas internacionais. No mbito dos PGAIs/PPG7, somente o Amap, com algumas adaptaes, conseguiu executar os procedimentos e produtos definidos no Detalhamento, apresentando seus resultados tcnicos em aproximadamente trs anos. No mbito do TCA, a Comisso Especial de Meio Ambiente da Amaznia CEMAA atribuiu a cada um dos pases signatrios do Tratado a coordenao de um projeto regional, cabendo ao Brasil a atribuio de elaborar e submeter uma proposta metodolgica

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O acordo de Doao relativo ao Subprograma foi assinado pelo Governo brasileiro e pelo BIRD em 05/12/1994, no valor de US$ 89 milhes. O SPRN previa repasse de recursos pelo MMA para os governos estaduais da Amaznia, para execuo de projetos integrados de gesto ambiental em reas selecionadas, alm do ZEE, envolvendo aes de fiscalizao e controle e de monitoramento ambiental, sendo que para obteno do financiamento os Estados deveriam atender a critrios de elegibilidade diversos.
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apreciao dos demais pases.15 A execuo de projetos incluiu uma ampla parceria institucional incluindo, entre outras, a Organizao dos Estados Americanos OEA, o MMA, a SAE/PR, tendo apoio tcnico da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM e contemplou reas fronteirias do Brasil, Colmbia, Peru e Venezuela, podendo-se destacar o Projeto Zoneamento Econmico-Ecolgico na Regio Fronteiria Brasil Colmbia, Eixo Tabatinga Apapris, publicado em 1998 (3 volumes) e 2000 (2 volumes), o Projeto Conjunto Brasil Venezuela para o Ordenamento Territorial e Zoneamento Ecolgico-Econmico na Regio Fronteiria entre Pacaraima RR e Santa Elena de Uairn, Brasil-Colmbia, publicado em 1997 (3 volumes) e 1998, Projeto Zoneamento Ecolgico-Econmico Brasil Bolvia, Eixo Abun Vale do Guapor (2000), Projeto Mapas de Vulnerabilidade da Regio Fronteiria Brasil Peru, Municpios de Assis Brasil e Brasilia AC (1998).

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Entre os programas regionais no mbito do TCA e os pases coordenadores, destacamse: a) ZEE e monitoramento das alteraes do Uso da Terra Brasil; b) Ecologia, Biodiversidade e dinmica de populaes Venezuela; c) Fauna silvestre Suriname; d) Recursos hidro-biolgicos Peru; e) Defesa e aproveitamento dos recursos Florestais Equador; f) Planificao e manejo de reas protegidas Colmbia; g) Unificao e interrelao metodolgica para avaliao de impactos ambientais, compatibilizao das legislaes ambientais e intercmbio de informaes sobre programas nacionais de proteo de Meio Ambiente Bolvia; h) Investigao animal Guiana.
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4. Transio da Coordenao do ZEE para o MMA O segundo Governo de Fernando Henrique Cardoso iniciou com uma reforma ministerial que provocou mudana de rumo na realizao do ZEE. Entretanto, a lentido desse processo (cerca de 1 ano e meio) mostrou o enraizamento de uma viso do ZEE historicamente vinculada doutrina de Segurana Nacional. A SAE/PR havia se transformado em uma mega-organizao que, sob o manto do planejamento estratgico e controle da informao, abrigava desde os setores de inteligncia - antigo SNI at projetos fronteirios, o programa nuclear, projeo de cenrios. A Medida Provisria n 1.795/1999 extinguiu a SAE/PR. As atribuies e competncias foram transferidas, inicialmente, para o Gabinete do Ministro Extraordinrio de Projetos Especiais MEPE , exceto aquelas cometidas Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao da Presidncia da Repblica. As Medidas Provisrias n 1.799 X e 1.911 8/1999, de julho de 1999, ratificaram a extino. No perodo de janeiro a agosto de 1999, diferentes Decretos e Medidas Provisrias remanejaram as atribuies e competncias da extinta SAE/PR. A Medida Provisria 1.911-8/1999 transferiu a responsabilidade pela ordenao territorial para o Ministrio da Integrao Nacional e atribuiu ao Ministrio do Meio Ambiente a responsabilidade pelo ZEE. Essa atribuio foi confirmada posteriormente, no governo Lula, pela lei n 10.683 de 28/05/2003. O ZEE tambm passou a integrar o PPA 2000 2003, sob a denominao Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico. O Ministro do Meio Ambiente Sarney Filho incumbiu a Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel SDS , recm instalada em agosto de 1999, de coordenar os projetos de ZEE no pas e gerenciar o Programa no PPA. Entretanto, os respectivos cargos e quadros tcnicos no foram repassados com as atribuies. A SDS, dispondo de pequeno quadro tcnico, sem apoio operacional e com oramento inadequado, montou uma exgua equipe de coordenao nacional. Ainda assim, em um perodo de seis anos, o Programa avanou, dobrando os indicadores apurados em 1999, de 6% do territrio nacional com projetos de ZEE executados at a proposio de diretrizes gerais e especficas de uso e ocupao, para 11% em 2003 e 22% em 2005, sem contar a retomada de projetos em andamento em cerca de 45% do territrio nacional. Entretanto, o maior dos desafios ainda estava frente. Ter projetos executados uma coisa; integr-los em um sistema e faz-los funcionar, outra completamente diferente. A questo tcnico-institucional foi resolvida no primeiro momento e j transcende dois governos. A questo relativa implementao do ZEE ainda permanece. Vejamos, porm, o primeiro problema. A fragmentao de executores de projetos e a disperso de instituies pblicas detentoras de bases de dados eram, para o Programa, aspectos cruciais a serem resolvidos. Antes de iniciar aleatoriamente a execuo de atividades tcnicas de ZEE, o Programa deveria ser posto em p. Essa foi uma opo difcil dado o apelo que produtos rpidos e de impacto causam nos dirigentes.
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Neste sentido, o MMA empreendeu esforos para organizar a estrutura geral do ZEE no Brasil. O primeiro passo consistiu em resolver os impasses institucionais de cunho tcnico e poltico e reconstruir uma estrutura de gesto para o Programa. Apenas parte desses desafios est, hoje, equacionada, sobretudo quanto s questes institucionais, em funo de algumas resistncias corporativas. O outro desafio diz respeito interlocuo entre as polticas pblicas, ainda isoladas, o que no depende de uma ao unilateral. Essa questo permanece ainda para o poder pblico no Brasil, cuja tradio corporativa transforma polticas e programas em aes fragmentadas e desconexas. No primeiro semestre de 2000, a SDS realizou um diagnstico da situao do ZEE no Brasil, que culminou, em fins de junho, em um workshop no Senado Federal com a participao de executores estaduais, rgos federais, representantes de organizaes civis. O diagnstico fez uma constatao sombria sobre o ZEE: projetos fragmentados em pequenas reas, metodologias diferentes, informaes indisponveis e engavetadas, nenhuma referncia nacional. Alm disso, os executores de ZEE com aes no PPA no manifestavam capacidade operacional de executar em mdio prazo projetos de suas respectivas reas de competncia, orientando-os para reas freqentemente coincidentes, numa sobreposio de atividades desarticuladas que contradizia a promessa de integrao do PPA.16 A partir da, foi promovido um processo nacional de discusso sobre o ZEE, envolvendo a participao de autoridades, pesquisadores e representantes da sociedade civil. Foram efetuadas discusses, consultas e troca de experincia, por meio de cinco seminrios regionais (um em cada regio do pas) e dois seminrios nacionais. Com base nestas discusses, foi possvel consolidar tanto uma metodologia para organizao do Programa, quanto articular procedimentos operacionais de zoneamento por meio de uma trgua metodolgica. Os resultados materializaram-se no documento Diretrizes Metodolgicas para o ZEE do Territrio Nacional (MMA, 2001), apresentado no Encontro Consolidao da Metodologia do ZEE para o Brasil, no auditrio Nereu Ramos da Cmara dos Deputados, no perodo de 11 a 13 de dezembro de 2001. O documento, organizado para permanente atualizao, consolida e sistematiza as discusses regionais sobre a metodologia de ZEE, define diretrizes metodolgicas e procedimentos operacionais mnimos para execuo e implementao do ZEE nos nveis tticos e estratgicos e formaliza os requisitos necessrios execuo de projetos de ZEE. A nova proposta avanava em questes no resolvidas na metodologia anterior e questionada durante os eventos. Ela passou a incorporar os temas biodiversidade e recursos hdricos, as atualizaes necessrias de uso e ocupao da terra, bem como a ultrapassar uma viso estritamente analtica da socioeconomia, extremamente centrada em indicadores quantitativos. Porm, ela reconheceu que aquilo que do ponto de vista da Unio era um passivo, a saber, a pulverizao de experincias, do ponto de vista dos estados e

