Molano - Confesion de Parte

anlisis poltico
No. 17 SEP/DIC 1992

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Francisco Leal Buitrago FUNDADOR William Ramrez Tobn DIRECTOR Fernando Cubides Cipagauta EDITOR Gonzalo Snchez Gmez ASESOR EDITORIAL Sandra Patricia Martnez B. ASISTENTE EDITORIAL Diana Marcela Rojas EDITORA VERSIN ONLINE Carlos Germn Sandoval ASISTENTE EDITORIAL VERSION ONLINE ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES Klaus Meschkat ALEMANIA Mara Isaura Pereira de Queiroz BRASIL Daniel Pcaut FRANCIA Eric Hobsbawm INGLATERRA Norbert Lechner CHILE Thomas Fischer ALEMANIA Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS Catherine LeGrand CANADA UNIBIBLOS Impresin Siglo del Hombre Editores Distribucin
ESTUDIOS Reforma del Estado y desarrollo econmico y social en Colombia

JOS ANTONIO OCAMPO
Colombia:hacia una salida democrtica a la crisis nacional?

EDUARDO PIZARRO LEONGMEZ
DEMOCRACIA La proteccin internacional de los desplazados internos a la luz del derecho cosmopolitano de Kant
HERNANDO VALENCIA VILLA
COYUNTURA El colapso del comunismo y la tarea ideolgica democrtica

LUIS EDUARDO HOYOS
La ONU y el proceso de paz en el Salvador: 1990-1992

RUL BENTEZ MANAUT
DEBATE Poder y medios de comunicacin:una puerta giratoria?

JOS HERNNDEZ
RESEAS Violence in Colombia: The contemporary crisis in historical perspective,

DE CHARLES BERGQUIST, RICARDO PEARANDA Y GONZALO SNCHEZ, CHARLES BERGQUIST
Poder local: realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia, de Pilar Gaitan Pava y Carlos Moreno Ospina POR DARIO FAJARDO MONTAA Los lmites de la modernizacin,
DE CONSUELO CORREDOR, POR JAIME ZULUAGA NIETO
Surgimiento de las sociedades cientficas en Colombia, 1859-1936,

DE DIANA OBREGN TORRES, POR FERNANDO CUBIDES
TESTIMONIO Confesin de parte

ALFREDO MOLANO
BIBLIOGRAFA TEMTICA Educacin Superior en Colombia

RICARDO LUCIO
REFORMA DEL ESTADO y DESARROLLO ECONOMICO y

SOCIAL EN COLOMBIA *
Jos Antonio Ocampo**
Para cualquier observador, la gran paradoja del desarrollo colombiano es la conjuncin de una gran estabilidad macroeconmica, un ritmo aceptable de crecimiento de la actividad productiva, la mejora continua de los principales indicadores sociales y una de las tradiciones democrticas y civilistas ms consolidadas del sub continente latinoamericano, con manifestaciones crnicas de violencia poltica y social. Estas ltimas tienen, adems, mltiples manifestaciones, asociadas fundamentalmente a viejos conflictos agrarios, dcadas de violencia poltica y al ms reciente pero ya envejecido fenmeno del narcotrfico Como resultado de ello, la paz es la esencia misma del proceso poltico nacional. En torno a ella han venido girando, por lo tanto, los grandes proyectos de reforma institucional, en especial la Constitucin Poltica de 1991.
ba abocado a una severa crisis de desarrollo, la administracin Gaviria puso en marcha un ambicioso plan de liberalizacin econmica, no muy diferente a aqul que vienen adoptando, de una u otra manera, todos los 'pases de la regin.
La dialctica entre una nueva Constitucin, que reclama ms Estado como mecanismo para superar la crisis institucional, y un Plan de Desarrollo, que diagnostica la necesidad de menos Estado, es el eje del debate sobre la reforma del Estado en Colombia. Las dos perspectivas no son totalmente antagnicas, pero s lo suficiente como para tornar el momento que vive Colombia uno de los ms contradictorios de la historia del pas.
Los vientos neoliberales han llegado al pas al mismo tiempo, con tanto o mayor fuerza que en otros pases de la regin. Con base en un diagnstico segn el cual, en ausencia de medidas radicales que abrieran la economa a las libres fuerzas del mercado, el pas esta-
Este ensayo analiza la controversia actual sobre la reforma del Estado en Colombia y las reformas en marcha, en aquellos temas que tienen una relacin ms directa con el desarrollo econmico y social. Est dividido en cuatro partes. En la primera se hace una breve caracterizaci n del desarrollo econ mico y social del pas, y su relacin con la intervencin estatal, y se ilustran las discre-
Economista, investigador de Fedesarrollo. Este trabajo ha sido financiado por la Fundacin CEDEAL de Espaa y aparecer como un captulo del libro El rol del Estado en Amrica Latina, editado por Roberto Frenkel y publicado por dicha Fundacin. Agladezco las discusiones con Eduardo Lora, Carlos Molina y Guillermo Perry sobre algunos de los temas del trabajo. 5
ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992
pancias conceptuales entre la reciente Constitucin y el Plan de Desarrollo de la administracin Gaviria. La segunda estudia con detenimiento los temas relacionados con crecimiento y estabilidad macroeconmica. La tercera considera aquellos relativos a la equidad. La cuarta analiza los dos temas ms directamente relacionados con econo ma y democracia: las controversias relativas a la propiedad y los mecanismos institucionales para la adopcin de las decisiones econmicas.
El trabajo arguye que muchos de los cambios que ha puesto en marcha la administracin Gaviria, dirigidos a ampliar la esfera de accin del mercado, son convenientes y positivos en una perspectiva de larga duracin. La estrategia de reorientacin de la economa hacia afuera responde, en efecto, a necesidades tanto internas como externas del desarrollo colombiano. El nfasis en el gasto pblico social, en la introduccin de nue vos criterios para su asignacin, y la reestructuracin del sector pblico para darle ms espacio al sector privado en la provisin de
servicios sociales y domiciliarios
grama de reformas estructurales han desempeado un papel muy importante en los resultados que se han apreciado en los ltimos aos. En particular, la adopcin: de una pol tica monetaria extremadamente contraccionista en 1991, dirigida a combatir la infla cin, acentu la abundancia de divisas que ya era evidente en la fuerte acumulacin de reservas caracteristica del ao al interior. Como reflejo de ello, el pas experiment una recesin productiva (que para los patrones colombianos significa estancamiento del PIB per cpita y ligera cada de la produccin in dustrial y de algunos otros sectores), y vio deteriorarse la tasa de cambio extremadamente competitiva que tena al iniciarse el programa de reformas. El fuerte racionamiento elctrico de 1992 introdujo elementos adicionales en el panorama econmico de corto plazo. Pese a la importancia de estos eventos coyunturales, la referencia a ellos ser marginal, para no desviar la atencin de los temas centrales del trabajo.
son tambin convenientes. Sin embargo, el ensayo argumenta igualmente que el diagnstico sobre la naturaleza de los problemas estructurales que enfrentaba la economa colombiana, y la radicalidad y la velocidad con la cual se han llevado a cabo las reformas estructurales, han sido inadecuadas. Como consecuencia de ello, el pas ha perdido la oportunidad de realizar una serie de reformas sin grandes traumas econmicos y sociales, en el marco del dilogo y el consenso democrtico en el cual se ha movido en otros frentes. La radicalidad y velocidad de las reformas han aumentado, adems, la vulnerabilidad macroeconmica y, ante todo, han in troducido elementos adicionales de inestabilidad poltica, que ponen en peligro el xito de un proceso de apertura poltica positivo, orientado a superar las crnicas condiciones de violencia en las cuales se ha movido el pais.
La vastedad del tema que nos ocupa obliga a ser selectivos en la temtica. As, asuntos tan centrales como la seguridad interna y la justicia, sobre los cuales existe un amplio consenso acerca de la necesidad de reforzar las acciones del Estado, no sern objeto de atencin, para destinarla a temas ms especficos del desarrollo econmico y social. Por otra parte, el tema obliga a un recurso continuo, no slo al anlisis poltico sino tambin a la historia econmica y poltica del pas. De hecho, muchas de las imprecisiones caractersticas de algunos diagnsticos en boga surgen de una lectura inadecuada de los hechos histricos. Adems, el debate sobre el Estado tiene un trasfondo ideolgico inescapable. Este trabajo no lo oculta. No participa, por lo tanto, de la tendencia de gran parte de la literatura econmica contempornea a esconder los sesgos polticos e ideolgicos tras un sofisticado aparataje tcnico. No obstante, comparte la conveniencia y necesidad de debatir tcnicamente, y con la mayor objetividad posible, el alcance real de las formas de intervencin estatal y sus deficiencias, pero tambin sus virtudes.
Las dificultades macroeconmicas que se han enfrentado durante la ejecucin del pro
--,
REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO
l.
DESARROLLO ECONOMICO y
SOCIAL E INTERVENCION
ESTATAL 1. Una breve caracterizacin del desarrollo

y de la intervencin estatal en Colombia La caracterstica del desarrollo econmico colombiano que ms ha sido destacada internacionalmente ha sido su gran estabilidad macroeconmica. Colombia nunca ha tenido ningn milagro econmico, pero tampoco ningn colapso, como aqul que experimentaron casi todos los pases de la regin en los aos ochenta. A largo plazo, su crecimiento ha sido muy similar al promedio de Amrica Latina o del Tercer Mundo, y slo ha sobresalido cuando el comportamiento de otras naciones ha sido insatisfactorio. La tendencia a estar en el promedio es, adems, una de las caractersticas que se repite cuando se analizan otros indica dores econmicos y sociales. De hecho, segn veremos en la parte III de este trabajo, la estabilidad del crecimiento se ha reflejado tambin en una mejora ms o menos estable de los principales indicadores sociales.
Existe un gran consenso en torno a que el tama o relativo del Estado es pequeo en Colombia en comparacin con pases de similar nivel de desarrollo. El actual Plan de Desarrollo comparte este diagnstico. Sin embargo, tambin parece compartir la apreciacin segn la cual el Estado colombiano ha intervenido excesivamente en la asignacin de recursos productivos y, en especial, ha fomentado el excesivo enclaustramiento del pas1. En la parte II argumentaremos en CO1"1tra de esta concepcin. Basta, por ahora, anotar que el Estado colombiano la tenido, sin duda, una tradicin de alta intervencin en las operaciones financieras y en la regulacin de los flujos de divisas. En pocas recientes, sin embargo, dicha regulacin ha estado asociada mucho ms a la regulacin macroeconmica que a intentos de planificar el desarrollo. Fuera de ello, los campos prioritarios de accin del Estado han sido los ms tradicionales: bsicamente la provisin de servicios sociales e infraestructura. Los cuadros 1 y 2 corroboran estas apreciacio nes. Como en la mayor parte de los pases, la participacin de la demanda final de sector pblico en el PIB muestra una tendencia ascendente, que en el caso colombiano ha tenido un comportamiento escalonado en la posguerra: se mantuvo alrededor de un 10-12% en los aos cincuenta y comienzos de los sesenta, aument a un 15% a finales de los aos sesenta (el pr imer dato que registra el Cuadro 1), y nuevamente, a un 19%, a finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta2. Esta ltima proporcin es, en cualquier caso, moderada para los patrones internacionales3. Debido al alto contenido de mano de obra asalariada calificada, la participacin en la remuneracin a los asalariados es mayor (alrededor del 300/0) y muy superior a su participacin en el empleo total, que alcanz un pico de un 9% a finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta, y ha tendido a disminuir desde entonces4.
No sin razn deca, por lo tanto, el finado Carlos Daz-Alejandro que Colombia era un pas "mediocre", entendido no en el sentido peyorativo del trmino, sino en su acepcin alternativa, es decir, la de un pas "intermedio, que est en el medio". Si hemos de confiar en las apreciaciones de los observadores externos, sta puede ser, de hecho, la gran virtud del pas. Lo que no se debe olvidar es que esta estabilidad refleja dos caractersticas adicionales: una tradicin gradualista en el manejo econmico y una fuerte regulacin macroeconmica. La prdida de la primera y, en menor medida, de la segunda, pueden ser, por lo tanto, costos importantes del actual programa de reforma estructural (vase al respecto la parte II de este trabajo).
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Presidencia de la &pblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. l. Para detalles adicionales, vase Comisin del Gasto Pblico (1986). Repblica de Colombia y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. V, y Misin de Finanzas lntergubernamentales (1981). Esto tambin es cierto en relacin con el empleo pblico. Un trabajo de PREALC (Echeverra, 1985) realizado hace algunos aos encontr, en efecto, que las relaciones de dicho empleo con indicadores laborales generales era, en Colombia, alrededor de la mitad del nivel tpico en otros pases latinoamericanos. Misin de Empleo (1986), Gonzlez (1987) y Reyes (1987).
La mayor parte del aumento en la participa cin del sector pblico en la generaci n de la demanda interna que se experiment hace una dcada, estuvo asociada a la inversin de las empresas pblicas, especialmente en infraestructura (generacin elctrica) y desarrollo minero. Los picos de la inversin pblica coincidieron con los aos de crisis de comienzos de los ochenta, cuando la inversin privada se haba debilitado considerablemente, lle vando la participacin del sector pblico en la inversin total a un 50%. Con la reduccin de la inversin pblica y la recuperacin de la privada, la tendencia ha sido la opuesta en aos ms recientes.
La participacin del sector pblico en la generacin del PIB ha sido similar a la de la demanda y elevada slo en cuatro sectores: servici s sociales y o comunales, servicios pblicos domiciliarios, minera, transporte (puertos y ferrocarriles) y telecomunicaciones5. Fuera de la minera, se trata as de las dos reas de accin aludidas al final de la seccin anterior. Convie ne anotar, adems, que en el caso de la minera, gran parte de la produccin estatal se hace indirectamente a travs de contratos de asociacin con empresas privadas (bsicamente multinacionales), las cuales llevan a cabo directamente las labores de produccin. De hecho, la participacin del sector pblico en este sector
CUADRO No. 1
TAMAO RELATIVO DEL SECTOR PUBLICO SEGUN DIVERSOS INDICADORES MACROECONOMICOS (Valores porcentuales)
=--
1971-74 1975-78 1979-82 1983-86 1987-89 -~--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ~-_.

DEMANDA FINAL DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Consumo final de las administraciones pblicas Inversin bruta 14.98 9.49 5.49 14.62 15.02 8.31 6.72 14.80 18.11 10.34 7.77 19.93 10.49 9.44 20.87 10.59 8.37 1.91
~~
19.13 10.15 8.97
VALOR AGREGADO DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras Instituciones financieras pblicas REMUNERACION A ASALARIADOS (% de la remuneracin a asalariados) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras Instituciones financieras pblicas AHORRO DEL SECTOR PUBLICO (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras INVERSION BRUTA (% del PIB) Administraciones pblicas Empresas pblicas no financieras INVERSION BRUTA (%~~ la inversin bruta total nacional)
18.21
9.78
8.04
5.15 1.44
7.77
5.55 1.47 28.85 20.00 6.33
6.84 1.58
30.53 21.15
29.78
21.35 6.19
6.76
2.62 4.70 1.73 1.44 7.77 3.85 3.92 39.18
2.24
4.12 2.05 1.42 5.49 3.18 2.30 28.04
2.52
7.36 5.29 1.36 6.72 3.66 3.06 37.19
33.57 23.48 7.20 2.89 5.44 2.60 2.10 9.44 3.63 5.82 50.27 7.62 4.44 3.18 8.97 4.19 4.78 43.47
Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico. Promedios de participaciones anuales, expresadas a precios corrientes.
Este Cuadro tambin registra una participacin modesta del sector pblico en la industria manufacturera y en servicios financieros. En el primer caso, la participacin creciente es ms un efecto de mrgenes de ganancia e impuestos indirectos crecientes en las dos actividades ms tradicionales de produccin del Estado (derivados del petrleo y licores).
ha sido decreciente a lo largo de las dos ltimas dcadas, segn lo registra el Cuadro 2. La heterogeneidad regional es otra caracterstica distintiva del pas. Sin duda, para su tamao, Colombia es una de las naciones regionalmente ms complejas de Amrica Latina y quizs del mundo. Este hecho ha tenido, como es obvio, un impacto profundo sobre el desarrollo econmico y poltico nacional. En trminos econmicos, le dio al pas el carcter de una economa de archipilago, como la caracteriz en su momento un influyente cientfico social colombian06. Tuvo, adems, un efecto decisivo sobre el proceso de industrializacin, segn veremos ms adelante, ya que las principales regiones del pas slo vinieron a estar integradas con comunicaciones modernas en forma muy tarda -de manera precaria a fines de los aos veinte y en forma mucho ms articulada, en la dcada de los aos cincuenta-. De hecho, el carcter incompleto de este proceso de integracin del mercado in
terno permite explicar por qu todava a finales de los aos setenta un Plan de Desarrollo pudiera denominarse Plan de Integracin Nacional y que el tema del aislamiento geogrfico figure todava en forma notoria en el mapa de la violencia colombiana. De alguna mane ra, la heterogeneidad regional es tambin fuente de estabilidad macroeconmica y de la tradicin gradualista del pas, ya que la heterogeneidad geogrfica est acompaada de una diversidad de las bases productivas, que es equilibradora en trminos globales, y gene ra, al mismo tiempo, una fuerte resistencia a polticas econmicas que beneficien a algunas regiones (es decir, a algunos sectores, dada la especializacin regional) a costa de otras 7. Dada la heterogeneidad regional, no deja de sorprender el excesivo centralismo que alcanz la administracin pblica en aos recientes. Parte de ello es el reflejo de procesos polticos que culminaron en la imposicin de un fuerte centralis mo en la Constitucin de 1886. En realidad, el
CUADRO No. 2
ESTRUCTURA DEL PIB GENERADO POR EL SECTOR PUBLICO (a precios de 1975) 1971-1974
l. ESTRUCTURA DEL PIB DEL SECTOR PUBLICO Sector agropecuario Minera Industria manufacturera Electricidad, gas yagua Construccin Comercio y hotelera Transporte y comunicaciones Servicios financieros Servicios comunales, sociales y personales II. PARTICIPACION EN EL PIB SECTORIAL Sector agropecuario Minera Industria manufacturera Electricidad, gas yagua Construccin Comercio y hotelera Transporte y comunicaciones Servicios financieros Servicios comunales, sociales y personales 0.17 8.56 3.88 6.41 2.24 0.00 11.24 11.14 56.36 0.10 53.12 2.38 100.00 8.75 0.00 19.20 11.16 65.08
19751978
0.19 4.87 5.79 7.15 1.74 1.36 13.15 10.97 54.78 0.12 49.78 3.72 100.00 7.51 1.52 22.10 11.68 65.76
19791982
0.23 3.40 9.87 7.14 1.29 1.38 12.82 10.48 53.37 0.16 41.66 6.94 100.00 5.86 1.67 20.74 11.29 64.01
19831986
0.23 4.02 14.18 6.34 1.22 1.37 12.94 10.47 49.22 0.20 32.85 12.74 100.00 5.50 2.14 26.21 13.76 71.07
Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico.
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Nieto Arteta (1971). Para un desarrollo ms amplio de esta hiptesis, vanse Ocampo y Reveiz (1980) y Reveiz (1989).
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centralismo econmico del Estado es un fenmeno ms reciente, asociado bsicamente a la extensin de las funciones del Estado en las reas de desarrollo social e infraestructura desde los aos treinta, y a la ausencia de mecanismos adecuados de financiamiento regional y 10cal8. En pocas recientes, y en especial a partir de la dcada de los aos ochenta, la fuerza de la heterogeneidad regional se ha expresado a travs de un fuerte impulso descentralizador, del cual ha ce parte la Constitucin de 1991. La tendencia internacional en tal sentido ha reforzado, sin duda, este proceso. A travs de l, las regiones y los municipios han ganado, no slo un grado importante de autonoma poltica, sino tambin en el manejo de sus ingresos y gastos, aunque financiados en parte importante por participaciones crecientes en los ingresos nacionales9. Si la complejidad regional ha tenido un impacto importante sobre el desarrollo econmico, su efecto sobre el desarrollo poltico no ha sido menos notorio. En cierta forma, la inestabilidad poltica del siglo XIX estuvo ligada al difcil proceso de construccin de una nacin a partir de un conjunto desarticulado de regio nes. Este proceso condujo a nueve guerras civiles nacionales y a un incontable nmero de conflictos armados de alcance regional. Sin embargo, a partir de la ms sangrienta de las guerras civiles, la llamada de los Mil Das (18991902), y la consecuente secesin de Panam (1903), la heterogeneidad regional vino a ser el fundamento de una fuerte tradicin democrtica y civilista. En efecto, la democracia colombiana ha sido, en gran medida, el mecanismo institucional por medio del cual las lites regionales -representadas en los dos partidos polticos tradicionales, el Congreso y el gabinete ministerial- negocian entre s.
Este proceso no ha estado, por supuesto, exento de dificultades, como lo atestigua la gran crisis institucional que experiment el pas entre el asesinato de Jorge Elicer Gaitn en 1948 y la conformacin del Frente Nacional mediante el Plebiscito de 1957 -el perodo conocido simplemente como la Violencia -, y la crisis sociopoltica que ha venido experimentando el pas en aos ms recientes. La Violencia hizo evidente la sobrevivencia de otras formas de conflicto, ntimamente ligadas a procesos regionales. El ms impor tante de ellos es la pugna por la tierra en las zonas de frontera agraria. La conflictividad caracterstica de las zonas de expansin agraria no es peculiar de Colombia, pero s 10 es la existencia de una frontera agraria abierta en muchas regiones, incluso del interior del pas. La compleja geografa colombiana permite, en efecto, tener fronteras incluso a pocos kilmetros de los principales centros urbanos. La conflictividad caracterstica de las fronteras agrarias colombianas a lo largo del siglo XIX y de las primeras dcadas del actual ha sido documentada en diversos trabajos l. Ella no slo explot durante la Violencia, sino que contina plagando la vida de varias regiones del pas.
La radiografa de la violencia actual es, sin embargo, ms compleja, debido a la combina cin de dichos conflictos y otras viejas disputas agrarias -la lucha de los indios por la tie rra en algunas regiones del pas- con un complejo mapa de movimientos guerrilleros y con los ms recientes y devastadores efectos del narcotrfico11. Algunos movimientos guerrilleros nacieron directamente de los viejos
conflictos agrarios y todos han sobrevivido
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Vanse al respecto, Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Parte la., y Ocampo (1984). Sobre estos temas a lo largo de las ltimas dcadas, vanse Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981), Misin para la Descentralizacin (1991), Bernal et al. (1990) y Perry y Rodrguez (1991). Este ltimo trabajo explora, adems, las implicaciones de la nueva Constitucin Poltica. Vase en especial, LeGrand (1988). Los comentarios que siguen no pueden hacer justicia a la complejidad del tema de la violencia colombiana. Vanse, entre la creciente literatura que existe en el pas sobre el tema, los trabajos incluidos en Snchez y Pearanda (1986), el informe de la Comisin de Estudios sobre la Violencia (1987), Camacho (1991) y Pizarro (1991). Los trabajos de Reyes y Bejarano (1988), y Losada y Vlez (1989) presentan mapas de la violencia, a travs de los cuales se puede apreciar la compleja confluencia del narcotrfico, las luchas guerrilleras y los viejos conflictos agrarios e indgenas. El ltimo de los trabajos mencionados muestra tambin la evolucin cuantitativa de la violencia colombiana desde los aos cincuenta.
11
por ms de tres dcadas gracias al aislamiento de muchas zonas rurales. Conviene recordar al respecto que con excepcin parcial del M-19 antes de su incorporacin a la vida civil en 1990, los movimientos guerrilleros han sido en general incapaces de desarrollar una fuerte articulacin urbana, excepto con unos pocos reductos de estudiantes y sindicatos radicalizados.
donde mltiples endmicas.
manifestaciones
de
violencia
son
El narcotrfico, por su parte, no slo se ha inmiscuido en la dinmica de las fronteras agrarias, sino que ha llevado el conflicto a zonas rurales relativamente pacficas hasta hace pocos aos y, particularmente, ha generado fenmenos de violencia en zonas urbanas. Estas ltimas han estado asociadas no slo a .las guerras intestinas caractersticas de este tipo de negocios ilegales, sino, adems, a la explotacin de la violencia reprimida de sectores marginales de las ciudades, que han venido a conformar sus cuadros de sicarios12. Como la violencia del narcotrfico se ha dirigido en forma casi continua hacia los jueces, y en forma ms espordica hacia los polticos, ha tenido efectos devastadores, especialmente sobre el sistema judicial. Todos estos efectos superan con creces los quizs exagerados clculos econmicos de la dimensin de esta actividad ilcita 13.
Aunque el enfrentamiento armado nunca ha cesado y ha sido apoyado por varios sectores sociales y polticos en grado variable a travs del tiempo, tambin ha sido particular del caso colombiano el uso reiterado del dilogo y el ofrecimiento, tanto a la guerrilla como al narcotrfico, de salidas diferentes a la confrontacin14. Esto no deja de ser sorprendente, considerando que a lo largo de los tres ltimos gobiernos los diversos intentos de negociacin han tenido resultados relativamente pobres. Quizs las explicaciones para ello subyacen, no slo en la tradicin democrtica y civilista colombiana, sino en los resultados igualmente pobres de los ensayos por resolver estos problemas por la va armada, cuando se ha ensayado en forma casi exclusiva (con la guerrilla durante la administracin Turbay Ayala, 1978-1982, y con el narcotrfico durante algunos aos de las administraciones Betancur y, especialmente, Barco). La convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, que deliber durante el primer semestre de 1991, ha sido el ensayo ms ambicioso por buscar un consenso nacional que haga posible la paz.
Hay muchos otros problemas de carcter pol tico y social que son comunes e incluso tienen una importancia relativa menor que en otros pases latinoamericanos: la incapacidad de incorporar a algunos sectores rurales y urbanos al proceso de desarrollo, el desprestigio de la clase poltica tradicional, el debilitamiento de mecanismos tradicionales de expresin de algunos gr11pOS sociales (el sindicalismo, por ejemplo, que, por lo dems, siempre fue relativamente dbil en Colombia), la inoperancia del sistema judicial, etc. Lo que es peculiar del pas es, sin embargo, la confluencia de estos factores con la explosividad tpica de un pas
2.
Dos concepciones diferentes de la reforma del
Estado
La administracin Gaviria impuls la convocatoria de la Asamblea Constituyente y ha puesto en marcha al mismo tiempo una ambiciosa reforma econmica de claro contenido neoliberal, cuya expresin ms acabada es el actual Plan de Desarrollo. Aunque este ltimo y la nueva Constitucin Poltica tienen elementos en comn, un anlisis cuidadoso indica que uno y otra contienen, en realidad, concepciones radicalmente diferentes sobre la di
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Este problema, que ha sido particularmente complejo en Medelln, est documentado en forma descarnada en Salazar (1990). Sobre estos ltimos, vase Gmez (1988 y 1990). Estos trabajos, que constituyen la aproximacin ms precisa a la medicin del tamao econmico de la actividad del narcotrfico, indican que despus de alcanzar rpidamente un 4-6% del PIB durante unos pocos aos a comienzos de los aos ochenta, sta redujo rpidamente su importancia, hasta un 2% en aos recientes. Sobre las "negociaciones" con el narcotrfico, vase el interesante ensayo de Orozco (1990).
12
reccin que debe seguir en Colombia la reforma del Estado. Las reformas constitucionales de 1936 y 1968 haban incorporado en la viej a Constitucin de 1886 los principios de la intervencin estatal, en el marco de una economa mixta. As, la primera de ellas haba introducido el concepto segn el cual "la propiedad es una funcin social que implica obligaciones", la obligacin del Es tado de proteger el trabajo y la posibilidad de intervenir en la regulacin del transporte y servicios pblicos, incluida la fijacin de tarifas. La reforma de 1968, por su parte, introdujo el concepto de planeacin econmica y social, y reforz los principios intervencionistas. El artculo 32 de la vieja Constitucin, en el cual quedaron consagrados en forma ms clara estos principios, estableca que:
la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano". En forma complementaria, el artculo 366 define como finalidades sociales del Estado "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin".
Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los lmites del bien comn, pero la direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar y planificar la economa a fin de lograr el desarrollo integral. Intervendr tambin el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una poltica de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo econmico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armnico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular.
Por otra parte, dos captulos, que cubren en total 41 artculos, definen en forma detallada los derechos sociales, econmicos, culturales y colectivos, y el ttulo sobre rgimen econmico, que cubre otros 42 artculos, va mucho ms all de las normas sobre hacienda pblica, a la cual se destinaba casi la totalidad del articulado correspondiente en la vieja Constitucin. Los derechos econmicos y sociales que define la nueva Carta Poltica son tanto de carcter general-es decir, extensivos a todos los ciudadanos- como especficos. Entre los primeros se establecen los derechos a la salud, la educacin, la cultura y la recreacin, a una vivienda digna, a la seguridad social y al trabajo. Entre los beneficios especficos se establecen algunos dirigidos a los nios, la tercera edad, la mujer durante el embarazo y despus del parto, y a los productores agrcolas.
La Constitucin de 1991 incorpor estos principios y ampli considerablemente las normas constitucionales sobre intervencin estatal.. Entre los principios fundamentales, con los cuales se inicia la nueva Carta Poltica, se incluyen la definicin de Colombia como un "Estado social de derecho", y se establece que es fin esencial del Estado "promover la prosperidad general" y "facilitar la participacin de todos (...) en la vida econmica". El artculo 334, en el cual quedaron incorporados los principios del 32 de la antigua Carta Poltica, establece que los objetivos de la intervencin estatal son "conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
La Constitucin establece, por otra parte, que el Estado promover el acceso de todos los colombianos a la propiedad, especialmente en el caso de los trabajadores agrarios, y que fomentar las formas solidarias y asociativas de ella y la participacin de los trabajadores en la ges tin de las empresas. Reitera, adems, la funcin social de la propiedad (Artculo 58) y la hace extensiva a la empresa (Artculo 333). Define, adems, como campos especficos de la accin estatal el manejo econmico del subsuelo y los recursos naturales no renovables, de los cuales es propietario, de la actividad financiera, del espectro electromagntico (declarado bien pblico) y de los servicios pblicos y sociales. Establece, adems, un complejo sis tema de planeacin nacional y regional, articulado en torno a un Consejo Nacional de Planificacin, donde estn representadas las entidades territoriales y los sectores econmicos, sociales , ecolgicos, comunitarios y culturales.
Como constancia del eclecticismo que permea la nueva Carta Poltica, conviene anotar que
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ciertos principios ampliamente defendidos por sectores neoliberales no quedaron totalmente olvidados. La independencia del banco central qued consagrada con facultades muy amplias -la regulacin de la moneda, los cambios internacionales y el crdito-, aunque sujeta a vigilancia del Congreso y del Presidente de la Repblic a, y al requisito de que sus funciones se ejercern "en coordinacin con la poltica econmica general". En el Artculo 333 se estableci que, para el ejercicio de la libertad econmica., "nadie podr exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la ley". Por su parte, en varios artculos queda claro que el sector privado podr participar en la prestacin de servicios pblicos y sociales e incluso que el gobierno "enaje nar o liquidar las empresas monopolsticas del Estado y otorgar a te rceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los trminos que determine la ley" (Artculo 336). Las normas sobre propiedad estn, adems, permeadas de un claro espritu antimonoplico, que establece que el Estado "impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional" (Artculo 333).
ras del desarrollo, es la necesidad de concentrar las actividades del Estado en cuatro reas estratgicas, donde se postula que existen las externalidades ms importantes sobre la actividad privada o donde es necesario corregir las externalidades adversas que generara dicha actividad en ausencia de regulacin: la amplia cin de capital humano, el desarrollo de infraestructura fsica, el fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica y la proteccin del medio ambiente. La segunda es la necesidad de superar una crisis estructural de gran des proporciones, a la cual estara abocado el pas en ausencia de grandes reformas estructurales. A este diagnstico nos referiremos con detenimiento en la parte II de este trabajo. Baste resaltar que el Plan en esta materia asocia dicha crisis al excesivo intervencionismo estatal en la definicin de sectores estratgicos. Por lo tanto, reclama la necesidad de eliminar la accin del Estado en esta rea y orientar sus acciones a fomentar la competencia, a travs de la desregulacin interna y la apertura al exterior.
Cualquiera que sea la lectura de la nueva Constitucin,
no queda la menor duda, con base en las consideraciones anteriores, que el fruto de los consensos en la Asamblea fue la de ampliar las esferas de intervencin del Estado, aunque con un espritu moderno: permitiendo una participacin privada en sectores tradicionalmente reservados al sector pblico, facilitando su operacin y forzando al sector pblico a ser eficiente y competir, cuando ello sea posible. El Plan de Desarrollo se esfuerza, por el contrario, en delimitar las reas del Estado15.
De las cuatro reas prioritarias, dos coinciden con aquellas donde el Estado colombiano ha concentrado gran parte de sus acciones en el pasado. El Plan se esfuerza en presentar el nfasis en la poltica social como una gran ruptura histrica. Mirma, de hecho, que "durante los pasados 30 aos, la visin del desarrollo econmico le asign un papel bastante restringido a la poltica social"16. Esta afirmacin es, por lo menos, curiosa, ya que el Captulo 1 del Plan hace un extenso elogio -incluso un tanto exagerado- de los avances del pas en materia social. De hecho, al menos a partir del Frente Nacional (1958-1974) , si no antes, la poltica social ha sido claramente una de las prioridades de la accin estatal. Adems, tres de los ltimos cuatro planes de desarrollo han definido la poltica social como el centro de la accin estatal, como lo atestiguan sus meros ttulos17, (aunque, segn veremos en la parte III, ello no se reflej necesariamente en los in
El Plan tie ne dos concepciones fundamentales. La primera, que asocia con las modernas teo
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Vase el trabajo de Sarmiento (1992) para una discusin complementaria sobre este tema. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), p. 83. "Para cerrar la brecha", que se refera a la brecha social, de la Administracin Lpez (1974-1978), "Cambio con equidad", de la administracin Betancur (1982-1986), y "Plan de economa social", de la administracin Barco (1986-1990).
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dicadores de gasto); el otro puso nfasis en la infraestructura. Por el contrario, ninguno de ellos defina, en sentido estricto, sectores estratgicos, en el sentido en que el nuevo Plan utiliza este trmino. As las cosas, la novedad del Plan es ms bien el enfoque especfico que se le da a la poltica social-el concepto de capital humano-, el nfasis en dos reas de accin que, aunque reconocidas, han sido muy descuidadas en el pasado -ciencia y tecnolo ga, y medio ambiente-, y la definicin categrica segn la cual el Estado no debe intervenir en la asignacin sectorial de recursos. Como es apenas obvio, la delimitacin de las reas de accin estatal deja puntos de interseccin con la nueva Constitucin, entre ellos especialmente la poltica social y el medio ambiente. No obstante, puede argumentarse, con razn, que el enfoque de capital humano es restrictivo y ciertamente diferente a los principios que define la nueva Constitucin como eje para la accin del Estado en el terreno social, que parecen ms afines a la postulacin de la equidad en la distribucin de los frutos del desarrollo como un objetivo en s mismo18. Por otra parte, la delimitacin de las reas de accin del Estado en el Plan va, sin duda, ms all de lo que establece la Constitucin, la cual habla genricamente de intervencin "en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados" (Artculo 334). Adems, ciertos temas constitucionales brillan por su ausencia, tales como el estatuto del trabajo, la promocin del acceso a la propiedad y de las formas solidarias de ella y la participacin de los trabajadores en la gestin de las empresas. Finalmente, aun que el nfasis en el fomento a la competencia tiene claros paralelos en las normas constitucionales, ella queda reducida en el Plan a la combinacin de desregulacin interna y apertura hacia el exterior.
11. CRECIMIENTO Y ESTABILIDAD
1. Las restricciones macroeconmicas