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Constatou-se, poca, Estados cujo territrio chegava a ter 6 vezes sua rea total com demanda por projetos de ZEE por parte dos rgos federais (MMA, 2000).
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municpios era um ativo. As coisas estavam acontecendo sem o Governo Federal fazer a lio de casa. Por isso, de sua parte, o Programa realizou uma ampla articulao interinstitucional que resultou na criao de um consrcio de empresas pblicas, regulamentado por meio do Decreto Presidencial S/N de 28/12/2001 e reafirmado em novo Decreto a 12/02/2004. Batizado de Consrcio ZEE Brasil, a parceria disponibiliza a capacidade instalada e a inteligncia tcnica dos rgos envolvidos, maximizando a utilizao dos recursos preexistentes (financeiros e humanos), para alcanar objetivos comuns. O Consrcio tem o objetivo de executar, sob a coordenao do MMA, o ZEE na escala da Unio e apoiar estados, municpios e outros rgos executores federais.17 A experincia foi testada no projeto-piloto Zoneamento Ecolgico-Econmico do Baixo Rio Parnaba, uma demanda apresentada pelo Banco do Nordeste no Seminrio Regional de Fortaleza. Publicado em 2002, contou com a participao de mais de trinta instituies federais, estaduais e locais, e envolveu aproximadamente noventa profissionais das mais diversas reas do conhecimento. Um dos objetivos, no menos importante desse projeto, alm de fornecer subsdios proteo e desenvolvimento da rea de estudo, foi testar a parceria entre instituies diversas e a capacidade de execuo do Consrcio ZEE Brasil. Alm disso, o MMA reuniu, converteu para ambiente web e divulgou pela internet os produtos gerados pelos estados e demais executores federais. Muitos documentos haviam sido extraviados, outros estavam desatualizados, inmeros deles ainda inditos. Grande parte dos trabalhos no havia sido elaborada com tecnologia SIG Sistema de Informaes Geogrficas e, por isso, no foi acompanhada dos bancos de dados geogrficos que geraram os produtos. Mesmo assim, os projetos foram recuperados e divulgados, permitindo o conhecimento das experincias. Aps esse esforo, o poder executivo federal estabeleceu o Decreto n 4.297/2002, regulamentando o processo de implementao do ZEE em territrio nacional, como instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente. O Decreto estabeleceu os objetivos, as diretrizes, os produtos e as condies para execuo de projetos em conformidade com o documento Diretrizes para o ZEE no Territrio Nacional. Mas, se de um lado o Decreto foi um avano, ao estabelecer as regras gerais para a execuo de projetos, por outro, ele ainda no proporcionou as condies bsicas para estimular os demais executores, principalmente os Estados, a produzir seus ZEEs e integr-los a um sistema nacional. Um segundo momento foi aberto quando a Ministra Marina Silva reenquadrou a questo do desmatamento no Brasil. Ao recusar o desmatamento como um problema exclusivo do MMA, a nova orientao poltica forou a interlocuo entre as polticas pblicas setoriais, sobretudo aquelas com implicaes diretas sobre o territrio. Nesse contexto, surgiram o Plano Amaznia Sustentvel, o Plano de Combate e Preveno ao Desmatamento na Amaznia Legal, o Plano de Desenvolvimento Sustentvel da BR 163, o Plano Nacional
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Compem, atualmente, o Consrcio ZEE Brasil: IBGE, INPE, EMBRAPA, CPRM, IPEA, ANA, IBAMA, CODEVASF, CENSIPAM, INCRA. Esto em processo de incorporao a ADENE, o INPA e a PETROBRAS.
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de Combate Desertificao, com a inteno de integrar aes de desenvolvimento regional e poltica ambiental. Esse mote deu o tom para outras aes como o Programa de Revitalizao de Bacias, principalmente a Bacia do So Francisco e os Planos para o Semirido e para o Cerrado. No obstante os passos tmidos nessa direo por parte das diversas polticas pblicas, a proposio de transversalidade da poltica ambiental vem sensibilizando parcela do poder pblico. Isso permitiu que o Programa ZEE orientasse, de maneira mais efetiva, a gerao de produtos especficos voltados para planos e programas de outros setores governamentais, no obstante as resistncias dos diversos rgos envolvidos em fortalecer as aes de ZEE. O Programa concentrou-se em apoiar os estados nos seus respectivos projetos e criar as bases de dados que permitiram interlocuo com os executores. Isso ocorreu para a regio amaznica, que j possua uma base prvia, oriunda do Diagnstico, realizado em 1995 e recuperado em 2001, bem como para a regio nordeste, ampliando efetivamente o escopo do Programa. A construo de um banco de dados e o estabelecimento de Cenrios para o Bioma Caatinga, realizado em parceria com o Conselho da Reserva da Biosfera da Caatinga, possibilitou um primeiro passo para a integrao de aes na regio Nordeste e interlocuo com rgos de desenvolvimento regional e fomento como CODEVASF, ADENE, CHESF e Banco do Nordeste. Tambm foi dado incio execuo do ZEE da Regio de Desenvolvimento Integrado do Distrito Federal e Entorno RIDE-DF, em parceira com a Secretaria Extraordinria do Centro-Oeste do Ministrio da Integrao Nacional, interagindo com os Estados de Minas Gerais, Gois, o Distrito Federal e 22 municpios. Essa interlocuo deve ser o ponto de partida para a retomada do ZEE na regio Centro-Oeste. A reestruturao recente do MMA possibilitou uma aproximao entre Programa ZEE e outros programas para a gerao de produtos comuns. Esse foi o caso do SPRN/PPG7 transferido para a SDS, cujo componente de fortalecimento da gesto ambiental tem um forte vnculo com o ZEE, especialmente de informaes georreferenciadas. O SPRN financiou, a partir de 2005 e pro meio dos PGAIs dos estados da Amaznia Legal, a construo de bases cartogrficas na escala de 1:100.000. A SDS/MMA formalizou na Comisso Nacional de Cartografia CONCAR solicitao de incorporao destas bases ao Sistema Cartogrfico Nacional. Para tanto, promoveu uma ao articulada entre IBGE e DSG-Exrcito para ajuste das bases existentes, execuo dos vazios cartogrficos, concluso das bases do Par e Amazonas. Outro aspecto fundamental para o fortalecimento das aes do Programa foi a reinstalao da Comisso Coordenadora do ZEE e a retomada de uma rotina nos seus processos de interveno. Entretanto, ela carece ainda de um debate que a transforme em real espao de formulao de estratgias nacionais para a gesto territorial e ZEE. No obstante, ainda que pontualmente, como no caso da apreciao do ZEE de Rondnia, a CCZEE tem sinalizado um importante papel a cumprir de articular as polticas setoriais no interior do ZEE. Nesse percurso, a relao com os Estados merece uma reflexo parte. Historicamente, o MMA tem uma relao pr-ativa e cordial com os Estados. Mesmo fora da Amaznia Legal, local em que os projetos avanaram mais, a interlocuo tcnica e poltica, quando
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se trata de ZEE, sempre tem sido mediada pelos Estados. Entretanto, at hoje, apenas o ZEE de Rondnia foi submetido apreciao federal e incorporado ao sistema, segundo as regras existentes. O ZEE do Acre, apresentado ao pblico recentemente, tambm est em processo de concluso. muito pouco para viabilizar um sistema digno do nome. O caso de Rondnia exemplar e no precisaria ter chegado ao impasse que perdurou por tanto tempo se o sistema fosse flexvel. A soluo do impasse Rondnia mostra que um sistema articulado de ZEE, de carter multiescalar, vivel.18 A histria de conhecimento pblico. O Estado de Rondnia possua, desde 1988, um zoneamento elaborado na escala 1:1.000.000, (Decreto Estadual n 3782/1988), com suas diretrizes incorporadas Constituio Estadual. A segunda aproximao, na escala 1:250.000, comeou em meados dos anos 90 e terminou em 2000. Poucos dias antes da publicao da Lei Complementar Estadual, o Governo Federal havia editado Medida Provisria n 1956-51/2000, alterando e acrescendo vrios dispositivos ao Cdigo Florestal e Lei do Imposto Territorial Rural19 (Lei n 9.393/1996) estabelecendo os limites das reas de reserva legal para a Amaznia. A norma estadual entrou em conflito com a Medida Provisria Federal e com o Cdigo Florestal quanto definio da rea mnima de reserva legal a ser mantida em propriedade rural. Conforme o Cdigo Florestal, as florestas e outras formas de vegetao nativa, ressalvadas as situadas em rea de preservao permanente, assim como aquelas no sujeitas ao regime de utilizao limitada ou objeto de legislao especfica, so suscetveis de supresso, desde que mantida reserva legal. Estipulada pelo Cdigo Florestal em 50% para a Amaznia Legal, a Medida Provisria elevou a reserva legal para 80% da propriedade, ressalvando-se, porm, sua flexibilizao quanto recomposio at 50%, desde que indicada pelo ZEE. A lei estadual chegou a estipular reserva legal de at 20%, contrariando a legislao vigente e dando ensejo a uma ao do Ministrio Pblico, bem como resistncias de rgos oficiais de crdito em financiar a produo nestas condies. Esse impasse somente pde ser resolvido recentemente aps um acordo entre a Unio e o Estado de Rondnia, em junho de 2004. Pelo acordo, o Poder Executivo Estadual enviou novo projeto de lei complementar adequando os artigos contraditrios, aprovada sob o n312/2005. O Ministrio do Meio Ambiente fez tramitar o ZEE pelos canais competentes, comprometendo-se a apoiar aes e projetos ambientais no Estado. A disputa poderia ter sido evitada se um sistema de ZEE tivesse reconhecido a primeira aproximao de Rondnia como apta a integrar as aes federais de planejamento segundo determinados nveis e condicionantes, criando um caldo de cultura que evitasse as rupturas da segunda aproximao. O Governo Federal tem ignorado solenemente os produtos estaduais em