Pese a la imagen internacional de buen de sempeo econmico, la economa colombiana ha experimentado problemas macroeconmicos importantes desde mediados de la dcada de los aos setenta, que han dado origen a un amplio anlisis y debate en el pas. La naturaleza de estos problemas se ilustra parcialmente en los Cuadros 3 y 4. Como se puede apreciar, desde entonces la economa colombiana ha crecido a un ritmo muy inferior al promedio alcanzado durante las tres dcadas que sucedieron a la segunda guerra mundial, y aun al promedio histrico desde que existen registros de cuentas nacionales. El crecimiento se ha hecho al mismo tiempo ms inestable. Este ltimo fenmeno es, sin embargo, relativamente menos importante; de hecho, la inestabilidad ha sido muy similar a la del perodo 1945-1974 e inferior a la de 1926-194419, y slo ligeramente superior a la alcanzada entre 1958 y 1974.
El quiebre ms notable es aqul que experimentaron los indicadores de industrializa cin. Hasta mediados de la dcada de los aos setenta, el desarrollo manufacturero del pas fue rpido, tanto en trminos de ritmos de crecimiento como de transformacin estructural. Desde mediados de los aos setenta, el crecimiento industrial ha sido, por el contrario, lento e inestable y la transformacin estructural se ha detenido. Ntese que lo mismo no ha sido cierto del sector agropecuario que, como un todo, ha mantenido ritmos de crecimiento y niveles de inestabilidad muy similares a los del perodo 19581974. La desaceleracin del crecimiento econmico es, adems, evidente en las cifras sobre productividad. A nivel glo bal, el crecimiento de la productividad se detuvo y comenz incluso a retroceder. Este resultado es, adems, evidente en la industria manufacturera y en el sector agropecuari02o.
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Para un anlisis crtico ms extenso del nuevo Plan, vase el reciente trabajo de Perry et al., (1992), La inestabilidad de este perodo puede estar exagerada, sin embargo, por la deficiencia de las series estadsticas disponibles. Sobre la evolucin de las cifras agregadas, vanse Garca (1988), Clavijo (1990) y Ocampo (1992a). Sobre industria, Ocampo (1992b y 1992c), y sobre el sector agropecuario, Ministerio de Agricultura y Departamento Nacional de Planeacin (1990).
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REFORMA OCAMPO
DEL
ESTADO
DESARROLLO...
JOSE
A.
15
CUADRO No. 3 DINAMISMO Y ESTABILIDAD DEL CRECIMIENTO ECONOMICO COLOMBIANO

PIB Total
Media: 1926-44 1945-74 1958-74 4.14 5.16
Industria Agricul- Manu tura facturera 2.99

3.25
1975-91
1926-91
Desviacin estndar
5.37 3.82 4.52 3.34 1.94 1.41 1.85

2.44
3.63 3.65
3.28
6.97 7.14 6.63 3.00

6.02 8.55 2.59 1.85
1926-44 1945-74 1958-74 1975-91
3.84
3.18 2.39 2.32
recursos, que llev al pas a un enclaustramiento progresivo. De hecho, el Plan indica que, en ausencia de una fuerte liberalizacin econmica como la adoptada, "la economa se encontrara atrapada en una trampa de bajo crecimiento", que virtualmente significara el estancamiento del PIB por habitante en los prximos aos22. En contra de las tendencias histricas y recientes, algunos sectores tendran un comportamiento deplorable. Este es, en particular, el caso del sector agropecuario, cuyo crecimiento, en ausencia de polticas, sera, segn el Plan, de slo un 0.5% por ao (contra un promedio ligeramente superior al 3.6% en las tres ltimas dcadas y 4.7% entre 1986 y 1991).
3.54
5.44 1.23
1926-91
Coeficiente de variacin 1926-44 1945.74 1958-74 1975-91
3.16 1.28 0.98 0.66 0.64 0.96
0.81 0.38
0.26 0.48 0.54
0.36 0.28
1.18
1926-91
0.96
Fuente: Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de la Repblica (1950-65) y DANE (1965-90). Estimativo Provisional de 1991 segn Fedesarrollo. Las medias se refieren a promedios de tasas anuales de crecimiento.
Aunque la economa experiment una recuperacin importante desde mediados de la dcada de los aos ochenta, y alcanz de nuevo un ritmo de crecimiento del 4 .5% entre 1985 y 1990, similar al promedio histrico desde que existen registros de cuentas nacionales, dicha recuperacin no fue percibida como una ruptu ra de las tendencias estructurales adversas que vena experimentando desde mediados de los aos setenta. La apreciacin ms firme en tal sentido la formul Fedesarrollo a comienzos de 1990, cuando anot que esta recuperacin haba sido la sucesin de bonanzas sectoriales sin un claro patrn de cambio estructural21. La apreciacin del nuevo Plan de Desarrollo en tal sentido es radical. En efecto, el Plan atribuye la crisis a una poltica econmica de excesivo intervencionismo en la asignacin de
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Aunque la caracterizacin de la situacin que ha vivido la economa colombiana desde mediados de los aos setenta como una crisis estructural ha sido compartida por muchos autores, el diagnstico del nuevo Plan de Desarrollo es exagerado y, en varios aspectos, claramente inadecuado. Este hecho es muy importante, dado que dicho diagnstico ha servido de base para justificar una serie de reformas de grandes proporciones, que en gran medida han roto la tradicin gradualista del pas y, segn veremos en una seccin posterior de este ensayo, pueden tener repercusiones importantes en trminos de estabilidad macroeconmica. Las deficiencias del diagnstico son evidentes en tres frentes: la identificacin de las restriccio nes macroeconmicas, la relacin histrica entre comercio exterior y desarrollo econmico, y la interpretacin de la relacin productividad
crecimiento.
Las simulaciones realizadas con diversos modelos macroeconmicos a lo largo de los ltimos aos indicaban que, con los parmetros tradicionales del pas, especialmente en materia de ahorro e inversin, y con expectativas no excesivamente optimistas sobre la evolucin de los precios y las cantidades exportadas de los principales productos prima rios, la tasa de crecimiento que habra alcan
"Editorial", Coyuntura Econmica, marzo de 1990. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII.
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16
zado la economa del pas, en ausencia de reformas estructurales importantes, habra sido de un 4% por ao o aun ms23. Este resultado no es, por lo dems, sorprendente, dados los ritmos de crecimiento que el pas ha alcanzado desde mediados de la dcada de los aos ochenta. Lo que es ms importante, los diagnsticos existentes sobre las dificultades estructurales que vena enfrentando la economa difie ren considerablemente de aqul que ha presentado recientemente el Plan de Desarrollo. La dinmica exportadora y, por ende, la balanza de pagos , no eran visualizadas por ningn autor como fuentes probables de bajo di
namismo econmico. Este hecho no es, por lo dems, sorprendente, ya que una mirada al Cuadro 4 hace evidente la rpida expansin exportadora que ha venido experimentando Colombia desde mediados de la dcada de los aos ochenta, que ha logrado borrar, en for ma aparentemente definitiva, la dependencia cafetera y elevar los coeficientes de exportaciones a niveles que el pas n conoca desde o hace medio siglo. De hecho, el consenso sobre la solidez de la balanza de pagos fue precisamente la base del acuerdo que se gener en torno a la posibilidad y conveniencia de proceder a una liberacin de importacio nes relativamente ambic iosa24. De acuerdo con todos los modelos alternativos, la aper
CUADRO No. 4 CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA y DEL SECTOR EXTERNO

Participacin .., Comercio exterior d e,a,. 1 Composlclon del valor 1 PIB e agregado industriar Como.o A d1975) d (preCIOS pro UCClon lndustrial en el ' 4 Expor- Impor PIB , P recios Tem- Inter .3 Tar las d 2 d 1975 pranas me las taciones taciones
1925-29 1930-34 1935-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59 1960-64 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-916 1 2 3
4 5
.., Composlclon de las expor taciones (dlares corrientes) Caf

% 67.7 60.5 53.6 60.7 72.1 78.7 76.2 68.9 61.0 50.5 57.9 48.7 35.6 19.0
Mineras5 Menores
% 17.9 27.7 36.1 31.7 20.2 16.3 16.8 18.9 15.2 8.7 6.6 13.0 31.0 37.6 14.3 11.7 10.3 7.7 7.7 5.0 7.0 12.2 23.7
% 7.8 7.6 10.2 15.7 14.9 17.6 19.5 20.7 21.2 22.5 22.9 21.3 21.2 21.4
% 77.4 76.2 60.8 55.6 51.5 48.4 43.0 39.9 40.4 34.1 32.7 34.1 32.5 32.9
% 13.7 16.7 30.5 35.3 37.9 38.4 36.9 37.0 35.5 36.2 35.7 34.3 34.8 34.0
% 8.9 7.1 8.7 9.0 10.6 13.2 20.1 23.1 24.1 29.7 31.6 31.6 32.7 33.1
% 24.0 24.4 24.0 20.4 21.0 18.4 17.2 16.0 15.6 14.9 15.1 14.1 17.5 21.6
% 24.1 13.1 15.9 11.2 14.4 18.4 15.9 14.1 14.1 16.9 16.0 19.3 15.6 14.8
40.8
35.4 38.3 33.5 43.3
Hasta 1935-39 excluye madera, papel y sus productos. Alimentos, tabaco, madera y sus productos. Bebidas, textiles, confecciones, cuero y sus manufacturas, derivados del petrleo, minerales no metlicos y manufacturas diversas. Papel e imprentas, qumicos y caucho, metales bsicos y metalmecnica. Petrleo, fueloil, carbn, nquel y oro. 1990 para la composicin del valor agregado industrial.
Fuente: Estimado con base en informacin de las Cuentas Nacionales de la CEPAL (1925-50), Banco de la Repblica (1950-65) y DANE (1965-90), Anuarios de Comercio Exterior y balanzas de pagos del Banco de la Repblica. Estimativos provisionales de 1991 segn Fedesarrollo.
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Vanse, por ejemplo, Carrasquilla (1990), Caballero et al., (1991), Lora y Crane (1991), Villar (1991) y Ocampo (1992a). Vanse, sobre este tema, los trabajos de Garay (1991), Hallberg y Tabaks (1992) y Ocampo (1990 y 1992d).
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tura generaba, por s misma, efectos moderadamente recesivos en el corto plazo, que se vean compensados con mayor crecimiento en el largo plazo. Sus efectos globales en un perodo suficientemente largo (quizs el resto del siglo) eran relativamente pequeos en uno u otro sentid025. Los principales obstculos al crecimiento identificados por estos trabajos eran bsicamente de tres tipos. En primer trmino, las tasas de ahorro e inversin eran un limitante. No obstante, la apertura ayudaba poco en tal sentido. Eliminaba la posibilidad de que una mayor tasa de inversin no se pudiera materializar por escasez de divisas27. Adems, la eliminacin de las restricciones cuantitativas y la rebaja de aranceles tenan efectos favorables sobre la inversin. Sin embargo, estos efectos positivos eran ms que compensados por el efecto adverso sobre la inversin que generaba el impacto recesivo de la apertura en el corto plazo28.
terna acelerada, ste fue el camino que se escogi en 1991, aunque ms como resultado de una poltica monetaria extremadamente restrictiva, que lejos de reducir la abundancia de divisas (como era, curiosamente, su propsito), la acrecent30. A comienzos de 1992, con la propuesta de una nueva reforma tributaria, el gobierno ha buscado abrirle paso a la primera de dichas alternativas. Obviamente, en el trasfondo de este problema de financiamie nto interno existen dos aspectos adicionales: el efecto tributario adverso de la desgravacin arancelaria en un pas que tena una alta dependencia fiscal de los ingresos de aduana, y las deficiencias estructurales del mercado domstico de capitales, que impiden el uso a gran escala del financiamiento interno del sector pblico para financiar posibles desequilibrios fiscales sin acudir al crdito externo. Fuera de su papel crtico en la transicin a una economa ms abierta, el aumento en la tasa de tributacin tiene, de acuerdo con estos estudios, un papel estratgico de largo plazo: el financiamiento de una mayor infraestructura social y fsica. Si el lento ritmo de crecimiento de la oferta agregada es el limitante fundamental del crecimiento econmico colombiano, tal como lo supone el Plan de Desarrollo, una de las restricciones ms importantes a la aceleracin del crecimiento econmico son los bajos niveles de ambos tipos de inversin pblica caractersticos de los ltimos aos3I. De hecho, la administracin Gaviria comparte este diagnstico, ya que, de acuerdo con las simulaciones presentadas en el Plan, la poltica de apertura a duras penas lograra restablecer a finales del siglo el ritmo de cre
El obstculo ms inmediato era, sin embargo, de carcter fiscal y estaba asociado a un peculiar problema de financiamiento interno: debido a la fortaleza de la balanza de pagos, asociada a la poltica cambiaria agresiva que tuvo el pas hasta 1990, era necesario elevar la tributacin para evitar efectos inflacionario s indebidos29. En otras palabras, el sector privado tena que optar entre una mayor tasa de tributacin o una revaluacin. Pese a que optar por esta segunda alternativa era claramente contraproducente en un escenario de apertura ex
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Vanse los trabajos citados en la nota anterior, y Perry et al. (1992). Ntese que esto es cierto incluso de aquellos trabajos que se utilizaron en su momento para justificar la apertura. Por ejemplo, en el trabajo de Caballero et al., (1991) las mayores diferencias en las proyecciones son aquellas que existen entre los escenarios de apertura y encierro, por una parte, y los de inercia por otra -y no entre los dos primeros-, y est asociada claramente con los aumentos en las tasas de inversin que se suponen en los dos primeros en relacin con la situacin prevaleciente en los ltimos aos. Por este motivo, en la discusin que sigue, los resultados de dicho trabajo se sealan como argumentos en favor de aumentar la tasa de inversin. Un ensayo reciente de uno de los autores del trabajo citado indica que el efecto recesivo puede ser relativamente grande (Ramrez, 1991). Caballero et al. (1991) y Snchez et al. La Misin de Empleo (1986) resalt tambin la necesidad de elevar las tsas de ahorro e inversin hace varios aos. Caballero et al. (1991). Lora y Crane (1991) y Villar (1991). Ocampo (1992a). Para un anlisis muy riguroso de esta poltica, vase Lora (1991b). Perry et al. (1992).
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cimiento que la mayora de autores considera como inercial (un 4% por ao), y la aceleracin de dicho ritmo a niveles del 7% o ms depende fundamentalmente de esfuerzos en materia de inversin pblica en infraestructura y capital human032.
2.
Apertura externa, cambio estructural y productividad
En los ltimos aos se ha vuelto lugar comn afirmar que, en Colombia, como en el resto de Amrica Latina, el excesivo nfasis otorgado por la poltica econmica a una industrializa cin orientada hacia el mercado interno se ha convertido en una de las causas fundamentales del lento crecimiento econmico. Segn hemos visto, ste ha sido el diagnstico utilizado por la administracin Gaviria para justificar una reforma estructural de grandes proporcio nes, particularmente en materia de poltica comercial. Esta reforma, que se llev a cabo en 1990 y 1991 incluye el desmantelamiento de las restricciones cuantitativas a las importa ciones, la reduccin del arancel promedio, de un 44% a finales de 1989, a un 12% en la actualidad, una baja dispersin de los niveles de proteccin (que oscilan en la actualidad entre 5 y 20%), la eliminacin de los subsidios a las exportaciones y la liberacin parcial del rgimen cambiario, fuera de diversas reformas complementarias en materia portuaria, laboral.
llo" para expresar precisamente la escasa importancia que haba tenido el Estado en la de terminacin del patrn de desarrollo econmico y social del pas34. Por otra parte, en un penetrante ensayo, escrito al final del perodo de mayor crecimiento industrial, un conocido cientfico poltico formul la hiptesis segn la cual, debido a los fuertes intereses agrarios la industrializacin nunca haba sido una prioridad poltica en Colombia35. Esto es, por lo dems, lo que indica la historia de los planes de desarrollo del pas. De hecho, con la excepcin parcial del Plan Decenal de comienzos de los aos sesenta, ningn Plan ha puesto la indus trializacin en el eje de la poltica de desarrollo y, por el contrario, a partir de la dcada de los aos setenta, todos los planes han sido crticos de la sustitucin de importaciones (con la excepcin parcial de "Cambio con equidad", el Plan de la administracin Betancur, 1982 1986). No es, por lo tanto, sorprendente que en Colombia prcticamente no haya habido nin gn esfuerzo importante de sustitucin de importaciones desde hace dos dcadas36. Este punto de vista alternativo tiene un amplio sustento en comparaciones internacionales y en una historia de la industrializacin colombiana. En uno de los ejercicios ms conocidos sobre patrones comparativos de desarrollo, el colombiano fue caracterizado como relativamente neutral (es decir, ni orientado hacia adentro ni hacia afuera), e incluso, pese al tamao del pas, como un patrn muy similar al de las pequeas economas primario-exporta doras, debido, precisamente, al gran peso de la agricultura en la dinmica productiva37. Al fi nal del perodo de rpida industrializacin, las comparaciones internacionales indicaban, adems, que el pas tena un sesgo relativo hacia las ramas manufactureras ms livianas y, por el contrario, las industrias ms pesadas (en
Curiosamente, alg unos historiadores y cientficos polticos colombianos han formulado hiptesis enteramente contrarias a las aludidas para explicar el proceso de desarrollo colombiano. As, el ms conocido historiador del caf acu el trmino "modelo liberal de desarro
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Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII. Para una descripcin detallada de las medidas de liberacin comercial, vase acampo (1990b y 1992d). Palacios (1983), especialmente Cap. XI. Gmez Buenda (1976). Gmez Buenda (1976), Perry et al. (1992), Ramrez (1992) y acampo (1992c y 1992d). Puede decirse que el ltimo esfuerzo importante de sustitucin de importaciones fue el ensamble automotriz, que se inici en firme a finales de los aos sesenta. Sin embargo, aun en este caso, el proceso fue moderado, segn se refleja en los bajos ndices de integracin nacional de los vehculos ensamblados en el pas. Chenery et al. (1986).
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especial la siderurgia y la metalmecnica) se encontraban muy atrasadas para un pas del tamao y nivel de desarrollo de Colombia38. Los estudios sobre historia industrial del pas indican, por su parte, lo siguiente39: (1) El proteccionismo claramente antecedi a la industrializacin, pero fue incapaz por s solo de in ducir un desarrollo industrial dinmico. (2) Una vez iniciado dicho proceso, la proteccin desempe, adems, un papel secundario en el proceso de industrializacin, si se compara con los efectos de la expansin del mercado interno inducidos por el auge cafetero de comienzos del siglo XX, las economas externas generadas por la integracin de dicho mercado, los encadenamientos hacia atrs del propio proceso y las fuertes fluctuaciones del tipo de cambio real generadas por el ciclo cafetero. (3) Pese a la alta proteccin, hasta mediados de los aos setenta el proceso de industrializa cin colombiano fue relativamente eficiente, Se refleja en los ritmos de crecimiento de la productividad, la tendencia descendente de los precios relativos de los bienes industria les y los bajos grados de utilizacin de los mrgenes de proteccin existentes. (4) El pas hizo, en cualquier caso, un trnsito temprano hacia un modelo mixto, que combinaba la sustitucin de importaciones con la promocin de exportaciones. Dicho trnsito fue inducido por el colapso cafetero de mediados de los aos cin cuenta y la consecuente necesidad, claramente percibida por las autoridades, de reducir la dependencia cafetera del pas. Sus resultados, en trminos de diversificacin de la base exportadora, fueron muy aceptables y, de hecho, el pas era visto a mediados de los aos setenta como uno de los ejemplos de pases en desarro
110 que haban logrado avances importantes en trminos de articulacin a los nuevos flujos internacionales de comercio. (5) Los problemas serios de la industria -en trminos de productividad, dinamismo estructural y fragilidad financiera- slo comenzaron a mediados de los aos setenta, cuando se haba abandonado cualquier estrategia de sustitucin de importaciones y la bonanza cafetera de la segunda mitad de dicha dcada debilit igualmente los esfuerzos de diversificacin de exportaciones. Carente ya de cualquier concepcin estratgica sobre su papel en el proceso de desarrollo, la industria se hizo muy vulnerable a diversos choques externos e internos. (6) No obstante, el retorno parcial al modelo mixto a raz de la crisis de los aos ochenta se reflej en un fortalecimiento gradual de la in dustria: se reinici la tendencia ascendente de la productividad y las exportaciones, especialmente de estas ltimas, y se produjo un impor tante saneamiento financiero.
El concepto de la poltica de enclaustramiento como Cl=\usa de los problemas estructurales del pas es, en la perspectiva de este anlisis, impreciso, para no decir abiertamente incorrecto. Ni ha existido tal poltica desde hace mucho tiempo, ni los altos niveles de proteccin han sido un obstculo al aumento de la productividad o de las exportaciones, cuando las condiciones macroeconmicas han sido propicias. Por otra parte, la evolucin del coeficiente de importaciones no muestra, en realidad, ninguna tendencia descendente en el largo plazo (Cuadro 4)4. El de exportaciones s tuvo una tendencia de este tipo entre los aos cuarenta y setenta, pero ms como resultado de problemas especficos del sector cafeter041,
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40
41
Echavarra et al. (1983) y Syrquin (1987). Las anotaciones que siguen resumen las conclusiones de varios trabajos recientes del autor (Ocampo, 1990a, 1992b y 1992c). Estos trabajos se basan, sin embargo, en una amplia literatura sobre ste y otros temas interrelacionados, que incluye Ospina Vsquez (1955), Chu (1972), Hutchenson (1973), Daz-Alejandro (1976), Berry (1983), Ocampo y Montenegro (1984), Echavarra et al. (1983), Posada y Rhenals (1988), Chica (1988) y Echavarra (1989). Conviene tener presente que el nivel de importaciones de la segunda mitad de los aos veinte fue absolutamente excepcional (vase Ocampo y Montenegro, 1984). Por lo tanto, el punto de partida de la serie es anormalmente alto. El envejecimiento de las plantaciones, los efectos de la violencia poltica en las zonas cafeteras y el agotamiento de la frontera agraria, sin que existieran, hasta mediados de los aos sesenta, tcnicas alternativas para intensificar el cultivo (Ocampo, 1989). Una vez'superadas estas condiciones, la caficultura experiment una virtual revolucin productiva en los aos setenta. Sin embargo, se hizo evidente otro obstculo al dinamismo cafetero: el lento crecimiento del consumo mundial, que limita las posibilidades de 'crecimiento de un pas que tiene un peso importante en la produccin mundial.
17
20
que de una poltica de aislamiento; el coeficiente de exportaciones de la economa no cafetera experiment, ms bien, una tendencia claramente ascendente desde finales de los aos cincuenta. Como constancia histrica en contra de interpretaciones simplistas sobre las relaciones entre los coeficientes de comercio exterior y el crecimiento del PIB, vale la pena apreciar, adems, en los Cuadros 1 y 3, que el perodo de mayor reduccin del coeficiente global de exportaciones fue tambin el perodo de mayor crecimiento econmico del pas (entre la dcada de los aos cuarenta y mediados de los aos setenta).
Verdoorn. Esto indica que la causalidad entre estas dos variables es la opuesta a la que formula el Plan el crecimiento genera mayores niveles de productividad y no a la inversa-. Implica tambin que slo un programa de reestructuracin expansionista (lo cual no coincide con la experiencia reciente de Colombia) es capaz de generar los efectos esperados sobre la productividad. Estos estudios indican, adems, que no existe una relacin clara entre esta ltima variable y los niveles de competencia externos e internos y, en cual quier caso, que los efectos de estas variables son cuantitativamente dbiles en relacin con aquellos asociados a la Ley de Verdoorn43. Es
tos resultados inciertos son, por lo dems, consistentes con principios tericos y con la evidencia emprica
Lo que es particularmente importante, las tendencias de las exportaciones fueron muy favorables desde mediados de los aos ochenta. En cierto sentido, Colombia estaba comenzando a superar su crisis estructural. No eran necesarias por lo tanto medidas radicales orientadas a alterar el patrn de desarrollo del pas. Una poltica de apertura gradual y moderada ofreca, ms bien, la posibilidad de construir sobre los avances previos, sin gene rar los efectos desarticuladores, econmica y socialmente, de polticas ms radicales de restructuracin. Por lo dems, los errores en el diseo de la poltica macroeconmica genera ron un quiebre brusco en las tendencias del tipo de cambio real, que interrumpieron temporalmente, a mediados de 1991, la bonanza exportadora, en
contrava con los objetivos
disponible internacional
mente.
44
bsicos del programa de ajuste estructura142.
Por lo dems, la evidencia que se ha acumulado sobre determinantes de la productividad en la industria manufacturera no corrobora tampoco las apreciaciones sobre este tema en el Plan de Desarrollo. En efecto, dichos anlisis indican que el determinante ms impor tante de la productividad es el propio crecimiento econmico, a travs de las conexiones que se conocen tradicionalmente como Ley de
42
Hacia el futuro, el gran problema que plantea el actual proceso de apertura es la ausencia real de incentivos para desarrollar nuevos sectores industriales. Con aranceles fijados a niveles del 10 15% para bienes intermedios y de capital (donde se concentra el grueso de las candidatas a industrias incipientes), es difcil que cualquier agente privado se sienta llamado a hacerlo, con los riesgos inherentes a toda nueva actividad. De hecho, los pocos proyectos que existan en tal sentido, localizados en el sector petroqumico, se han archivado ante el doble efecto de una baja proteccin y de la poltica agresiva de desarrollo petroqumico de Venezuela, que incluye la garanta de un aporte de capital por parte del Estado y subsidios a los insumos. La evidencia disponible a nivel internacional indica que los pases de mayor xito en su proceso de desarrollo industrial han diseado sistemas complejos de intervencin estatal para el fomento de nuevos sectores productivos45. La nueva literatura de comercio internacional
Ocampo (1992d). El Plan de Desarrollo resaltaba la necesidad de evitar una revaluacin real (Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, 1991, Cap. VI), condicin que no se ha dado en la prctica. Vanse Echavarra (1990)) y Ocampo (1992c). Segn lo anota este ltimo trabajo, esta conclusin tambin se desprende del trabajo de &berts (1988), pese a la interpretacin opuesta por parte del Banco Mundial. Vanse, respectivamente, Rodrik (1992) y Tybout (1992). Vanse, entre otros, Amsden (1989), Pack and Westphall (1984) y Wade (1990).
43
44 45
18
21
proporciona, adems, un sustento terico para esquemas dirigidos a fomentar nuevas indus trias, que en gran medida se reducen al viejo argumento en favor de la industria incipiente. Expresado en trminos simples, la existencia de procesos importantes de aprendizaje, tanto internos como externos a las firmas, y la necesidad de operar inicialmente sin las externalidades tpicas de una industria consolidada (la produccin de insumos y servicios especializa dos), hace costoso y riesgoso el desarrollo de nuevas actividades. La generacin de estas externalidades se resuelve en gran medida mediante la ejecucin conjunta de una serie de proyectos, y es, por lo tanto, en esencia, un problema de coordinacin de decisiones de inversin, un tema que la literatura econmica reconoce ampliamente como una falla del mercado. El problema se agrava, adems, cuando el mercado de capitales es imperfecto y las in versiones son cuantiosas. No obstante, la existencia de un mercado de capitales aceptable mente desarrollado no resuelve, por s mismo, el problema.
prioridades sectoriales para la asignacin de recursos en stas y muchas otras reas de accin gubernamental (las negociaciones internacionales, por ejemplo) es, en cierto sentido, inescapable y es mejor si se enfrenta de manera explcita en vez de ocultarla tras la retrica de la neutralidad de incentivos.
3.
Reformas estructurales y estabilidad macroeconmica
Segn hemos visto, Colombia nunca tuvo una poltica industrial muy activa. No sera, por lo tanto, el momento de hacerlo. No obstante, algunas mnimas labores en este frente son necesarias. En el pasado, la proteccin y el apor te espordico de recursos de riesgo de entida des pblicas (el Instituto de Fomento Industrial, IFI, y Ecopetrol en el sector petroqumico) resolvieron muchos de estos proble mas de coordinacin y dieron origen a sectores que hoy en da se reconocen ampliamente como competitivos. El mantenimiento de ambos, sobre una base estrictamente temporal, puede, as, jugar un papel importante hacia el futuro. Debe estar combinada, adems, con una labor ms activa del Estado, en asocio con el sector privado, en la generacin y difusin de informacin relevante para las decisiones de inversin, en la coordinacin de dichas decisio nes, particularmente si involucran participacin pblica, en la organizacin de los mercados (informacin, fomento de nuevas redes comerciales y de intermediarios y servicios especializados), y en la asignacin de recursos para desarrollo tecnolgico. La definicin de
Segn lo anotamos en una seccin anterior, la tradicin de estabilidad macroeconmica de Colombia ha tenido como presupuesto bsico una firme tradicin gradualista en materia de poltica econmica. Lo que a veces no se entiende con precisin es que el gradualismo slo ha sido posible gracias a un complejo -incluso engorroso- sistema de intervencin en los asuntos macroeconmicos. Como las principales fuentes de inestabilidad han estado asociadas al sector externo, la intervencin en el mercado cafetero y en las operaciones de divisas han sido el eje de este sistema de intervencin. El Fondo Nacional del Caf, el control de cambios e importaciones (que, en el primer caso, ha existido de una u otra forma desde 1931) y el sistema de incentivos directos a las exportacio nes no tradicionales, han sido las instituciones tpicas en tal sentido. El exitoso manejo estabilizador que ha demostrado el pas a partir de 1983 no hubiera sido posible sin la conjuncin de un manejo de instrumentos ortodoxos --el control fiscal y la devaluacin- y todo este aparato regulador. De hecho, el sistema de de valuacin gradual no anunciada, que el pas ha mantenido en forma continua por cerca de un cuarto de siglo, no hubiera podido mantenerse sin el uso complementario de una poltica de devaluacin que segua las seales de mercado, pero tampoco en ausencia de estas formas de intervencin directa.
En esta materia, es quizs til citar en extenso el estudio ms importante realizado sobre el control de cambios colombiano:
La conclusin principal de este ensayo es que, incluso
sin necesidad de considerar posibles
19
22
ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 efectos de expectativas voltiles, como las que parecen haber influido en la inestabilidad cambiaria de los pases desarrollados, en Colombia existen fuentes externas de perturbacin suficientes para generar una gran inestabilidad cambiaria bajo un sistema de cambio flotante, y que en estas condiciones una poltica de estabilizacin limitada al manejo de reservas por parte del Banco de la Repblica estara expues ta al riesgo de dar a los especuladores el beneficio de una apuesta segura contra la poltica de estabilizacin. En consecuencia, a menos que se est dispuesto a tolerar las muy amplias fluctuaciones cambiarias que se presentaran bajo un sistema de cambio flotante, los controles cambiarios directos son el costo a pagar para garantizar la viabilidad de la poltica de es tabilizacin cambiaria46. En ambos casos, los controles se mantuvieron, pero slo como mecanismos de emergencia: la nueva ley cambiaria establece que los controles a las transacciones de servicios se restablecern cuando las reservas sean inferiores a tres meses de importaciones y la de comercio exterior mantuvo todo el sistema de licencias como mecanismo de emergencia. Estas medidas son inoperantes, por dos razones diferentes: porque la expectativa de restablecimiento de los controles fomentar por s sola expectativas desestabilizadoras, y porque la experiencia internacional y la colombiana de comienzos de los aos ochenta indica que mecanismos relativamente eficientes de control no se improvisan en situaciones de emergencia. En cierto sentido, la posibilidad de usarlos en tales situaciones requiere que se mantengan, no hibernando, como lo establecen las nuevas normas colombianas, sino con algn grado de operatividad, aunque sea meramente formal.
Partcipe en parte de estas conclusiones, la administracin Gaviria promovi en 1990 una reforma del rgimen cambiario orientada fundamentalmente a permitir una mayor participacin del sistema financiero en el mercado de divisas y a hacer flexible el tipo de cambio. Resisti, sin embargo, las presiones en pro del desmantelamiento del control de cambios que, por lo dems, han sido una caracterstica de los perodos de abundancia de divisas. No obstante, las autoridades han sido ms bien renuentes a emplear los mecanismos de control que sobrevivieron (v.gr., el establecimiento de plazos mximos de giro para importaciones, de normas diferenciales para el tratamiento de diversos ingresos de divisas, con sus consecuentes diferenciales cambiarios) aunque, en virtud de la difcil coyuntura de 1991, terminaron utilizndolos de una u otra forma.
El costo de estas reformas ser, por lo tanto, una mayor inestabilidad macroeconmica. Como lo refleja la experiencia de 1991 y 1992, las autoridades econmicas han perdido grados de libertad en el manejo del corto plazo. En particular, han perdido la mayor parte del control sobre la oferta monetaria. Durante los dos ltimos aos y hacia el futuro, el manejo macroeconmico ha pasado, por lo tanto, a depender, mucho ms que en el pasado, de las polticas cambiaria y fiscal. Esto implica que el pas experimentar unas fluctuaciones mucho ms agudas del tipo de cambio real y de la demanda agregada interna de lo que ha sido
Por el contrario, el gobierno promovi la eliminacin del control de cambios para las transacciones de servicios bajo el supuesto de que eran ttalmente inoperantes -, y el desmantelamiento de los controles a las importaciones. Como los flujos de capital de corto plazo se han filtrado tradicionalmente en el control de cambios colombiano a travs de las cuentas de servicios, la primera de dichas medidas facilit enormemente la movilidad de dichos capitales.
111. EQUIDAD
1.
La evolucin de los indicadores sociales en Colombia
La evidencia disponible sobre evolucin de los indicadores sociales en Colombia se resume en los Cuadros 5 a 8. Esta informacin indica que
46 47
Fernndez (1987), p. 337. Para un desarrollo ms extenso de este tema, vase Lora (1991a).
20
23
a partir de los aos cincuenta -antes en el caso de unos pocos indicadores- han venido mejorando las condiciones promedio de vivienda, educacin y salud. Este proceso se dio tambin, aunque mucho ms tarde, en los indicadores de distribucin del ingreso y pobreza. El proceso no ha sido, sin embargo, homogneo a lo largo del tiempo o del territorio nacional48.
CUADRO No. 5 PRINCIPALES INDICADORES DE EDUCACION y SALUD, 1951-1985
1951 19641 19732 19853 Educacin (% de la poblacin con 15 aos o ms) Ninguna Primaria Secundaria Universitaria Tasas de analfabetismo (% de poblacin con 10 aos o ms) % 41.9 48.6 % 27.1 % 20.8 54.5 21.9 2.6 % 12.4
58.6
13.2 1.1
48.8
32.7
8.8
0.7
6.1
Urbana
Rural Total Expectativa de vida al nacer (aos) Urbana Rural Total Mortalidad infantil (tasa por mil) Urbana Rural Total
21.3
14.4
9.9
50.5
38.5
40.6 26.6
31.3
17.7
7.2 23.4 12.2
salud y vivienda. En todos estos casos, sin embargo, se mantuvieron diferencias notorias entre las condiciones de vida de las zonas ur banas y rurales del pas (Cuadros 5 y 6). Por su parte, los indicadores de distribucin del in greso se deterioraron entre los aos treinta y sesenta. Existen discrepancias importantes entre distintos autores en torno a la magnitud de dicho deterioro,-la cual, en cualquier caso, no se puede determinar con precisin con base en las fuentes estadsticas disponibles. En los aos setenta hubo una mejora en los indicadores distributivos; dicha mejora es mucho ms notoria, sin embargo, en aquellos relativos a la distribucin del ingreso entre receptores individuales que en la de ingresos familia res, lo cual reduce su significado real. Por otra parte, de acuerdo con algunos estudios, la mejora pudo haberse iniciado antes de la dcada de los aos setenta y, especialmente, haberse extendido hasta comienzos de los aos ochenta. En cualquier caso, durante la dcada pasada, tomada como un todo, la distribucin del ingreso no mejor y, antes bien, a partir de 1983 parecen haberse revertido parcialmente la s tendencias favorables que se haban expe rimentado en la dcada anterior (Cuadro 7).
n.d.
n.d.
59.4 56.0
60.9 56.5
63.8 58.3
62.1
48.7
58.6
59.8
n.d. n.d.
n.d.
76.4 95.3
81.0
68.5 91.6 74.1
53.5 81.0
60.9
1 2
1966 para expectativa de vida y mortalidad infantil. 1971 para expectativa de vida y mortalidad infantil. 1981 para expectativa de vida y mortalidad infantil.
Fuente: Censos de poblacin. Expectativa de vida y mortalidad infantil: 1951 segn Vivas (1987); otros aos segn Flores et al. (1987).
La mejora ms temprana fue aquella que experimentaron los indicadores de educacin,