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O ZSEE Rondnia foi o primeiro aprovado, segundo o Decreto n4297/2002 e Medida Provisria 2166-67, por unanimidade na CCZEE, aps pareceres favorveis do MMA e do MAPA, e por aclamao no CONAMA, aps manifestao da Cmara Tcnica de Biomas e Gesto Territorial. 19 As Medidas Provisrias que tratam do assunto so as seguintes: MP1511 (de 1 a 17); MP1605 (de 18 a 30); MP1736 (de 31 a 37); MP1885 (de 38 a 43); MP1956 (de 44 a 57); MP2080 (de 58 a 64); MP2166 (de 65 a 66).
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escalas menores, olhando-os como competidores em macroestratgia uma vez que diversos estados possuem territrios imensos e com dificuldades em serem conhecidos em detalhe. Dessa perspectiva, o passo inicial pode ter sido dado a partir do Mapa Integrado dos ZEEs dos Estados da Amaznia Legal, elaborado entre 2004 e 2005 atravs de uma parceria entre o MMA, o Consrcio ZEE Brasil e os Estados. O reconhecimento da diferena entre as situaes e estgios dos diversos ZEEs nos Estados e, por conseqncia, de suas diferentes escalas, demanda um sistema cuja normatizao poder incorporar cada produto, negociado com cada executor, segundo uma finalidade e uma funo especfica para a gesto do territrio. Chegamos, pois, ao limiar da implementao do ZEE, o maior de todos os desafios. Para tanto, so necessrios bons projetos tcnicos, mas, alm disso, fundamentalmente, uma ampla articulao institucional que disponha dos produtos existentes, que projete o uso dos produtos em construo, que regulamente um sistema integrado de aes entre Unio, Estados e Municpios e que incorpore as diretrizes pactuadas pelos projetos nos sistemas de planejamento. O mrito do MMA foi transformar o ZEE em um instrumento efetivo de gesto do territrio, no obstante as contradies e incompreenses disto dentro do prprio poder pblico. At ento, o ZEE era visto apenas como um instrumento de ordenao do territrio, com uma perspectiva extremamente normativa e mandatria, voltado para regulao, comando e controle. Sem deixar de lado essa funo, a gesto territorial muito mais ampla, pois envolve uma concepo renovada sobre os recursos naturais e as possibilidades de desenvolvimento de maneira pactuada entre os agentes envolvidos. Por esse modo, os recursos naturais passam a ser concebidos como ativos ambientais, cuja proteo no mero preservacionismo ou reserva de riquezas, mas uma estratgia conservacionista para minimizar custos sociais e ambientais. Nesse sentido, o ZEE passa a ser um instrumento indicativo e propositivo, orientador do planejamento (planos, programas e projetos) e da gerncia (administrao do territrio). Isso ficou expresso na descentralizao dos projetos e na abertura de interlocuo com a sociedade civil. A execuo de projetos descentralizados, tanto no PPA com a participao de outros ministrios, sobretudo nos estados e, cada vez mais, nos municpios, possibilitou o surgimento de uma vasta gama de usurios at ento submersos. A perspectiva de um grande ordenador centralizado do territrio, contida na antiga concepo de ZEE e ainda presente em amplos setores governamentais e sociais, um despropsito num mundo democrtico, de gesto descentralizada, com demandas de envolvimento e participao pblica.

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5. Concluso: Possibilidades do ZEE A expanso da economia brasileira continua baseada na demanda ostensiva e extensiva por recursos naturais. Sem uma poltica nacional de gesto territorial que incorpore as contingncias e possibilidades ambientais, os programas e projetos de infra-estrutura e de desenvolvimento territorial vo ampliando a degradao dos ecossistemas. Projetos hidrovirios, abertura e ampliao de rodovias, empreendimentos hidreltricos, assentamentos rurais e expanso de periferias urbanas so questionados constantemente por no considerarem os impactos ambientais. Tais estudos e planejamento so isolados da insero regional e no contam com diretrizes territoriais claramente definidas e pactuadas a partir da sustentabilidade dos ecossistemas. So necessrios instrumentos para planejar e gerir um territrio to diverso e extenso como o Brasil, integrando uma perspectiva ecolgica, social e econmica. O ZEE um vigoroso instrumento de gesto territorial, mas ainda subutilizado e visto com desconfiana por gestores pblicos. Entretanto, h uma grande demanda reprimida em torno do ZEE. Desde projetos na escala da Unio, passando por demandas macrorregionais, regionais e estaduais, bacias hidrogrficas, biomas, at sub-regionais e municipais. Diversas instituies pblicas e nogovernamentais tm mobilizado suas aes para discutir e propor ZEE para vrias reas e em mltiplas escalas. Desse contexto, pode-se concluir que: 5.1. A existncia de vrios projetos estaduais e sub-regionais concludos, embora dispersos, deve ser fonte de informaes estratgicas que atualizadas, sistematizadas e compatibilizadas com uma viso macrorregional e nacional, podem catalisar suas propostas e potencializar suas eficcias, contextualizadas em um quadro nacional. A ausncia dessa integrao produz exerccios fragmentados, de alcance reduzido e com metodologias diferenciadas e desconectadas. Muito j foi realizado em termos de projetos e levantamento de informaes, porm, h a necessidade de sistematiz-los e direcion-los para atender a demandas estratgicas. Por isso, cabe ainda um projeto nacional de ZEE que proporcione viso integrada de todo o territrio do pas e interligue as experincias desenvolvidas at aqui. Isso no deve ser confundido com uma proposta de comando e controle a partir do poder central em direo a aes locais, mas um pano de fundo para integrar as aes em andamento. 5.2. A partir da massa crtica acumulada, tanto pelo poder pblico, quanto pelas organizaes civis, j h um caminho orientado para superar alguns desafios. Hoje, existe base tcnica e institucional articulada, no poder pblico, para suprir a demanda por dados, informaes, anlises, capacitao e viabilidade tcnica de execuo de ZEE em vrias escalas. Alm da formao do Consrcio ZEE Brasil, outras instituies tm sido agregadas na realizao de projetos como universidades, rgos estaduais, prefeituras municipais e organizaes no-governamentais. Os projetos j reproduzem essa articulao em nvel regional e local. Alm disso, considerando os altos valores da
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mdia histrica de execuo de levantamentos bsicos, da ordem de R$100,00 o km2 na escala 1:250.000, o Consrcio ZEE Brasil otimiza os custos de execuo ao reunir rgos pblicos nacionais de notria competncia tcnica, detentores de dados sobre recursos naturais e sociais, necessitando apenas de treinamento especfico e rpido para padronizao de procedimentos. Nesse sentido, a consultoria privada teria espao para desenvolver atividades e executar aes sob uma coordenao com plena conscincia daquilo que est adquirindo. 5.3. Em decorrncia, esse alicerce prvio abre a possibilidade de constituio de um sistema nacional de ZEE. Isso permitiria compatibilizar as aes federais, estaduais e locais, articulando as esferas de competncia territorial e evitando a sobreposio de atividades. Esse esforo encontra inmeros obstculos para alinhamento das aes, esbarrando freqentemente em interesses corporativos que buscam desenvolver isoladamente seus projetos. Porm, um sistema articulado e complementar, que proporcionasse aos estados e municpios meios de execuo e monitoramento de projetos, expandiria a capilaridade da gesto territorial em direo base. Considerando que os projetos executados, pela diversidade de atores envolvidos, devem ter um desaguadouro comum para convalidao, h a necessidade urgente de articulao poltica e institucional para que as diferentes iniciativas sejam chanceladas pelos organismos do sistema. Embora as articulaes institucionais para viabilizar a execuo de trabalhos tcnicos tenham obtido sucesso at o momento, as carncias de representao poltica ainda persistem. No nvel federal, a CCZEE representa esse papel, porm, suas aes carecem ainda de dinamizao e, at mesmo, ampliao de suas funes para debates e decises macroestratgicas. O mesmo acontece no nvel Estadual, cujas CEZEEs precisam ser, ou criadas, ou reativadas dentro dessa perspectiva. 5.4. necessrio abrir uma discusso para reestruturar as aes do Programa no PPA. Em geral, as aes existentes so alocadas por interesses especficos das instituies envolvidas, sem consulta prvia e sem vnculo com os objetivos estratgicos. Isso fica caracterizado principalmente por ocasio da distribuio dos recursos oramentrios, que premiam uma lgica corporativa e economicista. Apesar dos apertos oramentrios, gasta-se muito e mal no poder pblico. Projetos semelhantes com custos dspares e com sobreposio so comuns. O amadurecimento do PPA, uma experincia ainda recente no Brasil, incorporando as demandas sociais, possibilitar a reorganizao do Programa. Isso pode ocorrer tanto do ponto de vista nacional, atravs de um dilogo com programas estratgicos como, por exemplo, com o Programa de Formulao e Gesto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, com o Plano Nacional de Recursos Hdricos, com o Plano Nacional de Combate Desertificao, quanto de projetos emergenciais em reas crticas, como ZEE da BR 163, ZEE das Bacias do Parnaba e do So Francisco, ZEE da Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal e Entorno. 5.5. Uma vez concretizada a base tcnica, operacional e institucional de projetos, a ateno volta-se para a implementao do ZEE. Nesse sentido, h uma questo central a ser resolvida: o ZEE vincula aes, programas e projetos pblicos e privados? At que ponto um ZEE, realizado em determinada rea, conforma aes pblicas e privadas
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segundo suas diretrizes? Atualmente, o ZEE considerado como encerrado quando gera as diretrizes de uso e ocupao, no havendo garantias sobre a aplicao de seus resultados. Como instrumento de gesto negociada, democrtica e participativa, o vnculo restringe aes casusticas, corporativas e unilaterais. Entretanto, toda vez que essa possibilidade aparece nos horizontes, abre-se uma disputa poltica em torno do ZEE, com grupos setoriais querendo impor sua viso. Da o discurso oscilar, ora considerando o ZEE a soluo de todos os problemas do territrio, ora imputando-lhe a responsabilidade pelo que h de mal na dinmica territorial. Lembre-se o debate no Congresso Nacional sobre o ZEE, focado na discusso sobre a rea de reserva legal na Amaznia, transformando-se em um embate entre ambientalistas e ruralistas. Mesmo com discusso incipiente no Legislativo Federal, Projeto de Lei n 2829/2003 de autoria do deputado Hamilton Casara tramita atualmente na Cmara, ampliando o debate sobre o ZEE, restrito at hoje ao poder executivo e aos legislativos estaduais.O impasse tem conduzido os produtos gerados para as gavetas e prateleiras dos rgos pblicos. A noo de vnculo est ainda fortemente associada a aes de comando e controle, sem o enfoque de proposio de alternativas produtivas e incentivos a atividades sustentveis. O avano do debate encontrar eficcia na proposio de instrumentos de carter econmico, financeiro, administrativo e tcnico especficos que viabilizem tais alternativas. A criao de vnculo e do sistema nacional poder ampliar a integrao entre polticas setoriais, sobretudo aquelas que impactam diretamente o territrio, como Poltica Agrcola, Poltica de Desenvolvimento Regional, Poltica de Meio Ambiente, Poltica de Transporte, Poltica Energtica e Poltica Fundiria. O ZEE um instrumento de gesto que no desaparecer no mdio prazo, ainda que nadando contra a corrente. Apesar de poucos ainda terem compromisso com o ZEE e preferirem continuar suas aes setoriais sem discutir polticas territoriais, ele est consolidado nas demandas de amplos segmentos sociais e de gestores pblicos. Seu aperfeioamento tcnico e institucional tarefa constante, pois coloca concretamente como desafio para a administrao pblica e para a sociedade, pela primeira vez, a integrao entre poltica territorial, poltica ambiental e poltica de desenvolvimento.

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6. Bibliografia ACH, L.M.; LOPEZ. P.M.P; NOGUEIRA, S.A.A; MONTANHEIRO, T.J. Primeiro Zoneamento Ambiental Minerrio de Areia para o Disciplinamento da Atividade de Extrao na Vrzea do Rio Paraba do Sul, Estado de So Paulo. In: Simpsio Brasileiro de Geografia Fsica e Aplicada, Belo Horizonte - MG. Atas, 1999. BANDEIRA, P.S. Reflexes sobre a Redefinio das Polticas Territoriais e Regionais no Brasil. Rio de Janeiro, Ministrio da Integrao Nacional, setembro de 2000, (mimeo). BECKER, B. Competitividade com Equidade e Sustentabilidade Construo das polticas de integrao nacional e desenvolvimento regional. Rio de Janeiro, Ministrio da Integrao Nacional/Secretaria de Desenvolvimento Regional. Setembro, 2000, (mimeo). BRASIL - Brasil em Ao Investimentos Bsicos para o Desenvolvimento. Braslia, Ministrio do Planejamento e Oramento, 1995. BRASIL. DNAEE Diagnstico dos Recursos Hdricos, Avaliao do Regime Hidrometeorolgico do Noroeste do Brasil; Programa Polonoroeste. Braslia, Ministrio das Minas e Energia, Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE, 1985. COSTA, N. L. & Sokolonski H. H. Zoneamento Ambiental da Bacia do Alto Paraguau in Anais do XIII Congresso Latino Americano de Cincia do Solo. guas de Lindis, 1996. e.LABORE Avaliao das Experincias do Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil segundo o Workshop "Dez Anos do Programa de Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE) no Brasil: Avaliao e Perspectivas" e.labore Assessoria Estratgica em Meio Ambiente, realizado pelos consultores Eduardo Martins e Beatriz Moreira de Castro in Memria das Reunies de Discusses sobre Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil: avaliao e perspectivas. Braslia, CD-Rom, Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente, 2001 FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS Agroecological and Economic Zoning of the Amazon Region, Brasil. Report prepared for the Government of Brazil, Rome, FAO/Technical Cooperation Programme. GH ENGENHARIA LTDA Avaliao do Quadro Ambiental da APA de Silveiras, So Paulo, Secretaria de Estado do Meio Ambiente, mimeo, 1990.

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Anexo I Estudos para Metodologias de Integrao

Perodo Projeto 1981/82 Projeto Integrado Rios Preto Cajari Par/Amap 1983/84 Estudo Integrado das Fazendas Caraba, Pilar e Riachuelo Estado da Bahia 1984/85 Subsdios a Formao de uma Estratgia de Desenvolvimento Integrado - Bacia do Rio Cura/Ba. 1985/86 Bacia do Rio Utinga - Subsdios a Formulao de Estratgia de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Rio Paraguau - Diagnstico e Proposies para Uso. Estado da Bahia. 1986/87 Projeto Bacia do Alto Paraguau - Diagnstico do Potencial Geoambiental. Estado da Bahia (Chapada Diamantina) Diagnstico do Potencial Geoambiental e Aptido Agrcola das Terras do Estado da Bahia 1986/87 PMACI - Projeto de Proteo ao Meio Ambiente e as Comunidades Indgenas. Executor / Solicitante Executor: RADAMBRASIL Solicitante: GEBAM Executor: RADAMBRASIL Solicitante: Caraba Metais Executor: RADAMBRASIL Solicitante: Caraba Metais. Executor: DIGEO1/NE.1 IBGE Solicitante: DESENVALE

Executor: DIGEO1/NE.1 - IBGE Solicitante: DESENVALE Executor: DIGEO1/NE.1 Solicitante: EPABA Executor: DIGEO1/NE.1; DIGEO/CO e DERNA IBGE. Solicitante: IPEA/SEPLAN-PR (financiamento BIRD) Executor: DIGEO1/NE.1; DIGEO/CO, DIGEON; DIGEO SUL DERNA IBGE Solicitante: IPEA/SEPLAN-PR (Financiamento BIRD) Executor: DIGEO1/NE.1 - IBGE Solicitante: SEPLAN-PR (Apoio Sc. de Saneamento e Rec. Hdricos da Bahia) Executor: DIGEO1/NE.1 IBGE Solicitante: SEPLAN-PR Executor: DIGEO1/NE.1 IBGE Solicitante: SEPLAN-PR Executor: DIGEO1/NE.1 IBGE Solicitante: SUDENE/IBAMA Executor: DIGEO1/NE.1 Solicitante: PETROBRS

1986/88 PMACI II - Projeto de Proteo do Meio Ambiente e das Comunidades Indgenas.