48
Las tendencias son consistentes con aquellas que sealan los indicadores de pobreza (Cuadro 8). Los estudios existentes indican que hubo muy poca mejora en dichos indicadores hasta los aos sesenta e incluso que los sectores ms pobres experimentaron un deterioro de sus ingresos familiares per cpita como consecuencia de las crecientes tasas de de pendencia demogrfica. En los aos setenta y, especialmente en la segunda mitad de la dcada, la pobreza se redujo sensibleme11te en Colombia. La mejora en los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas se mantuvo en la dcada de los aos ochenta, pero se hizo cada vez ms lenta. Por el contrario, la tendencia favorable de los indicadores relativos a la proporcin poblacin debajo de la lnea de pobre
Para un anlisis ms extenso de los temas que siguen, vanse Carrizosa (1984 y 1987), Carrizosa y Urdinola (1988), Londoo (1989 y 1990), Misin PREALC-OIT (1990), Reyes (1987), Sarmiento (1992), Urrutia (1984 y 1990) y Urrutia y Berry (1984). El Plan de Desarrollo contiene tambin importantes consideraciones sobre estos temas (Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, 1991, Cap. III).
21
24
za se detuvo. Estos resultados son, adems, consistentes con los estudios sobre nutricin, que muestran una mejora importante de los indicadores correspondientes en los aos setenta, seguidos por un deterioro en la primera mitad de la dcada pasada; no hay informacin disponible para perodos posteriores49. De acuerdo con los estudios existentes, la mejo ra que experimentaron los indicadores de dis tribucin de ingreso y pobreza en los aos setenta puede atribuirse a la confluencia de tres factores favorables. En primer trmino, al agotamiento de los grandes excedentes de mano de obra rural, como producto de las fuertes migraciones internas caractersticas de las dcadas precedentes, del crecimiento dinmico de la economa del pas y del desempeo relativamente favorable de la agricultura en dicho proceso. En segundo lugar, es atribuible tambin a la mejor distribucin de las oportunidades educativas, gracias a los esfuerzos en materia de gasto social realizados a partir de la dcada de los aos cincuenta y, especialmente, del Frente Nacional. Durante la dcada de los aos setenta, se
experiment, en efecto, una reduccin significativa en los diferenciales de ingresos de trabaja dores con distintos niveles educativos, que en gran medida puede atribuirse al aumento en la oferta relativa de mano de obra con mayores grados de calificacin en un contexto de alta de manda de fuerza de trabajo50. Por ltimo, durante esa misma dcada se aceler la transicin demogrfica y, como producto de ello, se reduje ron considerablemente las tasas de dependencia y se facilit la incorporacin masiva de la mujer a la fuerza de trabajo. Ambos procesos redundaron en una mejora de los ingresos per cpita de los hogares, especialmente de los ms pobres, para los cuales las tasas de dependencia son ms elevadas.
Esta mejora tarda y su posterior estanca miento en los
aos ochenta parecen indicar que para que se produzca la primera se requie ren dos condiciones diferentes: esfuerzos de largo plazo por parte del Estado en poltica social, y un contexto macroeconmico favorable. En cualquier caso, conviene resaltar que los esfuerzos realizados por el Estado colombiano
CUADRO No. 6
COLOMBIA: CALIDAD DE LA VIVIENDA, 1951-1985
CENSO 1951 CENSO 1964 CENSO 1973 CENSO 1985
Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total Cabe- Resto Total cera cera cera cera
A. Caractersticas de la construccin Piso de tierra Paredes de material precario B Vivienda por dis ponibilidad de servicios Acueducto Energa Sanitario Alcantarillado C. Poblacin en viviendas con hacinamiento crtico (Ms de tres personas por cuarto) Fuente: Urrutia (1990). 66.7 25.0 97.9 75.3 66.9 64.3 70.2 7.4 4.2 11.3 28.8 25.8 32.4 90.3 29.1 69.9 13.3 5.6 14.1 38.7 34.5 40.7 86.9 87.0 91.6 72.2 27.6 15.0 25.0 8.1 62.7 57.6 68.1 46.1 89.8 95.0 93.6 80.7 28.0 40.8 39.5 11.9 69.7 78.2 77.0 59.2 52.7 16.1 57.1 51.5 19.3 60.6 36.0 12.0 52.5 24.4 38.6 21.9 51.1 33.7 6.7 40.8 17.1
65.8 65.4 69.1
29.9
47.1
38.8
26.7
46.4
34.2
16.1
26.4
19.4
49 50
Uribe (1987) y Crdoba y Uribe (1990) Misin de Empleo (1986), Cap. 3.
22
25
en el frente social a travs de las ltimas dcadas, si se miden como proporcin del PIB, han sido inferiores al promedio latinoamericano o del conjunto de pases en desarrollo. Este hecho es, ante todo, un reflejo del tamao relativamente pequeo del gasto pblico en Colombia, ya que la participacin del gasto social en el conjunto del gasto pblico es un poco ms alta que el promedio de la regin o de los pases en desarrollo, indicando as que las erogaciones en otras reas de accin del Estado son an ms bajas en trminos relativos (este es, por ejemplo, el caso del gasto militar, lo cual es sorprendente en un pas con la tradicin de violencia de Colombia)51.
ajustes tienen efectos desfavorables sobre los indicadores sociales. En cualquier caso, es evidente que, pese a la mejora que han experimentado en las ltimas dcadas, todos los indicadores sociales siguen siendo insatisfactorios en Colombia. Las desigualdades sociales y los niveles de pobreza que perduran son irritantes y son, sin duda, una de las causas de la violencia. Sobre este ltimo proceso inciden, sin embargo, muchos factores, segn vimos en una seccin anterior de este trabajo. Tal vez la forma ms clara de entender la interaccin entre los distintos factores que inciden sobre este proceso es postular que, aunque la inequidad social no siempre se refleja en altos niveles de violencia -como lo atestiguan la experiencia de otros pases y aun de regiones de Colombia -, se torna en un multiplicador importante cuando se conjuga con otros factores. Los casos de los sicarios del narcotrfico y de las zonas de frontera agraria, a las cuales hemos aludido en una seccin anterior, ilustran claramente esta interaccin. Esto ha sido reconocido explcitamente por las tres ltimas administraciones. As, por ejemplo, la constatacin de que el aislamiento casi total del proceso de desarrollo a que han sido sujetas amplias zonas rurales del pas ha contribuido a la accin guerrillera y, en algunos casos, del narcotrfico, condujo allanzamiento, por parte de la administracin Betancur, del Plan Nacional de Rehabilitacin, que ha constituido el eje de la accin estatal en estas zonas desde mediados de los aos ochenta53.
En cualquier caso, la des aceleracin del crecimiento en los aos ochenta no slo afect directamente la evolucin de los indicadores sociales, a travs de la interrupcin de la tendencia ascendente de ingresos de la poblacin trabajadora, sino tambin indirectamente, como resultado de la menor disponibilidad de recursos pblicos para llevar a cabo programas ambiciosos en este frente acordes con la filosofa que inspir los planes de desarrollo de las ltimas administraciones. Desde mediados de la dcada, el gasto pblico muestra, en efecto, una tendencia descendente como proporcin del PIB, que se ha reflejado, por lo dems, en un deterioro de la calidad de algunos servicios sociales52. La recuperacin econmica que se experiment a partir de 1986 no ha tenido, por lo tanto, efectos favorables sobre los indicadores sociales o el gasto pblico correspondiente. Ello puede ser el reflejo de los efectos desfavorables que tienen algunos ajustes estructurales que ha venido experimentando la economa colombiana (alteracin de precios relativos pa ra facilitar la apertura, saneamiento de las empresas industriales, saneamiento estructural de las finanzas pblicas, etc.). La evidencia que se presenta ms adelante indica, en efecto, que, al menos en el caso colombiano, dichos
2.
La orientacin de la poltica social
El actual Plan de Desarrollo sigue la tradicin de la mayor parte de las ltimas administraciones de colocar la poltica social en el centro de atencin de la accin estatal. Este nfasis
51
52 53
Vanse, al respecto, Aguilar (1986) y PNUD (1991), Cap. 3. Las comparaciones del primero de estos estudios se refiere a comienzos de la dcada de los aos ochenta. Con la disminucin que ha experimentado la participacin del gasto social en el gasto pblico total (Coyuntura Social, No. 6, junio de 1992, pp. 13-18), la conclusin puede ser diferente en la actualidad. Vanse, al respecto, los sucesivos anlisis del gasto pblico y de diversos indicadores sociales incluidos en la revista Coyuntura Social. Vase, al respecto, Tirado de Montenegro (1990).
23
26
CUADRO No. 7
DISTRIBUCION DEL INGRESO EN COLOMBIA, 1934-1991
Deciles
la5 (500/0 ms pobre)
6a8 (Sectores medios)
9 (Medio alto)
10
(alto)
Coeficiente de Gini
1 Nacional-receptores individuales A. Urrutia-Berry 1934-36 19541 1964 1972
16.2%
13.9
13.2 14.5
B. Londoo
1938
20.0
16.7 14.8 16.1 18.6 18.9
1951
1964 1971
1978
1988 II Sector urbano-receptores individuales (varios autores) A. Excluyendo agricultores residentes en las ciudades
23.()O/ o 21.2 23.7 23.0 28.8 24.7 24.2 25.8 27.8 28.2
12.6% 13.8 15.2 13.5 16.3
48.2%
51.2 47.9 49.0
0.55 0.60
0.57 0.58 0.45 0.53 0.55 0.53 0.48 0.48
34.9
43.5 45.5 42.0 37.6 37.1
15.1
15.5 16.2 16.0 15.9
19641 19712
B. Incluidos todos los resident!Js urbanos 19701 1976
19.0 13.5
26.0
26.0
14.5 17.0
40.5 43.0
0.48 0.54
1978 1980
15.9 16.9
19.0
21.2 21.6 21.8 19.3 18.0 16.3
25.8 25.5 25.8
14.8 15.5
15.2
43.4
42.1
40.0 37.1 35.3 36.4
1983 1985
III. Sector urbano-hogares
26.5 27.4
26.50
15.2
15.8 15.3
0.52 0.51 0.48 0.45 0.43 0.45
18.9
16.9
17.9
18.9
26.3 16.0 38.0 0.47 27.7 17.0 37.2 0.49 26.3 16.9 40.5 0.52 26.8 16.6 37.7 0.48 27.4 17.1 38.6 0.50 27.5 16.7 38.0 0.48 28.5 17.2 35.4 0.46 28.7 16.9 35.4 0.46 28.2 17.1 36.1 0.47 26.6 55.7 0.49 27.7 54.7 0.48
18.9
18.6
17.7
17.6
1 2
Rango bajo de los estimados por los autores. No incluye un ajuste por ingresos en especie del servicio domstico.
Fuentes: I.A y II.A -Urrutia y Berry (1975) y Urrutia (1984) I.B. -Londoo (1990a) II.B y III -1967-68 -Prieto (1971); 1970 a 1972 -DANE; 1974 -Selowsky (1979); 1976 a 1985 -Reyes (1987); 1988 y 1991 -Sarmiento (1992).
24
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es tambin coherente con aqul que otorga la Constitucin de 1991 a los derechos sociales. El enfoque de capital humano que sirve de marco al nuevo Plan tiene, por otra parte, la virtud de resaltar el carcter de inversin que tiene el gasto social, un hecho, que, aunque no enteramente ajeno a las concepciones de las administraciones anteriores, resulta novedoso. Tal vez la virtud fundamental de este enfoque es que destaca el hecho de que los objetivos sociales y el crecimie nto econmico son complementarios. Segn lo hemos anotado, no agota sin embargo todos los aspectos de la poltica social y capta, por lo tanto, en forma in suficiente el espritu de la nueva Constitucin. Esta ltima se inclina ms bien al viejo principio segn el cual la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y la equidad son meritorios, deseables en s mismos, inde pendientemente de sus efectos sobre el crecimiento econmico. Es decir, no son instrumentos para el logro del objetivo del crecimiento econmico -como lo implica el concepto de capital humano- sino objetivos en s mismos.
El principal estudio realizado sobre este tema llega a conclusiones bastante pesimistas sobre los efectos sociales de los actuales programas de restructuracin55. Este trabajo indica que tanto los programas de restructuracin del sector pblico como de apertura -si, en este ltimo caso, se compensan, como se ha venido haciendo, los menores recaudos arancelarios con aumentos del IV A- tienen efectos adversos sobre los principales indicadores sociales. Debido al peso que tiene la mano de obra calificada en el empleo gubernamental, los efectos del programa de restructuracin del sector pblico son mayores en los deciles ms altos de la distribucin del ingreso. La apertura a las importaciones tiene, por el contrario, efectos desfavorables sobre los ingresos de casi todos los sectores sociales, con un impacto distributivo ligeramente regresivo. En pa labras de los autores:
El resultado de largo plazo es, as, una economa ms competitiva internacionalmente, con un sector externo ms fuerte, menos sujeta a presiones inflacionarias y sin desequilibrios fiscales; pero con unos niveles de ingreso real reducidos, especialmente entre los estratos ms pobres de la ciudad, un deterioro de los indicadores sociales y una menor productividad labora156.
Segn vimos en la seccin anterior, el mejoramiento o deterioro de las condiciones de vida de la poblacin es el resultado conjunto de la gestin macroeconmica, tanto coyuntural como estructural, y de los esfuerzos en el frente del gasto social. A lo largo de la ltima dcada, la literatura econmica internacional ha otor gado un peso cada vez mayor al primero de dichos determinantes. Esta dimensin macroeconmica se encuentra desarrollada slo en forma escueta en el actual Plan de Desarrollo. El anlisis de los efectos de los programas de reestructuracin sobre la situacin social se limita en el Plan a consideraciones sobre la evolucin previsible de los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas54. Como estos ltimos tienen una tendencia a la mejora mucho ms inercial que los indicadores de pobreza medida a travs de ingresos (vase al respecto el Cuadro 8), este enfoque resulta ciertamente incompleto.
Este estudio concluye, adems, que una poltica agresiva de gasto social tiene un impacto favorable sobre la actividad econmica y los nive les de productividad. No obstante, si los programas sociales respectivos se financian con aumentos en los impuestos -sin lo cual no seran, por lo dems, sostenible s-, dichos efectos slo se percibirn en el largo plazo. As las cosas es inadecuada como mecanismo para compensar los efectos adversos que tendrn los programas de restructuracin durante los primeros aos. El Plan de Desarrollo compartimplcitamente esta conclusin, ya que seala que los efectos esperados de las inversiones en capital humano slo tendrn un efecto significativo sobre la actividad econmica en el segundo lustro de la dcada de los aos noventa.
54 55 56
Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (1991), Cap. VII. Lora y Ramrez (1991). Vase tambin Perry et al. (1992). Lora y Ramrez (1991), p. 83.
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ANALISIS POLITICO No.!7, septiembre a diciembre de 1992
CUADRO No. 8
INDICADORES DE LA EVOLUCION DE LA POBREZA EN COLOMBIA, 1950-1990
Carrizosa-lndices 1950-86 (1972-74=100)
Salario real, trabajador no Consumo calificado, ajustado per .por nmero de cpita de mIembros del hogar
alimentos Urbano Rural