1988/90 Diagnstico Geoambiental e Scio-Econmico da Bacia do Rio Paraguau-BA (Diretrizes Gerais para a Ordenao do Territrio). 1988/92 Diagnstico da Qualidade Ambiental da Bacia do Rio S. Francisco - Sub-reas Oeste Baiano e Sobradinho 1988/92 Macrozoneamento Geoambiental da Bacia do rio Parnaba 1989/90 Zoneamento Ecolgico da Regio Nordeste Diagnstico Ambiental do Recncavo Baiano

Fonte: Adaptado de IBGE (2000)

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PROPOSTA DE ATUALIZAO DA LEGISLAO SOBRE ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO Adma Hamam de Figueiredo

1. Introduo Vrias so as dimenses que contextualizam, na atualidade, a questo do Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE no que se refere, especificamente, problemtica envolvendo sua normatizao e sua aceitao enquanto instrumento multiescalar de planejamento do territrio brasileiro. As transformaes ocorridas no Estado contemporneo, a trajetria normativa do zoneamento, a relao entre a competncia administrativa/legislativa, as escalas de representao cartogrfica e, finalmente, uma proposta de avano na normatizao do ZEE, compem as quatro questes focadas nesse documento. Nesse sentido, cabe observar que a questo relativa discusso da relao entre a competncia administrativa/legislativa e as escalas de representao cartogrfica torna-se fundamental quando se pensa em um instrumento de planejamento, como o ZEE, que pretende promover uma interveno compartilhada do territrio nacional, enquanto a ltima questo abordada nesse documento, referente ao avano na normatizao do ZEE, visa legitimar, por via legal, a federalizao desse instrumento da poltica ambiental voltado ao planejamento do territrio brasileiro. Finalmente, tendo em vista o pressuposto de que a atuao do Poder Executivo deve ser sempre precedida por uma base legal, em atendimento ao princpio da legalidade, inscrito no caput do art.37o da Constituio Federal de 1988, faz-se necessrio, inicialmente, uma pequena contextualizao da ao normativa do Estado contemporneo.

Gegrafa da Coordenao de Geografia do IBGE, doutora em Geografia.

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2. A Ao Normativa do Estado Contemporneo Nesse incio de sculo, longe de ocorrer o retraimento da ao pblica frente s foras globalizadoras, ao contrrio, estamos assistindo ao crescimento da interveno estatal em vrios campos da atividade humana, no qual se destaca o campo ambiental que pressupe, mais do que qualquer outro, a necessidade de o Estado prover uma ao concertada sobre o territrio. Tal crescimento ocorre no necessariamente em sua modalidade de gesto direta pelo Estado, que se encontra em refluxo, mas por meio de vrias modalidades de novas articulaes construdas entre a esfera pblica e privada, envolvendo aes em mltiplos setores e em diversas escalas geogrficas nas quais se pretende atuar. Dentro da prpria produo normativa estatal, existe, desse modo, enorme diversidade de fontes, de rgos e entes legitimados a emitir normas jurdicas. Desse modo existe, no Estado atual, grande pluralidade de fontes normativas, seja por razes territoriais, como no caso de federaes tripartites e suas diversas competncias legislativas, como o Brasil, seja pela diviso das funes estatais feita pela Constituio ou pela especializao tcnica para regular determinada matria. No caso especfico da legislao ambiental ou, mais amplamente, naquela relativa atuao direta do Estado sobre o territrio, pode-se dizer que existe, tambm, na atualidade, uma necessidade crescente de se compatibilizar as normas existentes com as diversas escalas e competncias, legislativas e materiais, sobre as quais se pretende atuar. Nesse contexto, novas formas de exerccio do poder (e de controle) sobre as atividades dos diferentes segmentos sociais so projetadas, visando atender s injunes e complexidades da dinmica territorial contempornea, com implicaes diretas nas formas de organizar a administrao e a regulao do espao poltico nacional, em todas as suas esferas de atuao, municipal, estadual e federal. Com efeito, se existe um domnio em que as regras do direito no podem aspirar perenidade e nem a uma escala nica de interveno, esse o domnio ambiental, no qual as transformaes (principalmente tecnolgicas) so hoje to rpidas que obrigam a freqentes revises das regras administrativas, exigindo adaptaes, num movimento continuo de intercomunicao do sistema jurdico com a dinmica ambiental em constante transformao. Nesse sentido, torna-se urgente, por parte do poder pblico federal, tomar a iniciativa de articular aes em mltiplas escalas visando promoo de uma interveno coordenada, isto , coesa, sobre o territrio nacional. Com efeito, sem essa flexibilidade no seria possvel Administrao, enrijecida em rgos e funes hierrquica e burocraticamente estruturadas, atuar com eficcia e, muito menos, num mundo em mudana constante, com a eficincia e a economicidade preconizadas,
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respectivamente, pelo caput do art.37 e do art. 70 da Constituio Federal, que, ao fixar os fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, tambm assegura o pluralismo do poder na sociedade, enriquecido na conscincia de sua importncia tanto quanto abertura e multiplicidade dos canais para a sua atuao. A idia da descentralizao tem sua fora e utilidade nas novas posies assumidas pelo Estado como organismo social, na crescente necessidade advinda de relaes cada vez mais complexas, na assuno de novas funes, na necessidade de regular com presteza, igual e equanimente, todas as manifestaes da vida coletiva para cada poro do territrio. Isso pressupe a regulao e atuao em mltiplas escalas por parte do Estado. Mais ainda, a idia da descentralizao e da flexibilizao parece ser particularmente relevante no caso brasileiro onde a marcada diversidade socioambiental est a exigir uma gesto cada vez mais regionalizada e multiescalar de seu vasto territrio nacional no sentido de promover a aderncia das polticas pblicas aos condicionantes de sua diversidade cultural e ambiental. Tal postura exige enorme capacidade de inovao e flexibilizao dos rgos e poderes responsveis pela regulao de sua economia e o ambiente, a includa a normatizao das formas de interveno da sociedade sobre o territrio. Com toda essa flexibilidade no se pode ter a pretenso de achar que o Direito e a poltica possuem inteiro controle sobre a economia, o ambiente e muito menos sobre as formas de uso desse territrio, malgrado suas inegveis possibilidades e momentos histricos de efetiva ingerncia nos diversos campos de atividade. Segundo Arago (2003), estamos diante do que muitos qualificam como uma regulao estruturada em redes normativas fluidas e pouco hierarquizadas, na qual a idia de regulao surge em um campo jurdico em forma de rede, que permite delicadas operaes de equilbrio entre fontes de poder, ao mesmo tempo complementares e concorrentes, que provocam interferncias jurdicas em distintos campos de atividades (economia, educao, cincia, meio ambiente, etc.), levando elaborao de princpios, regras e instituies mais adequadas ao seu modo de operar. Nesse sentido, a questo ambiental representa um elemento a mais na discusso atual dos limites da regulao do complexo Estado moderno, ao abrir um novo flanco de atribuies, agora envolvendo, diretamente, o controle do uso do territrio, a includa a administrao do estoque de recursos naturais. Isso cria exigncias, tanto no sentido da fiscalizao dos processos e tcnicas utilizados nas atividades econmicas em geral, como requer uma poltica e uma legislao eficazes quanto ao manejo dos recursos. Se a coexistncia desses subsistemas regulatrios parece ser inevitvel, ele impe, contudo, a necessidade de coordenao entre essas vrias instncias e escalas geogrficas, o que

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equivale dizer, a necessidade de caminhar no sentido da compatibilizao possvel dos interesses20 e objetivos pblicos e privados. nesse contexto que se projeta, na atualidade, um cenrio negociado de polticas pblicas e de instrumentos dessa poltica, como o ZEE, voltados para a promoo da coeso social e econmica e, portanto, para a coeso do prprio territrio nacional a comear pela estruturao de um campo regulatrio pautado pelos princpios de equidade, caractersticos do Estado Democrtico de Direito. Novas formas de exerccio do poder (e de controle) sobre as atividades dos diferentes segmentos sociais ali presentes so projetadas, visando atender s injunes e complexidades da dinmica territorial contempornea, com implicaes diretas nas formas de organizar a administrao e a regulao do espao poltico e de suas diferentes escalas e competncias administrativas. Um breve histrico da evoluo da legislao sobre zoneamento permite avanar no conhecimento desse instrumento notadamente naquilo que ele representa de avano na regulao do Estado sobre seu territrio atravs da legislao ambiental. Com efeito, faz-se necessrio conhecer o arcabouo legal existente no que diz respeito, especificamente, legislao sobre zoneamento/regulao territorial para que se possa avanar no sentido de corrigir eventuais lacunas, sobreposies ou contradies, formulando-se um marco legal capaz de integrar as diversas normas que regulam as diferentes formas de ocupao e uso do territrio, na medida que em que os distintos diplomas legais e atos normativos em vigor no possuem, em muitos casos, qualquer conectividade (LEUZINGER, 2006).