1950-52 1963-65 1969-71 1972-74 1977-79 1984-86 11 Carrizos a, porcentaje de ocupados pobres, 1964-84 ciudades 1964 1967 1970 1973 1977 1978 1981 1984 11 Sarmiento, 1972-1990
~'~-~vvV
107.5 79.5 89.6 102.2 97.5 91.0 101.4 99.1 84.2 100.0 100.0 100.0 114.6 122.5 146.1 121.71 157.4 148.2
Cuatro
Tres
ciudades intermedias %
grandes
%
Sector Urbano
%
23.6
45.5 45.2 34.0 29.9 20.6
35.2 52.7
50.5 40.9 35.8
48.3
Respondiendo a las deficiencias que han manifestado los instrumentos tradicionales de accin del Estado en esta rea, y a tendencias en boga a nivel internacional, el nuevo Plan de Desarrollo formula tres principios bsicos para el diseo de la poltica social, El primero de ellos es la focalizacin del gasto hacia los sectores de menores ingresos- El segundo es la preferencia por subsidios a la demanda sobre aquellos canalizados a travs de la oferta de servicios, El tercero es el diseo de un esquema administrativo ms adecuado para la ejecucin de la poltica social, bsicamente a tra vs de la delegacin de muchas funciones de prestacin de servicios en el sector privado y, para aquellas que permanezcan en manos del sector pblico, en entidades regionales o locales, En el lmite, es evidente que el deseo de la actual administracin sera aproximarse hacia un sistema en el cual la prestacin de los servicios fuese bsicamente privada y la funcin del Estado fuese distribuir subsidios de demanda a los sectores de menores ingresos. Esta es tambin la intencin implcita en el proyecto de Ley sobre servicios pblicos, en sustitucin al esquema actual de prestacin pblica de los servicios y un rgimen tarifario
39.7
34.6
'
A. Poblacin con Cabeceras
necesidades Munici
bsicas insatisfechas 1972 1980 1986 1988 1990 B. Poblacin bajo la lnea de pobreza 1972 1980 1986 1988 1990 pales % 61.1 43.4 30.8
Rural
Total
27.7
25.0
% 89.2 79.0 71.3 68.7 66.0
72.5
55.4 42.9 39.4 36.3
42.4 39.7 40.2 44.0 42.0
86.0 72.9 69.3 68.2 67.0
60.0 50.9 48.9 50.9 48.9
1982-1984
Fuente: l. Carrizosa (1987) y Carrizosa y Urdinola (1988) n. Carrizosa (1984) III. Sarmiento (1992)
Estos principios apuntan a la solucil"l de problemas reales, Ms an, ellos han venido introducindose gradualmente en el diseo de la poltica social en los ltimos aos, La focalizacin ha sido, por ejemplo, la esencia del Plan Nacional de Rehabilitacin, de los programas de atencin preescolar lanzados por la administracin Barco y del nuevo programa de vivienda de la administracin Gaviria, La reorientacin hacia subsidios de demanda ha tenido su expresin ms acabada en el nuevo programa de vivienda, pero tambin fue la esencia de la reforma al sistema nacional de salud en 1988, aunque en este ltimo caso ha tenido pocas implicaciones prcticas, Por otra parte, la prestacin de servicios sociales -aun a diferencia de los servicios pblicos domiciliarios- no ha sido mi mucho menos privilegio del sector pblico en Colombia, El sector pri
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Vase Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico et al, (1992).
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REFORMA OCAMPO
DEL
ESTADO
DESARROLLO...
JOSE
A.
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vado tiene una alta participacin, mayoritaria en algunos casos, en la educacin secundaria, universitaria, en la prestacin de servicios de salud (incluyendo aquellos asociados a la seguridad social, a travs de las Cajas de Compensacin Familiar), e incluso ha sido lder en la prestacin de nuevos servicios (los programas de microempresas y algunos programas de construccin de vivienda en zonas popula res, por ejemplo). La prestacin de muchos servicios pblicos y sociales ha estado formal o informalmente en manos de las regiones y las localidades, aunque sin dos requisitos esenciales en muchos casos: responsabilidad fiscal y control democrtico. La aplicacin plena de estos principios presenta, sin embargo, obstculos importantes, tanto de carcter prctico como conceptual, que obligan a un gran pragmatismo en su aplicacin. De hecho, la propia administracin Gaviria ha optado implcitamente por esta lnea intermedia. En efecto, el propio Plan de Desarrollo la presenta slo como objetivo de largo plazo y concentra casi todas las acciones concretas en la mejo ra del sistema pblico de prestacin de servicios. El modelo de subsidios de demanda focaliza dos tiene dos problemas diferentes. En primer trmino, supone la existencia de una oferta privada adecuada en cantidad y calidad. Este supuesto no se cumple en la mayora de los casos en cuestin y no slo en razn de barreras a la entrada, que en el caso de los servicios sociales no existen en Colombia. El segundo es el costo potencial de la ejecucin de algunos programas de subsidio focalizado. Es casi surrealista pensar, por ejemplo, en un sistema de distribucin de subsidios directos para el pago de servicios agua, luz y telfono como sustituto del actual sistema de tarifas diferenciales por estrato social. No es, por ello, sor prendente, que en la prctica el principio de focalizacin se aplique a travs de la escogencia del tipo de programas a financiar, acudiendo ms bien a indicadores indirectos sobre su incidencia distributiva58. Este es el enfoque
que utilizan el Plan de Desarrollo y el proyecto de Ley de servicios pblicos domiciliarios, al hacer nfasis sobre programas tales como la universalizacin de la educacil1. primaria, la atencin primaria en salud, algunos programas de nutricin -todos ellos realizados a travs de entidades esencialmerlte pblicas-, en la ampliacin de la cobertura de servicios pblicos o la mejora en los sistemas de estratificacin para el cobro de tarifas de servicios pblicos domiciliarios. La participacin privada en la prestacin de los servicios pblicos y sociales es altamente deseable, pero no est tampoco exenta de problemas. El primero es la atracCil1. natural que genera el mercado en economas con fuertes disparidades distributivas a que el sector privado oriente su oferta -al menos la oferta de calidad- hacia los sectores de mayores ingresos. El sistema resultante es un rgimen mixto de prestacin de servicios, como el que exis te ya en educacin y salud en Colombia, mediante el cual el sector privado orienta su oferta a los sectores de mayores ingresos y el pblico a los de menores ingresos. Este sistema choca con principios polticos bsicos, segn los cuales el Estado no debe fomentar la reproduccin de las desigualdades sociales y mucho menos promover la segregacin social. No en vano las democracias europeas (y parcialmente la norteamericana) optaron por un sistema pblico generalizado de educacin y salud. En el caso de Estados Unidos, los programas de integracin racial obligaron incluso a las escuelas y colegios pblicos en zonas de poblacin blanca a recibir forzosamente estudiantes de color. iSera interesante saber cmo reaccionara la clase alta colombiana si el Es tado, para evitar l0s efectos estratificantes de un sistema mixto de educacin, comenzara a interferir en la poltica de admisiones de los colegios elitistas de las principales ciudades del pas! El segundo problema, ntimamente relacionado con el anterior, es la dificultad del Estado
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Selowsky (1979) presenta al respecto clculos de la incidencia de distintos tipos de gasto por estratos de la distribucin del ingreso.
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para controlar la calidad de los servicios, particularmente aquellos prestados por el sector privado. El Plan de Desarrollo lo reconoce ex plcitamente en relacin con la educacin uni versitaria y propone eliminar las funciones que ha venido ejerciendo tericamente el IC FES en tal sentido. A travs de los sistemas de seleccin de profesionales, el Estado tiene, sin embargo, alguna capacidad para regular la calidad de los servicios que ofrece. Esto es lo que indican los resultados de las pruebas del ICFES para bachilleres: aunque dichos resultados son, en promedio, superiores para los cole gios privados, la varianza de la calidad de los resultados de los estudiantes de dichos planteles es tambin mayor; lo que es ms importante, la superioridad de los colegios privados no es vlida si se ajusta por sector socioeconmico, ya que los estudiantes de los colegios piratas a los cuales acceden los estratos medios y bajos de la poblacin tienen resultados ms pobres que los estudiantes de colegios pblicos que pertenecen a los mismos estratos; por ltimo, la mejor calidad de los colegios privados elitistas slo se obtiene a costos que son tres o cuatro veces superiores a los de los colegios
'
ros privados de salud, como el que formula como deseable el Plan, genera incentivos tan o ms inadecuados como un sistema pblico de prestacin de dichos servicios6o. Por otra parte, no es extrao, por las dificultades pa ra recuperar costos, que pocas universidades privadas tengan hoy en da buenos progra mas de ciencias bsicas o de historia. Por ltimo, uno de los principios polticos bsicos que debe incorporarse en el diseo de los servicios sociales es el de solidaridad. Tal vez el problema ms importante de un sistema puramente privado de seguridad social, como el chileno, es precisamente la ausencia de este principio; por ello, y por razones fiscales, la propuesta preliminar del gobierno en este frente fue un rgimen mixto, en el cual el subsistema pblico garantizara una pensin mnima a todos los cotizantes al sistema61. Este principio, aunque no desapareci fue modificado sustancialmente en el proyecto de ley sobre la materia. En cierto sentido, Colombia est casada con un sistema mixto de prestacin de servicios socia les. Ello no debe ser visto con recelo, ya que este sistema tiene muchas virtudes, y por ello debe extenderse a los servicios pblicos domiciliarios. Un rgimen de este tipo permite corregir mucho mejor las mltiples fallas del mercado que son intrnsecas a un sistema puramente privado, sin eliminar la competencia para el sector pblico. Dentro de un sistema de esta naturaleza, es conveniente introducir con gradualidad y pragmatismo los principios que formula el nuevo Plan de Desarrollo. La ampliacin de la esfera privada en algunos de estos casos puede ser de seable, pero requiere de mltiples correctivo s, los ms importantes de los cuales son evitar la tendencia a la segregacin social que implica el sistema y garantizar una oferta de servicios privados de calidad para los sectores de menores ingresos. Esto ltimo slo es posible con un de sarrollo de un fuerte sector solidario, a lo cual
Existen otras fallas del mercado en el caso de los servicios sociales y otros problemas asociados a principios de carcter poltico que deben tenerse en cuenta en su diseo. Entre los primeros, conviene resaltar que en esta actividad abundan los monopolios naturales, problemas de informacin, incentivos err neos que podran generar los subsidios de demanda, y costos que son difcile s de recuperar en razn de las externalidades, del carcter pblico de los bienes o de otras razones. Los costos y tiempos de transporte hacen, por ejemplo, que aun en las ciudades gran des, las alternativas de estudio o servicios de salud sean limitadas para personas de bajos ingresos. Un sistema generalizado de segu
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Coyuntura Social, No. 2, mayo de 1990, pp. 57-61, y Zuleta et al. (1992), Cap. VI. Como lo seala Urrutia (1992), los incentivos errneos son de dos tipos: por parte de los pacientes, a sobreutilizar los servicios, y por parte de los proveedores (mdicos u hospitales) a recomendar tratamientos relativamente costosos. Este mismo autor seala que, por razones no enteramente ajenas a estos argumentos, pero tambin por economas de escala, no es claro que la
61 privatizacin de la salud reduzca costos (Urrutia, 1991). Posada de la Pea (1991).
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deben, por lo tanto, enfocarse las energas correspondientes. Pero, ante todo, la posibilidad de ampliar la esfera de accin privada no deben distraer la atencin del Estado de lo que, en esencia, continuarn siendo sus grandes tareas: mejorar el subsistema pblico de prestacin de servicios, que por necesidad seguir siendo grande, y desarrollar sistemas adecuados de regulacin, tanto para las entidades del sector privado como del pblico.
IV. ECONOMIA y DEMOCRACIA 1.