20

Para Arago (2003), as atividades que envolvem interesses privados so, no mundo contemporneo, muito poucas, encontrando-se entre essas e as atividades objetivamente pblicas, uma enorme quantidade que envolve, ao mesmo tempo, interesses pblicos e privados.
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3. Breve Histrico da Normatizao do Zoneamento De modo geral, a evoluo do zoneamento tanto na legislao como no prprio planejamento obedeceu a duas tradies que acompanharam o entendimento desse conceito. Inicialmente, o conceito de zoneamento ficou fortemente atrelado regulao do uso do solo urbano acompanhando a matriz de estudos relativos ao saneamento do meio urbano e sade da populao que remontam ao sculo XVIII, conforme avanava na Europa o processo de urbanizao, a partir da consolidao da revoluo industrial. Nesse sentido, tal regulao se concretizava, via de regra, atravs de instrumentos legais normativos indutores da ao do Estado sobre uma determinada parcela do territrio. Com efeito, a preocupao com a sade humana parece estar na raiz dos zoneamentos urbanos, como se pode observar no texto do artigo 154 do Decreto Estadual 233, de 2/3/1894, que institui o Cdigo Sanitrio do Estado de So Paulo: As autoridades locais devero determinar onde devem ser construdas as fbricas e oficinas, e para onde devero ser removidas as que so prejudiciais (apud SCHUBART, 1995). Nesse contexto, na segunda metade da dcada de 70 do sculo passado, a perspectiva urbana continuava a prevalecer e o zoneamento merecia lugar de destaque no II PND, visto ainda dentro de concepo de defesa e promoo da sade humana, notadamente no ambiente urbano. Nesse quadro, tero particular significado as polticas de uso do solo, urbano e rural, dentro do zoneamento racional. O PND traa, tambm, normas para o zoneamento industrial ao estabelecer uma poltica de localizao de indstrias. Ainda de acordo com esse plano, a poltica de localizao industrial considerava especificamente os aspectos de poluio21 e visava a: Disciplinar a ocupao industrial segundo a intensidade da ao poluidora das indstrias, desincentivando a implantao das indstrias com maior potencial de ao poluidora nas reas crticas e intermedirias; Disciplinar a ampliao de estabelecimentos industriais atualmente localizados em reas crticas e intermedirias, de forma que sua expanso no aumente a intensidade de sua ao poluidora; Incentivar a transferncia para fora da cidade de fbricas mais poluidoras em funcionamento.

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No se pode esquecer que, nesse perodo, a poluio ambiental em Cubato j chamava a ateno do pas para a questo dos limites da concentrao industrial indiscriminada.
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Na dcada de 80, quando comea a ser editada uma legislao voltada especificamente para o campo ambiental22, a Lei 6.803/1980 dispe sobre o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, como Cubato. Com efeito, essa lei trata das diretrizes bsicas de Zoneamento industrial e, logo no art. 1, afirma que nas reas crticas de poluio, (...) as zonas destinadas instalao de indstria23 sero definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com a proteo ambiental. Alm da vertente ligada ao uso do solo urbano, com forte nfase no zoneamento industrial e nas questes relativas poluio, uma outra vertente, que marcou o entendimento e a absoro na concepo do zoneamento pela legislao e pelo planejamento nacional, diz respeito aos zoneamentos voltados para as reas agrcolas ou, conforme conhecidos posteriormente, aos zoneamentos agroecolgicos. Cabe mencionar que no aparato legal voltado s regies agrcolas a meno ao termo zoneamento aparece, pioneiramente, na normatizao da Reforma Agrria, Lei n. 4.504/1964, que, em seu art. 43 o, define a competncia do INCRA para a realizao de estudos para o zoneamento do pas em regies homogneas do ponto de vista socioeconmico e das caractersticas da estrutura agrria. Ainda na vertente agrcola, a Lei n. 8.171/1991, posterior Constituio Federal de 1988, define a Poltica Agrcola24, tratando, em seu art. 19, inciso III, do zoneamento agroecolgico no sentido de estabelecer critrios para o disciplinamento e ordenamento da ocupao territorial pelas diversas atividades produtivas desenvolvidas no campo. No mbito do planejamento nacional, o III PND, atravs do II Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (III PBDCT -1980/1985) estabeleceu como meta aperfeioar e acelerar o zoneamento econmico-ecolgico, considerando o uso do solo segundo sua capacidade, alm de identificar reas que devam ser preservadas como reservas naturais, perpetuando seu potencial genrico (MACHADO, 2004). Ainda nesse perodo, a Portaria Interministerial 29/198125 considerou a necessidade de instituir zoneamento agro-hdrico do Nordeste, como parte do zoneamento ecolgicoeconmico desta regio prevendo um conjunto de aes na regio semi-rida do
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A legislao ambiental de incio dos anos 80 comea a ter um carter menos utilitarista e setorial que marcava a legislao sobre os recursos naturais que remota dcada de 30 e a sua atualizao na dcada de 60, como no caso do Cdigo Florestal, entre outros. 23 A lei de zoneamento industrial institui a classificao das zonas industriais em: zonas de uso estritamente industrial, zonas de uso predominantemente industrial e zonas de uso diversificado. 24 Esta Poltica define como unidade de gesto a bacia hidrogrfica, que ser tambm a unidade territorial legitimada posteriormente pela Lei n. 9.433/1997 que regulamenta a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. 25 DOU 20.2.1981, pag. 3.613
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Nordeste. Nesse sentido, vale observar que antes mesmo de ser criada a lei que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA e o Zoneamento como um de seus instrumentos, esse ltimo j estava previsto na legislao e no planejamento nacionais. Finalmente, a Lei 6.938/1981 instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, vlida para todos os entes da federao26. Portanto, esta lei alm de servir como base na elaborao de todas as normas legais do pas que versam sobre meio ambiente, vai colocar, tambm, de forma mais explcita, a questo das competncias legais/administrativas e das escalas geogrficas de representao do territrio na federao brasileira. Elaborada anteriormente Constituio Federal de 1988, a questo das competncias poltico-administrativas no se colocava, ainda, naquela ocasio, de forma to clara como na atualidade, uma vez que os estados e, principalmente, os municpios, s viriam a reivindicar uma ingerncia mais firme no uso de suas competncias territoriais, no que se refere ao uso dos recursos naturais, com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que consagra o uso compartilhado do territrio nacional e de seus atributos naturais nos moldes de uma diviso federativa. O art. 9 da lei 6.938/1981, ao elencar os instrumentos desta Poltica, aponta o Zoneamento Ambiental como um de seus instrumentos, citado no inciso II deste artigo. Nesse sentido, ela observa que o Zoneamento Ambiental est ligado ao princpio da preveno, uma vez que deve ocorrer na fase de planejamento. Institudo pela lei geral de meio ambiente como um de seus instrumentos, diversas leis setoriais passaram a utilizar-se do zoneamento enquanto instrumento do planejamento ambiental, mais de vinte anos depois da promulgao desta Poltica, como o caso do Cdigo Florestal, do Estatuto da Cidade e do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. No Cdigo Florestal Lei 4.771/1965 , prev-se que h de ser levado em conta o zoneamento ecolgico-econmico na aprovao da localizao das Reservas Legais Florestais. Embora essa Lei seja de 1965, portanto, anterior Lei 6.938/1981 e Constituio Federal de 1988, o artigo referente ao zoneamento foi acrescentado em 2001, pela Medida Provisria 2.166-67. Note-se que o art. 16, 4 do Cdigo Florestal dispe que o ZEE deve ser levado em conta na definio do percentual da Reserva Legal Florestal na propriedade rural, quando houver elaborao do mesmo. O Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001 estabelece uma srie de instrumentos de poltica urbana, mencionados em seu art. 4. Um destes instrumentos, citados no inc III, o planejamento municipal, que tem como subitem o zoneamento ambiental (alnea c). Assim, o zoneamento aparece, no Estatuto da Cidade, como um instrumento mais especfico do