Propiedad y control social
tran hasta la saciedad estudios realizados por personas de muy diferente raigambre ideolgica62. El gran problema de ello es que desvir ta la asociacin entre propiedad privada y democracia, ya que el poder econmico tiene al menos audiencia preferencial en el sistema poltico y puede extender su control hacia otras formas de poder tpicas de la sociedad contempornea (los medios masivos de comunicacin, en particular). La experiencia del conunismo ha dejado en claro hasta la saciedad la validez del primero de estos principios, pero tambin curiosamente del segundo, ya que ha sido precisamente dicho sistema -y no el capitalista- el que ha llevado hasta el lmite la concentracin de la propiedad. Mientras esta controversia ha sido el eje de las controversias entre las grandes ideologas polticas, la segunda ha sido ms desarrollada en la literatura propiamente econmica. La teora del bienestar ha desarrollado una extensa lista de fallas del mercado: la incapacidad de un sistema puro de mercado de asignar eficientemente los recursos productivos cuando existen bienes meritorios o pblicos, externalidades positivas o negativas, economas de escala y monopolios naturales, rigideces de precios, etc. Por el contrario, la literatura sobre derechos de propiedad y la llamada nueva economa poltica ha desarrollado un no me nos extenso catlogo de fallas del gobierno: la tendencia de un sistema con mucha intervencin gubernamental a asignar demasiados recursos a tratar de obtener favores del Estado en vez de destinarlos a fines productivos, la corrupcin a la cual da lugar el sistema, la informacin inadecuada con base en la cual se toman las decisiones del gobierno, los incentivos inadecuados a mantener altos niveles de eficiencia cuando no existe propiedad priva da63, etctera.
La esencia del proceso poltico colombiano en los ltimos aos ha sido la bsqueda de una renovacin poltica que refuerce la democracia participativa y el pluralismo. La economa juega un papel trascendental en este proceso, en dos dimensiones diferentes. La primera de ellas est relacionada con el problema de la propiedad. La segunda es la participacin de distintos sectores de la poblacin en las decisio nes econmicas fundamentales. No existe nin gn campo de la economa donde existan tantas diferencias entre las escuelas de pensamiento como en el primero de los temas mencionados. La discusin gira en torno a dos controversias diferentes: la relacin entre propiedad y democracia, y aquella relativa a propiedad y asignacin de recursos productivos. La primera de estas controversias ha girado histricamente en torno a dos posiciones antagnicas. La primera establece categricamente que la democracia y la propiedad privada son indisolubles. La segunda formula que las economas de mercado tienden a generar una fuerte concentracin de la propiedad. Que esto ltimo ha sido cierto en Colombia lo demues
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Vanse, por ejemplo, Silva (1977), Superintendencia de Sociedades (1978), Hommes (1982), Lorente et al. (1985) y Misas (1989). Estos estudios indican que, mientras puede haber una tendencia moderada a la desconcentracin de la propiedad de la tierra, lo contrario acontece en relacin con el capital. Las razones son mltiples y estn adecuadamente catalogadas en Urrutia (1991): la ausencia de incentivos fuertes a reducir costos, el carcter difuso de los objetivos de las empresas pblicas y la consecuente dificultad de seguir su comportamiento, la falta de informacin de quienes ejercen dicho seguimiento, la ausencia del fuerte incentivo que genera al buen desempeo QConmico la probabilidad de quiebra, el exceso de interferencia poltica en su funcionamiento y la mayor capacidad para obtener favores del gobierno.
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Tal vez es una gran virtud que no exista una solucin nica a ninguna de estas controversias, ya que esto es precisamente lo que hace posible el pluralismo poltico y, por ende, la democracia. Un corolario importante de ello es que las soluciones extremas pueden ser las menos deseables: tanto aquellas que pregonan que la mxima cantidad de gobierno es deseable, como las que reclaman exactamente lo opuesto. Una de las virtudes tradicionales de Colombia es que ambos dogmatismos han te nido poco peso poltico. Ello ha generado un amplio margen para la negociacin y el consenso, un hecho que no deja de ser importante como mecanismo para evitar mayores niveles de conflictividad en una sociedad sujeta a mltiples formas de violencia. Sin embargo, esta situacin puede estar cambiando. La fuerte influencia que ha tenido en la administracin Gaviria un neoliberalismo relativamente radical parece estar generando ya reacciones pola res, como lo manifest la violenta huelga de telecomunicaciones que tuvo lugar en abril de 1992, como reaccin al proyecto de privatizacin de Telecom presentado semanas antes al Congreso por el Gobierno Nacional. Esta reaccin es grave, en razn de que otorga (subjetiva u objetivamente) nuevos campos de accin a grupos guerrilleros, cuyo aislamiento y deslegitimacin han avanzado a pasos agiganta dos desde hace algn tiempo.
lugar, porque en un pas en el cual el Estado es relativamente pequeo y ejerce bsicamente su radio de accin en reas muy tradicionales, la privatizacin no debera ser un tema prioritario de la vida econmica y poltica nacional. La situacin es an ms paradjica, ya que la administracin Gaviria no ha formula do en realidad una poltica de privatizacin, sino iniciativas desarticuladas e incluso contradictorias entre SI-64. La nueva Constitucin Poltica permite plantear el tema de la propiedad en una perspectiva diferente, que proporciona respuestas novedosas a las controversias clsicas sobre el particular. Esta perspectiva tiene tres pr incipios diferentes. El primero de ellos establece la necesidad de fomentar el acceso de la mayor parte de la poblacin a la propiedad. Puede decirse que el concepto implcito que adopta la Carta Poltica en esta materia es aquel segn el cual la propiedad privada ms afn con la democracia es una propiedad amplia mente difundida65. De acuerdo con este prin cipio, son funciones del Estado, como lo for mula la nueva Constitucin, la promocin del acceso a la propiedad, rural y urbana, y de las formas solidarias de ellas y la participacin de los trabajadores en la gestin de las empresas (los cuales, en la terminologa moderna, pueden concebirse como una forma a travs de la cual los trabajadores adquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la cual trabajan). Como elementos complementarios de esta poltica, el Estado debe propender por el fomento de la pequea empresa tema sobre el cual existen diversos antecedentes en Colombia en los programas de reforma agraria, desarrollo rural integrado y microempresa- y del pequeo accionista. La nueva Constitucin formula tambin explcitamente la conveniencia de que, en los proce
La polarizacin que se ha generado en torno al programa de privatizacin es contradictoria por dos razones diferentes. En primer trmino, porque est en abierta contradiccin con el tipo de proceso poltico, basado en consensos mayoritarios, que ha impulsado el propio gobierno y que ha tenido sus mximas expresiones en la Asamblea Nacional Constituyente y en los reiterados intentos de negociacin de so luciones polticas con la guerrilla. En segundo
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Tal vez las mayores contradicciones son aquellas que existen entre los proyectos de Ley sobre servicios pblicos domiciliarios (Ministerio de Hacienda et al. 1992) y telecomunicaciones (Ministerio de Comunicaciones, 1992), presentados al Congreso Nacional en febrero de 1992. Esta situacin es tanto ms paradjica en la medida en que el primero abarca en principio el rea de las telecomunicaciones. El primero es, ~n efecto, enftico en dos principios: la defensa de la competencia como principio regulador bsico y la posibilidad de participacin de entidades pblicas, privadas o mixtas. Por el contrario, el segundo no slo resguarda algunos monopolios, sino que establece el principio de privatizacin forzosa. Fuera de estas dos, existen, sin em bargo, proyectos de privatizacin en muchas otras reas. Vase una defensa vehemente de este punto de vista en Ramos (1991).
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90S de privatizacin, se otorguen condiciones preferencial es para que los trabajadores adquieran parte de la propiedad en las empresas. Un estudio reciente sobre privatizacin en Colombia66 propone que en los programas de privatizacin se otorgue prioridad a la venta de acciones en pequeos lotes, aun si ello significa reducir los beneficios fiscales. Por lo dems, en dicho estudio, el autor postula que, a diferencia de lo que acontece con otros pases latinoamericanos, la maximizacin de los beneficios fiscales no debe ser un objetivo de la privatizacin en las actuales condiciones colombianas.
garantizar este resultado. Un corolario adicional interesante que desarrollan estos mismos estudios, la Constitucin y el nuevo proyecto de Ley sobre servicios pblicos domiciliarios, es que el principio debe aplicarse igualmente a aquellos bienes y servicios que suministra el sector pblico. La libertad de entrada a estos servicios para el sector privado que establece la nueva Constitucin es, as, un avance importante. De hecho, segn hemos visto, sta es la situacin que ha prevalecido tradicional mente en la provisin de servicios sociales. Como la competencia no es viable cuando existen verdaderos monopolios naturales, estos mis mos principios establecen que el gobierno debe ser, en principio, quien asuma la produccin. Pero el principio constituc ional de control contra el abuso de posiciones dominantes en el mercado es igualmente aplicable al gobierno (nacional, departamental o municipal). Por este motivo, en estos casos la nueva Constitucin y las reformas en curso han introducido nuevos prin cipios: a la posibilidad de regular la fijacin de tarifas de servicios pblicos, que ya haba establecido la reforma constitucional de 1936, se han agregado ahora nuevos mecanismos de con trol por parte de los usuarios, exigencias de eficiencia en su prestacin y, en ltima instancia, la posibilidad de privatizacin, cuando las fallas del gobierno superen a las del mercado. El nue vo proyecto de ley sobre servicios pblicos domiciliarios desarrolla estos principios, creando dos instancias de control: los comits de desarrollo de los servicios pblicos, compuestos de las autoridades polticas y de los usuarios, y la Superintendencia de Servicios Pblicos, que fija las tarifas, establece indicadores de gestin, promueve la competencia, evita abusos de l poder monoplico y puede intervenir directamente las
El segundo principio postula que el cumplimiento de los fines sociales de la propiedad que establece la Constitucin exige la competencia. Ello tiene dos implicaciones importantes. La primera, que el Estado debe evitar, el abuso de posiciones dominantes en el mercado. Este es un tema sobre el cual el Estado colombiano ha hecho muy poco (o nada) en el pasado e incluso, como lo sealan algunos autores, puede haber promovido la concentracin de la propiedad sin establecer al mismo tiempo adecuados mecanismos de regulacin 67. El tema no puede reducirse, adems, a la mera combinacin de desregulacin interna y la apertura hacia el exterior, como lo plantea el actual Plan de Desarrollo, ya que ni uno ni otro son efectivos en ciertos casos (servicios y bienes con altos costos de transporte) ni atacan todas las fuentes de concentracin68. Como lo sealan los pr incipales estudios sobre privatizacin en el pas69, una de las implicaciones ms importantes de este hecho es que este proceso slo se justifica cuando existe posibilidad de competencia y, por el contrario, no es deseable, en general, cuando no es posib le
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Urrutia (1991). Hommes (1981 y 1982). En un ensayo publicado hace una dcada, el actual ministro de Hacienda formul un conjunto amplio de acciones necesarias del Estado en este frente, que incluan la prohibicin de vinc1.uaciones entre empresas financieras y sociedades industriales, una legislacil~ an'cir.'lonopolio que impidiera a ciertos sectores adquirir el control sobre varias empresas en el mismo sector o utilizar la competencia desleal para sacar a los competidores del mercado, el otorgamiento de poderes al ejecutivo para ordenar la fragmehtacin de carteles y la proteccin a los accionistas pequeos frente a prcticas de aquellos que controlan la empresa pal"a evitar el "desplume" (la col~cesin de contratos a empresas de estos ltimos en condiciol~es no competitivas) -vase Hommes (1982)-. De h!3cho, a partir de la crisis financiera de 1982, la legislacin colTespondiente ha tratado de evitar el uso de los intermediarios financieros como mecanismo facilitador de los procesos de concentracin. Crdenas (1991) y Ul'rUtia (1991).
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80S de privatizacin, se otorguen condiciones preferenciales para que los trabajadores adquieran parte de la propiedad en las empresas. Un estudio reciente sobre privatizacin en Colombia66 propone que en los programas de privatizacin se otorgue prioridad a la venta de acciones en pequeos lotes, aun si ello significa reducir los beneficios fiscales. Por lo dems, en dicho estudio, el autor postula que, a diferencia de lo que acontece con otros pases latinoamericanos, la maximizacin de los beneficios fiscales no debe ser un objetivo de la privatizacin en las actuales condiciones colombianas.
garantizar este resultado. Un corolario adicional interesante que desarrollan estos mismos estudios, la Constitucin y el nuevo proyecto de Ley sobre servicios pblicos domiciliarios, es que el principio debe aplicarse igualmente a aquellos bienes y servicios que suministra el sector pblico. La libertad de entrada a estos servicios para el sector privado que establece la nueva Constitucin es, as, un avance importante. De hecho, segn hemos visto, sta es la situacin que ha prevalecido tradicional mente en la provisin de servicios sociales. Como la competencia no es viable cuando exis ten verdaderos monopolios naturales, estos mismos principios establecen que el gobierno debe ser, en principio, quien asuma la produccin. Pero el principio constitucional de control contra el abuso de posiciones dominantes en el mercado es igualmente aplicable al gobierno (nacional, departamental o municipal). Por este motivo, en estos casos la nueva Constitucin y las reformas en curso han introducido nuevos principios: a la posibilidad de regular la fijacin de tarifas de servicios pblicos, que ya haba establecido la reforma constitucional de 1936, se han agregado ahora nuevos mecanismos de control por parte de los usuarios, exigencias de eficiencia en su prestacin y, en ltima instancia, la posibilidad de privatizacin, cuando las fallas del gobierno superen a las del mercado. El nue vo proyecto de ley sobre servicios pblicos domiciliarios desarrolla estos principios, creando dos instancias de control: los comits de desarrollo de los servicios pblicos, compuestos de las autoridades polticas y de los usuarios, y la Superintendencia de Servicios Pblicos, que fija las tarifas, establece indicadores de gestin, promueve la competencia, evita abusos del poder monoplico y puede intervenir directamente las
El segundo principio postula que el cumplimiento de los fines sociales de la propiedad que establece la Constitucin exige la compe tencia. Ello tiene dos implicaciones importantes. La primera, que el Estado debe evitar, el abuso de posiciones dominantes en el mercado. Este es un tema sobre el cual el Estado colombiano ha hecho muy poco (o nada) en el pasado e incluso, como lo sealan algunos autores, puede haber promovido la concentracin de la propiedad sin establecer al mismo tiempo adecuados mecanismos de regulacin 67. El tema no puede reducirse, adems, a la mera combinacin de desregulacin interna y la apertura hacia el exterior, como lo plantea el actual Plan de Desarrollo, ya que ni uno ni otro son efectivos en ciertos casos (servicios y bienes con altos costos de transporte) ni atacan todas las fuentes de concentracin68. Como lo sealan los principales estudios sobre privatizacin en el pas69, una de las implicaciones ms importantes de este hecho es que este proceso slo se justifica cuando existe posibilidad de competencia y, por el contrario, no es deseable, en general, cuando no es posible
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Urrutia (1991). Hommes (1981 y 1982). En un ensayo publicado hace una dcada, el actual ministro de Hacienda formul un conjunto amplio de acciones necesarias del Estado en este frente, que incluan la prohibicin de vinc1.uaciones entre empresas financieras y sociedades industriales, una legislacil~ an'cir,~onopolio que impidiera a ciertos sectores adquirir el control sobre varias empresas en el mismo sector o utilizar la competencia desleal para sacar a los competidores del n~ercado, el otorgamiento de poderes al ejec1.1tivo para ordenar la fragmentacin de carteles y la proteccin a los accionistas pequeos frente a prcticas de aquellos que controlan la empresa para evitar el "desplulIle" (la col~cesin de contratos a empresas de estos ltimos en condiciol~es no competitivas) -vase Hommes (1982)-. De hecho, a partir de la crisis financiera de 1982, la legislacin colTespondiente ha tratado de evitar el uso de los intermediarios financieros como mecanismo facilitador de los procesos de concentracin. Crdenas (1991) y Urrutia (1991).
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empresas cuando no cumplen los criterios establecidos;"El proyecto incluye, adems, mltiples mecanismos de participacin privada en estos casos, diferentes de la propiedad -los cuales tiene!}, adems, muchos antecedentes contra aquellas empresas pblicas que optan por no utilizar estas alternativas (v.gr. estas empresas nunca pueden tener libertad para fijar sus tarifas). Esto es injustificado, ya que existen en Colombia varios casos de empresas pblicas bien administradas.
cisin los temas que se debaten. Adems, como lo ha demostrado extensamente la literatura econmica en las ltimas dcadas, la efectividad de la poltica econmica depende muchas veces de que los agentes que van a ser afectados por las medidas no las conozcan antes de ser adoptadas. La conjuncin de estas dos circunstancias hace inevitable que una tecnocracia de economistas tenga una incidencia decisiva en las decisiones econmicas. Esto no es preocupante en s mismo, siempre y cuando existan verdaderos mecanismos de control democrtico. Sin embargo, Colombia y muchos otros pases carecen de ellos La aplicacin de los nuevos principios constitu- por mltiples razones, algunas de ellas asociadas a cionales extiende, as, el sistema mixto que ha tenido la lgica del sistema tecnocrtico y otras el pas en servicios sociales a los servicios pblicos relacionadas con imperfecciones del sistema poltico domiciliarios, con base en dos principios y social. fundamentales:complementariedad Y competencia entre los sectores pblico y privado, abriendo as las Como todo sector social, la tecnocracia econmica posibilidades de participacin privada a travs de tiene un inters intrnseco en maximi muy diferentes modalida des, cuyas virtudes relativas zar su poder y, por ende, en desarrollar un sis tema en varan de caso en caso. La aplicacin de estos el cual las instancias polticas tienen la menor principios, en el marco de una poltica mucho ms injerencia posible en los temas que caen en su radio general, ofrece as una solucin intermedia a los de influencia. Tiene, adems, una justificacin temas clsicos sobre la propiedad, que evite la aparentemente poderosa: la necesidad real de un polarizacin que ha generado el intento de aplicacin bagaje tcnico para analizar y adoptar las decisiones de principios neoliberales radicales. Por lo dems, econmicas. Los problemas intrnsecos de la tecnocracia estos principios deben hacerse extensivos a otras se complican, sin embargo, por la lgica interna de su reas, muy especialmente a la banca, donde los forma de pensamiento y, en especial, criterios de reprivatizacin de las entidades por el carcter deductivo que comparten, de una u nacionalizadas en la dcada pasada y de eventual otra forma, todas las escuelas de pensamiento privatizacin de las entidades tradicio nalmente econmico. En efecto, todas ellas parten, en ltima pblicas no se han hecho hasta ahora explcitos e instancia, de principios abs tractos, cuyo contenido incluso en algunos casos ha acrecentado la tiene, adems, mu chos ingredientes que son concentracin del sector. esencialmente ideolgicos, que dividen, de hecho, el pensamiento econmico en escuelas y tendencias, muchas de ellas antagnicas. Por este motivo, la tecnocracia debe estar sujeta a control po ltico, porque esa es precisamente la instancia 2. Los procesos decisorios donde una sociedad democrtica dirime sus controversias ideolgicas. Sin embargo, la l gica El problema fundamental que enfrenta la democracia interna del pensamiento tecnocrtico la lleva en relacin con los procesos d~cisorios en materias naturalmente en otra direccin. Como la razn l e econmicas es el carcter tcnico de la mayora de pertenece, sus decisiones deben lle los temas econmicos y la exigencia, por lo tanto, de conocimiento especializado para manejar con pre
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Estas modalidades incluyen la administracin de las acciones pblicas (fiducia), la delegacin de la administracin de la entidad, la concesin de los bierles de la empresa oficial y la delegacin parcial de su gestin (subcontratacin).
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REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. aCAMPO
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varse a cabo a toda costa, aun si ello significa evadir la consulta y el control polticos. Existe, por as decirlo, una tendencia oligrquica intrnseca entendida en el sentido platnico del trmino: como un sistema -en el cual gobiernan los sabios- que comparten todas las escuelas de pensamiento econmico, ya que para ellas no es la voluntad general, expresada a travs del sistema poltico, sino el conocimiento de un grupo elitista (la tecnocracia) el que debe guiar las decisiones del Estado. Ms an, en su concepcin, el conocimiento es la nica gua correcta para identificar los verdaderos intereses de la sociedad. El marxismoleninismo tuvo al me nos la virtud de hacer explcito este ltimo principio, a travs del concepto de vanguardia del proletariado, pero la verdad es que la tecnocracia siempre tiende a identificarse a s misma como una especie de vanguardia, como la nica instancia realmente capaz de identificar los verdaderos intereses de la comunidad. Por eso, la tendencia oligrquica intrnseca a la tecnocracia se torna a veces abiertamente dictatorial.
para adoptar tanto medidas proteccionistas como la recient~ apertura econmica-. La segunda fue la creacin de la figura de la emergencia econmica, que ha servido para que en algunos momentos el gobierno legisle en materia tributaria que, incluyendo los aranceles (por su carcter tributario), esae las atribuciones ms antiguas de los parla mentos. La tercera ha sido la costumbre de solicitar al Congreso facultades extraordina rias para que el ejecutivo legisle en otros temas econmicos y administrativos. La lti ma ha sido la importancia que han venidoadquiriendo las negociaciones internacionales en materias econmicas, las cuales, por necesidad lgica, son llevadas a cabo por el ejecutivo; en el caso colombiano, no tienen, adems, ningn control legislativo si se trata del desarrollo de acuerdos internacionales
vigentes.
Fuera de las deficiencias intrnsecas del sistema tecnocrtico, existen otras del sistema poltico que operan en la misma direccin, es decir, en la reduccin de las instancias de consulta poltica de las decisiones econmicas. Las primeras son aquellas que conduje ron al desprestigio del Congreso, que no vale la pena analizar con detenimiento aqu. Simplemente vale la pena recordar que ello condujo histricamente a cercenar por cuatro vas diferentes la participacin del poder le gislativo en las decisiones econmicas. La .primera fue abierta: en la reforma constitucional de 1968 se le elimin la iniciativa en materias econmicas, se limitaron severamente sus poderes en relacin con el proceso presupuestal y se transfiri al ejecutivo la facultad de dictar normas (es decir, una facultad legislativa) en materias crediticias, cambiarias y de comercio exterior, sujetas nicamente a leyes marco extremadamente generales, que no limitan en la prctica al ejecutivo -basta revisar, por ejemplo, la ley marco de aduanas de 1971, que ha servido
Todas estas tendencias han tenido como resultado el que el ejecutivo haya tenido una gran parte de la capacidad legislativa en ma terias econmicas. La Constitucin de 1991 slo corrigi muy parcialmente esta tendencia, al limitar el uso de facultades extraordinarias. Cre, adems, un nuevo poder, un banco central independiente, que limita la capacidad decisoria del ejecutivo en materias econmicas, pero lo transfiere a una ins tancia que tiene aun menor responsabilidad poltica. La respuesta histrica a las deficiencias del poder legislativo ha sido, por lo tanto, la de limitar una de las pocas instancias que tiene tericamente la comunidad, a travs de sus elegidos, no slo de ser oda sino de participar en la decisin sobre las normas econmicas que la afectan.
As las cosas, en materias econmicas, el nico elejido que participa con gran capacidad de injerencia en las decisiones econmicas es el Presidente de la Repblica. En s misma, esta instancia es, sin embargo, insuficiente. En primer trmino, porque dada la naturaleza de la competencia electoral y de los temas econmicos, es imposible para los electores tener una idea siquiera imprecisa sobre el programa de gobierno en materias econmicas (el cual, en muchos aspectos no se hace, adems,
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ANALISIS pOLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992
explcito). En segundo lugar, porque la debili dad de los partidos polticos hace que no exista tampoco esta instancia de control poltico sobre el programa de gobierno y su ejecucin. En tercer trmino, porque el propio equipo ministerial tiene cada vez menos extraccin poltica y, por lo tanto, el gabinete carece aun del control indirecto que ejerce el temor sobre los efectos que pueden tener sus acciones presentes sobre su futuro poltico. As las cosas, y dada la multiplicidad y complejidad de las tareas econmicas, el presidencialismo redunda en gran medida en un fortalecimiento de la tecnocracia, con todas las deficiencias anotadas desde el punto de vista del sistema
democrtico.
a la defensa de intereses globales -la cultura, el medio ambiente, etc.- son sorprendente mente escasas Y poco influyentes en el contexto colombiano. Todos los mecanismos e instituciones mencio nados en el prrafo anterior tienen, adems, escasa importancia en ausencia de otras ins tancias de control poltico. La controversia acadmica, los medios de comunicaci n y las pre siones de las organizaciones intermedias derivan en gran medida su importancia poltica de su incidencia sobre las discusiones que tie nen lugar en el poder legislativo o en los partidos; sin fuerza propia en las decisiones que nos ocupan y sin estos canales de influencia, se ven, as, debilitadas. No menos importante, en las concepciones oligrquicas (en el sentido en que hemos venido utilizando este trmino) tan en boga en el pensamiento econmico or todoxo moderno, existe un desprecio abie rto por estas instancias. En estas concepciones, lo nico que buscan los gremios o sindicatos es capturar rentas a costa de la comunidad y, por lo tanto, la tecnocracia, como defensora de los verdaderos intereses de esta ltima, debe rechazar categricamente sus presiones. Las opiniones expresadas por la oposicin acad mica o los medios se rechazan, adems, mu chas veces categricamente, porque carecen de informacin o el acceso al conocimiento co
Existen, por supuesto, dos instancias adicionales en las democracias modernas: el libre examen de las acciones del gobierno en los medios de comunicacin y acadmicos, y las lla madas organizaciones intermedias. El prime ro puede decirse que opera relativamente bien en Colombia y que la controversia acadmica. ha m~jorado sensiblemente en pocas recientes. Como en otros terrenos ya mencionados, el radicalismo de algunas posiciones oficiales ha redundado en un debate acadmico cada vez ms polarizado, en contra de lo que era t pico en el pasado. Por otra parte, las organiza ciones intermedias son dbiles en Colombia. Los rrecto. sindicatos lo han sido tradicionalmente y se han debilitado an ms desde la dcada pa Todo este anlisis no sera importante si no fuera por sada, excepto en el sector pblico, donde toda dos razones diferentes. En primer trmino, porque estas va tienen alguna participacin importante. tendencias van en contrava del objetivo poltico El resto de organizaciones populares es an ms fundamental dbil. A nivel regional y local, han tenido que se ha expresado de fortalecer la demo alguna importancia espordica a travs de la cracia. Se ha ido, a nuestro juicio, demasiado organizacin de paros cvicos, para protestar lejos en el fortalecimiento de la tecnocracia y generalmente por la escasa disponibilidad o en el debilitamiento de instancias polticas en las mala calidad de los servicios pblicos domiciliarios. decisiones econmicas y ello ha redundado en una Si se excepta la Federacin Nacional democracia endeble en el terreno econmico. No de Cafeteros y, mucho menos, la Asociacin existe aqu ninguna alternativa diferente a fortalecer Nacional de Industriales, los gremios tambin son las instancias dbiles -"tigres de papel", como los calific en su dbiles o debilitadas: el Congreso, los parti momento el estudio ms conocido que se ha dos y las organizaciones intermedias. En se realizado sobre ellos 71. Por ltimo, las gundo lugar, porque el sistema que ha veni organizaciones de la sociedad civil destinadas
71 Urrutia (1983).
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do surgiendo puede aumentar la inestabilidad poltica en momentos de cambio acelerado, como el que est experimentando el pas. Esto se ha hecho palpable durante el llama do revolcn que ha liderado la administracin Gaviria. Una tecnocracia neoliberal, apoyada obviamente por el Presidente de la Repblica, dispuso de un margen considerable para llevar a cabo medidas radicales en el frente econmico, sin necesidad de buscar consensos polticos para ello, incluso menospreciando a las organizaciones intermedias, y aun a las tradicionalmente poderosas (la Federacin Nacional de Cafeteros, por ejemplo). El hecho de que el debate poltico estuviera centrado en la reforma institucional, encarnada en la Asamblea Nacional Constituyente, facilit, adems, que aquella parte de las reformas econmicas que necesitaba aprobacin legislativa se llevara a cabo a un ritmo rpido sin amplia discusin poltica. Por ello, curiosamente, los debates ms importantes se dieron en el gobierno, por la decisin inicial del Presidente de incluir dentro del equipo econmico a un destacado poltico liberal que representaba una posicin muy diferente sobre la naturaleza de las reformas que se deberan llevar a cabo. Pero ello tampoco facilit un proceso poltico diferente, porque muchas decisiones fundamentales se hicieron sin consenso en el gobierno.
V. REFERENCIAS
Ello permiti, por lo tanto, que los reformadores tuvieran una primera fase poltica fcil para llevar a cabo las transformaciones deseadas. La ausencia de un control poltico real en la fase de reformas aceleradas y la decisin de evadir los consensos sobre las reformas se estn pagando en cierto sentido con creces en 1992, cuando la atencin poltica se ha venido a enfocar cada vez ms sobre los temas econmicos y se ha comenzado a destapar una oposicin cada vez ms abierta a las reformas en curso. Esta inestabilidad poltica adicional que ha facilitado tanto la estructura del sistema de decisiones econmicas como la coyuntura poltica que ha vivido el pas, no es ni mucho menos deseable en un pas que enfrenta las presiones sobre su sistema poltico asociadas a endmicos problemas de violencia.
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COLOMBIA: HACIA UNA SALIDA DEMOCRA TICA A LA CRISIS NACIONAL ?*