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Marco da legislao ambiental contempornea do Brasil, a Lei 6.938/81enfoca pela primeira vez o meio ambiente de forma abrangente, sem o vis utilitarista e setorial que marcava a legislao anterior que balizava to somente o uso mais eficiente dos recursos naturais.
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planejamento ambiental, destinado a disciplinar projetos urbanos, dando a cada parte do territrio urbano a destinao mais apropriada. O Sistema Nacional de Unidades de Conservao Lei 9.985/2000 tambm prev o zoneamento ambiental. Para criao de uma Unidade de Conservao, alm de outros quesitos, necessrio que haja realizao de estudos tcnicos, visando sua localizao, dimenso e limites adequados. O art. 2, inc. XVII da lei discorre sobre o Plano de Manejo, que o documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade. Nesse sentido, o Zoneamento Ambiental, preconizado por esta lei, inicia uma terceira tradio, ou seja, uma tradio ambiental na conceituao de zoneamento (SCHUBART, 1995), o que obriga a pensar o zoneamento como um instrumento necessariamente mais abrangente, isto , de carter territorial, do que aquele restrito alocao de atividades no permetro urbano e/ou de seu entendimento enquanto mero indicativo do uso do solo agrcola. A Constituio Federal de 1988 (art. 21, IX) atribuiu Unio competncia para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Cabe observar que no campo social acha-se includo o prprio conceito de meio-ambiente uma vez que esta matria faz parte do Ttulo III da CF referenciado ordem social. Segundo o artigo 165, 4, da Constituio Federal, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos nesta Constituio, sero elaborados em consonncia com o Plano Plurianual e apreciado pelo Congresso Nacional. Ainda na Constituio Federal de 1988 podemos encontrar uma referncia implcita ao zoneamento urbano municipal, quando o art. 182, que obriga - no 1 - a elaborao do Plano Diretor nos Municpios de mais de vinte mil habitantes, dispe que a propriedade urbana atente s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor ( 2). Coloca-se, assim, de forma explcita aps a Constituio Federal de 1988, a questo das competncias administrativas em matria de planejamento territorial/ambiental ao observar que o planejamento ao ser estabelecido tanto em nvel federal como estadual e municipal dever cumprir os objetivos do plano nacional. Finalmente, o quadro normativo ps-constitucional, referente ao ZEE, remete ao Decreto s/n de 28 de dezembro de 2001, que, em seu art. 3 1, dispe que o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Territrio Nacional, no nvel macrorregional e regional, ser realizado pelo Governo Federal e nortear a
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elaborao dos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Ainda de iniciativa do poder executivo, o Dec. 4.297 de 10 de julho de 2002 dispe no art. 2 que o ZEE, instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao. Esse Decreto regulamenta, ainda, em seu art. 3o, que o ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios ambientais dos ecossistemas. Nesse sentido, fica implcita a necessidade de uma ao articulada entre decises tomadas em diferentes esferas poltico-administrativas e, em diferentes escalas geogrficas planos, programas e projetos o que envolve, necessariamente, um processo consensual de formulao de polticas pblicas. O art. 6o deste mesmo Decreto declara que compete ao Poder Pblico Federal elaborar e executar o ZEE nacional ou regional, em especial quando tiver por objeto bioma considerado patrimnio nacional ou que no deva ser tratado de forma fragmentria, desdobrando-se esse artigo em trs pargrafos que enfatizam a necessidade de cooperao entre a Unio e os estados, conforme enunciado abaixo: 1o O Poder Pblico Federal poder, mediante celebrao de documento apropriado, elaborar e executar o ZEE em articulao e cooperao com os Estados, preenchidos os requisitos previstos neste Decreto. 2o O ZEE executado pelos rgos federais e Estados da Federao, quando enfocar escalas regionais ou locais, dever gerar produtos e informaes em escala 1:250.000 ou maiores, de acordo com a disponibilidade de informaes da sua rea de abrangncia. 3o O Poder Pblico Federal dever reunir e compatibilizar em um nico banco de dados as informaes geradas em todas as escalas, mesmo as produzidas pelos Estados, nos termos do 1o deste artigo. Finalmente, por parte do poder legislativo, encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados um Projeto de Lei, de n 2.839/2003, dispondo sobre o zoneamento scioeconmico-ecolgico.
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Esse Projeto estabelece normas gerais para a elaborao e implementao do zoneamento socioeconmico-ecolgico ZSEE, entendido como instrumento de gesto do territrio, estabelecendo diretrizes para a proteo ambiental e a distribuio espacial das atividades econmicas, tendo em vista assegurar o desenvolvimento sustentvel. No que se refere s competncias para executar o ZSEE, o art. 7 do referido Projeto de Lei estabelece que cabe ao Poder Pblico Federal elaborar e implementar o ZSEE nacional, os ZSEE macrorregionais e os ZSEE das regies integradas de desenvolvimento, criadas na forma do art. 43 da Constituio Federal. Cabe ainda ao Poder Pblico Federal, supervisionar e apoiar a elaborao e implementao dos ZSEE estaduais e microrregionais, alm de coordenar o banco de dados previsto no art. 6 que reunir as informaes geradas pelos ZSEE elaborados no Pas. Ainda no Captulo III do Projeto de Lei foi previsto que o Poder Pblico Federal dever atuar em articulao com os Estados e, se for o caso, com os Municpios, e que a coordenao da elaborao e implementao dos ZSEE dever ficar a cargo de rgo colegiado especfico, assegurada a participao de representantes da sociedade civil. Nos artigos seguintes, o Projeto de Lei estabelece que cabe aos Estados, sempre em articulao com os municpios, elaborar e implementar os ZSEE estaduais e microrregionais compatveis com os ZSEE de nvel nacional ou macrorregional e seguindo as normas gerais definidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA . Nesse sentido, estabelece que os Estados devero criar rgo colegiado especfico para coordenar a elaborao e implementao dos ZSEE, assegurada a participao da sociedade civil. Desse modo, torna-se cada vez mais premente assegurar e fortalecer, na legislao e na prtica operacional, a capacidade de articulao entre os entes federados Unio, Estados e Municpios que compem a Repblica Federativa do Brasil no sentido de que possam promover a compatibilizao possvel entre suas respectivas competncias e jurisdio territorial e as escalas cartogrficas de representao de suas realidades territoriais.

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4. Escalas e Competncias Administrativas na Normatizao do ZEE Uma das vertentes mais atuais de discusso da poltica pblica no pas diz respeito s formas de articulao da ao pblica sobre o territrio nacional. Nessa discusso est inserido um enorme leque de atribuies e de aes do setor pblico sobre o territrio e a sociedade, seja aquele relativo s desigualdades regionais, sejam aqueles referenciados aos servios de sade ou mesmo segurana pblica, nas quais a diviso de competncias e de escalas de atuao torna mais complexa e necessria a formulao e a articulao das formas de interveno sobre o territrio. Nesse sentido, a poltica e a legislao sobre o meio ambiente requerem, tambm, uma atualizao constante, com vistas a acompanhar o dinamismo e a consolidao do federalismo no territrio nacional, atualizao essa tornada premente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 que ampliou a feio federativa do Estado brasileiro, atravs do reforo da poder poltico-administrativos dos Estados e dos Municpios. Fazendo um pequeno retrospecto acerca da necessidade de se resguardar a organizao federativa do pas, as Constituies anteriores j assinalavam a necessidade de uma ao coordenada do Estado sobre o territrio nacional. A Constituio Federal de 1946 previa um Plano Nacional de Viao, enquanto a de 1967 e a Emenda de 1969 passaram a prever Planos Nacionais e regionais de desenvolvimento (art.8, V e XIV), como competncia da Unio (MACHADO, 2004). No entanto, os municpios e os estados tambm poderiam ter seus planos de desenvolvimento, mas esses ltimos no poderiam colidir ou mesmo descumprir os planos nacionais27. No campo ambiental, mais do que em qualquer outro segmento da administrao pblica, a questo da articulao territorial torna-se crucial no sentido de que qualquer forma de interveno sobre um determinado segmento do territrio possui um impacto bem mais abrangente, exigindo, portanto, uma ao coordenada entre as diversas esferas polticoadministrativas. Nesse contexto, um ponto fundamental para a implementao da ao ambiental ou para a soluo de conflitos nesse campo encontra-se na compreenso do sistema de repartio constitucional de competncias legislativa e executiva entre os entes federados28.
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Nesse sentido, Themstocles Cavalcanti (apud MACHADO, 2004) afirmava que o no cumprimento pelos estados das medidas e dos planos econmicos e financeiros cujas diretrizes tenham sido fixadas pela Unio motivo para interveno federal. 28 Outro ponto fundamental envolve a efetivao do direito ao meio ambiente consagrado como um direito fundamental, e o direito de propriedade, que, atualmente, no mais se reveste daquela feio liberal de direito quase absoluto, apresentando-se, como direito limitado, inclusive, frente a exigncias sociais e ambientais, essas ltimas consagradas nos chamados direitos difusos.
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Com efeito, no campo ambiental que a maior parte das questes legais envolve uma legislao concorrente, cabendo Unio a edio de normas gerais, principiolgicas e aos Estados-membros e ao Distrito Federal a edio de normas especficas. No Brasil, a competncia concorrente, prevista pelo art. 24 o da Constituio, classifica-se como no-cumulativa, cabendo Unio a edio de normas gerais, assim entendidas como normas fundamentais ou diretrizes, e aos Estados, de normas especficas e de aplicao29. Conceituando normas gerais, Toms-Ramon Fernandez Rodrigues (apud LEUZINGER, 2002) afirma, por um lado, que elas desempenham o papel de um denominador normativo, um minimum de uniformidade de cada regulamentao, a partir do qual o poder legislativo territorial poder procurar a via que julgue a mais correta, levadas em conta circunstncias especiais de seu territrio regional e singularidades e especificidades de seus problemas particulares. Por outro lado, Diogo de Figueiredo Moreira Neto (apud LEUZINGER, 2002) define normas gerais como declaraes principiolgicas que cabe Unio editar, no uso de sua competncia concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que devero ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura de suas legislaes, atravs de normas especficas e particularizantes que as detalharo, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, s relaes e situaes concretas a que se destinam em seus respectivos mbitos polticos. No entanto, de acordo com Leuzinger (2002), a natureza principiolgica das normas gerais sempre foi desvirtuada no Brasil, com a edio de leis federais extremamente detalhistas, deixando aos Estados pouco ou nenhum espao para legislar. A competncia dos Estadosmembros, prossegue essa autora, no que diz respeito s matrias cuja competncia legislativa concorrente, caracteriza-se como suplementar, entendida como o poder de formular normas que desdobrem o contedo de princpios ou normas gerais ou que supram a ausncia ou omisso destas, restringindo-se a possibilidade de legislar plenamente aos casos em que exista lei federal ( 3, art. 24 da Constituio Federal). Havendo choque entre normas federais e estaduais, sendo suplementar a competncia estadual, grande parte da doutrina se vem posicionando no sentido de que prevalecem as regras da Unio, desde que seu contedo seja efetivamente de norma geral30.
A cumulativa existe sempre que no h limites prvios para o exerccio da competncia, por parte de um ente, seja a Unio, seja o Estado-membro. A no-cumulativa que propriamente estabelece a chamada repartio vertical. Com efeito, dentro de um mesmo campo material (concorrncia material de competncia), reserva-se um nvel superior ao ente federativo mais alto a Unio que fixa os princpios e normas gerais, deixando-se ao ente federativo que o Estadomembro a complementao (apud LEUZINGER, 2002).
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Paulo Jos Leite Farias (apud LEUZINGER, 2002) discorda de semelhante orientao, argumentando inexistir hierarquia, mas sim a superposio de ordens jurdicas em um mesmo territrio, que se complementam por expressa determinao da Constituio
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Fernanda Dias Menezes de Almeida, citando Manoel Gonalves Ferreira Filho e Diogo de Figueiredo Moreira Neto, observa que: Dos fundamentos invocados para justificar esta concluso, descartado o que se apia na hierarquia poltica entre os membros da Federao que nos parece inaceitvel em face das caractersticas j conhecidas do modelo federal de Estado ,o mais razovel o do primado do interesse nacional, prestigiandose, em seu nome, a expresso poltica mxima com vistas aos efeitos integradores sobre a nao como um todo. Com efeito, o que se conclui da discusso acerca da legislao concorrente e de suas vrias bifurcaes, analisadas no mbito do direito constitucional e administrativo, que seja qual for o grau de predomnio da esfera federal sobre a estadual e a municipal, na federao brasileira, o que importa a capacidade de articulao que a ao pblica dever revelar, seja na elaborao da legislao ambiental, seja em sua formulao poltica e/ou aplicao prtica. A mesma reflexo cabe esfera municipal, notadamente aps a Constituio de 1988, quando houve uma ampliao das competncias que at ento haviam sido outorgadas aos municpios. Alm disso, h que se ressaltar a dificuldade em se delimitar matrias cujo interesse seja exclusivamente local, isto , que so de competncia do municpio31, principalmente no campo ambiental e naquelas atividades e servios eminentemente municipais, como transporte urbano, limpeza e ordenao do uso do solo, que atuam, de forma reflexa, no interesse estadual e nacional. A necessidade de ajustar a normatizao do ZEE aos desafios do uso e da administrao compartilhada do territrio conduz proposio de uma regulao renovada desse instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente notadamente naquilo que tange, especificamente, ao tratamento multiescalar do territrio.

total. Deve-se observar, no entanto, que no se trata, in casu, de definir hierarquia entre os entes federados ou entre normas federais e estaduais, mas simplesmente de estabelecerem-se, dentro do campo de atuao determinado constitucionalmente, critrios para soluo de conflitos entre normas gerais e especficas, no mbito da competncia concorrente (LEUZINGER, 2002). 31 Os incisos I e II do art. 30 da Constituio de 1988 determinam serem os entes municipais competentes para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como para suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber. Em primeiro lugar, h que se fixar o conceito de interesse local, para que ento seja possvel a delimitao da competncia legislativa municipal.
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5. Proposta de Normatizao do ZEE Quanto proposta de avanar na regulamentao do ZEE, so feitas abaixo vrias sugestes no sentido de refinar a legislao voltada compatibilizao entre as escalas de detalhamento da representao do territrio e as competncias relativas aos entes federados: Compete ao Poder Pblico Federal instituir um sistema nacional de ZEE, articulando as diversas instituies executoras, bem como os projetos em diversas escalas, e estabelecer as regras de reconhecimento e incorporao dos projetos ao sistema nacional. O sistema nacional de ZEE dever ser composto pelos seguintes produtos: I ZEE nacional na escala de referncia 1:5. 000.000; II ZEEs macrorregionais na escala de referncia de 1:1.000.000 III ZEEs dos Estados nas escalas de referncia de 1:1.000.000 a 1:3.000.000; de 1:250.000 e de 1:100.000 IV ZEEs locais, escala de detalhe, realizados nos municpios e em unidades de conservao, nas escalas de referncia de 1:100.000 e maiores. Compete ao Poder Pblico Federal elaborar e executar o ZEE nacional ou macrorregional, em especial quando tiver por objeto bioma considerado patrimnio nacional que no deva ser tratado de forma fragmentria. ZEE nacional ter carter indicativo em matrias que envolvam o planejamento estratgico do territrio nacional, tais como o traado de grandes eixos virios, a regulao da Faixa de Fronteira e outras que envolvam uma abordagem conjunta do territrio nacional. O Poder Pblico Federal poder, mediante celebrao de documento apropriado, elaborar e executar o ZEE em articulao e cooperao com os Estados, preenchidos os requisitos previstos neste Decreto. O poder pblico federal dever reunir e compatibilizar em um nico banco de dados as informaes geradas em todas as escalas, mesmo as produzidas pelos estados ou outros rgos. O sistema nacional de ZEE, atravs da CCZEE, reconhecer e incorporar os ZEEs dos Estados e demais executores nas seguintes condies: I Nas escalas de 1:1.000.000 e menores, para indicativos estratgicos de uso do territrio tais como planejamento regional, definio de reas para detalhamento de ZEE, alocao prioritria de unidades de conservao e outras formas de proteo ambiental; manejo ambiental sustentado; definio de reas para priorizao do zoneamento agrcola em escala mais detalhada;

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II Nas escalas de 1:250.000 e maiores, para indicativos de ordenamento territorial subregional tais como flexibilizao da reserva legal, incorporao ao sistema de licenciamento ambiental da propriedade rural e outras licenas ambientais; planos de manejo de unidades de conservao e suas respectivas reas-tampo, III Nas escalas locais de 1:100.000 e maiores, para indicativos operacionais de ordenamento territorial tais como planos diretores municipais, planos de gesto local, reas de Preservao Permanente; IV Para reconhecimento e incorporao ao sistema, na forma deste Decreto, todos os ZEEs Estaduais devero ter sido aprovados nas respectivas Comisses Estaduais de ZEE, normatizado por lei estadual aps projeto encaminhado pelo poder executivo do Estado; e inserido em um plano ou programa estadual de gesto do territrio. No caso da ocorrncia de conflitos na indicao de usos em reas limtrofes entre Estados, cabe CCZEE resolver tais conflitos. Para a flexibilizao da recomposio da reserva legal, de que trata o art.16 da Medida Provisria 2166-67, a oitiva do Ministrio do Meio Ambiente e do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento dever ser realizada atravs da Comisso Coordenadora do ZEE do Territrio Nacional, instncia interministerial mxima do ZEE. Finalmente, cabe observar que qualquer proposta de normatizao do ZEE dever promover a compatibilizao possvel entre a implementao desse instrumento da poltica ambiental e seu reconhecimento junto s fontes oficiais e privadas de financiamento das atividades agropecurias, minerais e outras, de impacto direto nas formas de apropriao e uso do territrio. Com efeito, o ZEE enquanto instrumento tcnico, alm de sistematizar e analisar as informaes socioeconmicas e ecolgicas relativas a um dado territrio, pouco pode fazer para orientar e controlar o processo de ocupao do territrio, a includo da utilizao dos recursos naturais. Nesse sentido, para que as propostas do zoneamento se tornem eficazes, isto , para que elas tenham alguma influncia na distribuio das atividades no territrio, faz-se necessria a sua vinculao a instrumentos de poltica pblica e aes privadas. Dentre elas, o crdito bancrio, os incentivos fiscais, as alquotas de impostos, os prmios de seguro, fazendo com que o zoneamento seja complementar adoo de polticas coerentes, nas vrias escalas de atuao sobre o territrio, visando estimular investimentos em reas mais propcias do ponto de vista ambiental/territorial.

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6. Bibliografia ARAGO, A. S. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. Rio de Janeiro: Editora Forense, 509 p. 2003. LEUZINGER, M. D. Meio Ambiente Propriedade e Repartio Constitucional de Competncias. Rio de Janeiro, IBAP/ ADCOAS, 150p. 2002 __________________ & ROSE, L. Avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva da poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia, Ministrio da Integrao Regional, 2006, 11p. MACHADO, P. A. L. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo, Malheiros Editores, 12 edio, 2004, 1075p. SCHUBART, H. O. R. A institucionalizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil: situao atual e perspectivas. Braslia, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE/PR), 12p. mimeo. 1995.

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CAPA

LOGOS CONSRCIO ZEE BRASIL

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