Eduardo Pizarro * *
En Colombia, como en el resto de Amrica Latina y Europa del Este, "tiene lugar un d oble proceso de transicin: transicin hacia la democracia y transicin hacia una economa de mercado"!. Se trata, como lo afirma Norbert Lechner, de una "relacin problemtica", no slo por las dificultades econmicas y las precariedades institucionale s que an subsisten a lo largo del continente, sino por la ausencia de consenso sobre la compatibilidad que pueda existir entre la consolidacin de los nuevos procesos democrticos y los modelos neoliberales2. Esta inquietud es particularmente pertinente si consideramos los grandes costos sociales, al menos a corto plazo, que ha tenido en Amrica Latina la implantacin de programas de ajuste y de apertura econmica. Estos fueron realizados, inicialmente, bajo gobiernos autoritarios en Chile a partir de 1973, en Uruguay desde 1974 y en Argentina a partir de 19763. El reto de Colombia, como el de otros pases de Amrica Latina que estn afrontando desafos similares, es
el de llevar a cabo una poltica econmica que tiene rasgos semejantes a las experiencias del Cono Sur, pero ya no en un contexto de eliminacin o restriccin de las principales libertades pblicas, sino, por el contrario, en un marco democrtico. Las protestas ciudadanas que se han sucedido en pases como Argentina, Brasil, Venezuela y Repblica Dominicana, son una evidencia de las tensiones sociales que generan estas polticas y de su potencial desestabilizador para el orden poltico.
La dcada de los aos noventa se presenta, pues, como un momento crtico para el desarrollo social, econmico y poltico de Amrica Latina en su conjunto. El objeto de estas pginas es el de proponer una reflexin sobre las caractersticas que asume en Colombia este doble cambio; cambio que tiene probablemente mayores obstculos que en otros pases, debido a que tiene como escenario de fondo la continuacin de la gue
Este ensayo fue posible gracias al apoyo financiero de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia (FESCOL) y fue presentado como ponencia en el XVII Congreso de la Latin American Studies Association (LASA), Los Angeles, septiembre de 1,992. Socilogo, profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales. Norbert Lechner, "El debate sobre Estado y mercado", en Documento de trabajo. FLACSO-Programa Chile No. 19, Santiago de Chile, marzo de 1992, p. 1. Ms adelante precisaremos que en Colombia el cambio poltico tiene relacin ms con un proceso de democratizacin, que con una transicin de rgimen propiamente dicha. No obstante, la literatura sobre este problema hace referencia y es pertinente para uno u otro proceso. Norbert Kloten, "La democracia y la economa de mercado", en Contribuciones para el Debate No. 3, CIEDLA, Buenos Aires, 1991. En el mismo sentido, Philippe Schmitter y Terry Lynn Karl concluyen en su estudio "What Democracy Is and Is Not" (Journal of Democracy, V. 2, No. 3, verano de 1991) que "en suma, las nociones de libertad econmica que son promovidas actualmente por los modelos econmicos neoliberales no son sinnimo de libertad poltica, y pueden incluso impedirla" (p. 87). Alejandro Foxley, Experiencias neoliberales en Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988.
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rra interna, el trfico de drogas y los altos niveles de criminalidad urbana y rural.
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LA CRISIS COLOMBIANA
va subsisten) no era el producto slo de factores conyunturales, tales como la emergencia del narcoterrorismo o el fortalecimiento de los grupos guerrilleros, sino que tena races es tructurales. En efecto, con una distancia de tan slo cuarenta aos, Colombia sufri dos colapsos parciales de su precario Estado, en 1952 y 1953, y entre 1989 y 1990.
Colombia se encontr entre 1989 y 1990 al "filo del caos"4, en el umbral de una crisis de gobernabilidad de su sistema poltico. A la superposicin de mltiples violencias se aadi un derrumbe parcial del precario Estado colombiano que lo coloc virtualmente en un estado de postracin. Dos aos ms tarde, en 1991, se viva en el pas un clima distinto, similar al que se vivi en 1958 tras la agobiadora experiencia de la Violencia y los regmenes militares. Cmo pudo el pas pasar en tan corto lap :-,0 de una percepcin de catstrofe inminente a otra de mayor confianza en el futuro?
En general, podramos sintetizar en tres grandes corrientes las perspectivas que se han utilizado para explicar los niveles de violencia y conflictividad que ha vivido el pas en estas ltimas dcadas. Diversos autores, tales como Daniel Pcaut6 y el equipo de estudios sobre la violencia del CINEp7, han colocado el acento en la precariedad del Estado. La existencia de un Estado en construcCil"l, la fragmentacin del poder politico, la dbil legitimidad de las instituciones, el proceso de formacin nacional inconclusa, los desequilibrios regionales y sociales, etc., estaran en la raz de las violencias que hemos venido soportando.
Ernesto Yepes, en un seminario convocado por (l CEPEI en Lima en 1988, produjo hilaridad entre los asistentes cuando aflrnl que "El Per v'ive hoy uno de los mejores momentos de su his i;oria. Y al decir esto, no pretendo soslayar el hecho inocultable de que vivimos una crisis pro1.mda. Pero esta crisis no es la primera que el Per conoce ni tampoco ser la ltima. Lo notahle es que ella esta vez se plantee en nuevos trrninos, demandando nuevos tipos de exigencias y presionando formas inditas de solucin"5.
Creo que en Colombia se produjo un sentiIJ:liento similar. Al colocarse el pas al borde de un caos generalizado, desde distintos sectores sociales y polticos surgieron iniciativas y vol'u.ntades que permitieron darle un nuevo rum a la nacin. 1,;;1 aguda crisis que se vivi a fines de la dcadi,' de los aos ochenta (y cuyas secuelas toda
Otros autores han colocado el acento en el des face que se produjo en el pas entre un acelerado proceso de modernizacin econmica y social a partir de los aos veinte (urbanizacin, escolaridad, cambios en la composicin socioeconmica, etc.), y una ausencia simultnea de modernizacin poltica. De esta manera, los nuevos actores sociales y los nuevos intereses no encontraban canales aptos e institucionales para su participacin8.
Finalmente, otros analistas han privilegiado en sus estudios el carcter excluyente que ha caracterizado histricamente el sistema poltico colombiano, como una de las fuentes principales de la violencia contempornea en el pas9, tanto
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Francisco Leal y Len Zamosc (eds.), Al filo del caos: crisis poltica en la Colombia de los aos ochenta, Bogot, Tercer Mundo Editores -IEPRI, 1990. Ernesto Yepes, "De Pizarra a Fujimori", en Debate, Lima, 1990. Daniel Pcaut, Orden y violencia: Colombia 1930-1954, Bogot, CEREC y Siglo XXI Editores, 1987. CINEP, "Conflicto social y violencia en Colombia", en Anlisis No. 5, Bogot, abril de 1991. Ricardo Santamara y Gabriel Silva, Proceso poltico en Colombia. Del Frente Nacional a la apertura econmica, Bogot, CEREC, 1984. Eduardo Pizarra, "Democracia restringida y desinstitucionalizacin poltica", en Pedro Medelln (comp.), La reforma del Estado en Amrica Latina, Bogot, FESCOL, 1989.
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la que tuvo lugar en el perodo de la Violencia, como la que se desarroll a partir del pacto bipartidista excluyente de 1958. Con respecto a esta ltima, se afIrmaba en el artculo citado que la exclusin constitucional de fuerzas polticas distintas de los partidos tradicionales gener una subcultura poltica de marginalidad y conspiracin en el campo de la izquierda desde los aos sesenta. El rgimen poltico que surgi del acuerdo del Frente Nacional permiti superar la violencia bipartidista tradicional, la gue rra de religiones generada por las dos subculturas polticas dominantes, la liberal y la conservadora, pero condujo a polarizar el nuevo escenario del conflicto. La temprana militariza cin del polo de izquierda, la insurgencia crnica y el tratamiento criminalizante de toda modalidad de protesta ciudadana, fueron algunos de sus efectos perversos. De esta manera, se produjo en la sociedad colombiana una ausencia de canales de resolucin pacfica de conflictos, que en buena medida ha contribuido a la desinstitucionali zacin de la protesta ciudadana (paros cvicos, marchas campesinas, guerrilla).
Probablemente en la convergencia de estas tres
nuestros pases? Esta pregunta no es fortuita si recordamos que en Amrica Latina "el patrn de cambios cclicos de democracia a autoritarismo y de nuevo a la democracia ha sido regular y recurrente,,10. Howard Wiarda hace nfasis en el carcter precario de nuestros sistemas democrticos inmerso s en un cmulo de problemas: subdesarrollo econmico, pronunciadas diferencias de clase, instituciones polticas dbiles, modalidades no democrticas en la cultura poltica, narcotrfico, instituciones armadas con altas y desafiantes prerrogativas, dbiles organizaciones sociales, presiones internacionales y extremismo tanto de derecha como de izquierda. Sin embargo, los enormes cambios ocurridos en las ltimas dcadas (nivel de ingresos, industrializacin, urbanizacin, escolaridad) llevan a pensar que la actual ola de democratizacin conti nental tiene mayor solidez que en el pasado. De ah la importancia de los estudios sobre la transicin.
perspectivaS' (la precariedad del Estado, la lenta modernizacin poltica y el carcter restringido de nuestra democracia) encontramos un panorama interpretativo adecuado de nuestra situacin a finales de la dcada pasada. En efecto, la debilidad del Estado, los escasos mecanismos de participacin ciudadana y la ausencia de canales institucionales de reso lucin de conflictos, dieron lugar a un sistema estatal y poltico extremadamente frgil, que en determinadas conyunturas echa agua por todos los costados. La profunda crisis de los aos 1989 y 1990 puso al descubierto todas estas insuficiencias, e intent ser superada mediante el pacto democrtico tejido alrededor de la Asamblea Constituyente. Antes de continuar debemos formular una pregunta fundamental: Es viable la construccin de instituciones democrticas en
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El inters por los procesos de transicin poltica se puso al orden del da en Europa durante los aos setenta, dado que el ingreso de Espaa, Portugal y Grecia al selecto club de las naciones democrticas condujo a una homogeneidad poltica en todo el occidente europeo. Por otra parte, el resurgimiento de instituciones democrticas en Amrica Latina en los aos ochenta, en un clima de profunda crisis econmica que dificultaba su plena realiza cin, coloc la poblemtica de la consolidacin y la gobernabilidad democrtica como los ejes centrales de la reflexin en todo el rea.
Durante varios lustros los estudiosos de los procesos
polticos colocaron el acento en las llamadas condiciones para la emergencia de regmenes democrticos. Para unos se trataba del nivel de desarrollo econmico (Saymour Martin Lipset, Gabriel Almond, W. W. Rostow), para otros de la configuracin de una cultura democrtica (Richard Morse) o poltica (Eric Nordlinger)ll. Sin embargo, la experien
Howard Wiarda, "El avance de la democracia en Amrica Latina", en Ciencia Poltica No 26, enero-marzo de 1992, p. 19. Terry Lynn Karl, "Dilemas de la democratizacin en Amrica Latina", en Foro Internacional No. 3, V. XXXI, enero-marzo de 1991.
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cia contempornea coloc en entredicho la consistencia de estos supuestos requisitos. As como no existe un antdoto infalible contra una eventual regresin autoritaria en los pa ses occidentales, tampoco existe una fatalidad antidemocrtica en las naciones subdesarrolladas12. Aun cuando los prerrequisitos son indudablemente importantes y no deben ser soslayados, su ausencia o precariedad tampoco debe conducir a la desesperanza. De hecho, en muchas experiencias contemporneas, los supuestos requisitos han terminado siendo un resultado de regmenes civiles estables, dirigidos por lites fuertes y con un arraigado espritu negociador como en Costa Rica 13.
En el presente ensayo nos vamos a limitar al anlisis micropoltic015, tomando en consideracin el papel clave que cumplieron determinados actores en la realizacin de la poltica de paz y de renovacin institucional; a su vez, vamos a mostrar los enormes desafos que subsisten y que pueden constituir barreras infranqueables para dar paso a la democratizacin. Nada garantiza el xito final de este cambio histrico que vive Colombia.
En concordancia con la amplitud o no de la perspectiva histrica utilizada, desde distintos ngulos y especialidades, los estudios contemporneos sobre el cambio poltico han privilegiado, sea el enfoque micropoltico (los es tudios sobre la transicin fundados en el corto plazo), sea el enfoque macropoltico (los anlisis de la transicin enmarcados en los procesos de largo plazo).
La sustitucin de los regmenes autoritarios por nuevos sistemas pluralistas puede, en efecto, ser examinado o bien desde una perspectiva micropoltica que arranca de las condiciones de subsistencia del rgimen anterior, de la desaparicin parcial o total de las mismas, y tras analizar la estrategia de los actores y los elementos contextuales en que se enmarca, llega al examen de las diversas altemativas de desenlace del proceso. O bien puede estudiarse la transicin desde una perspectiva macropoltica que ve en ella el ltimo episodio, por ahora, de un proceso discontinuo de cambio iniciado con el esfuerzo interrumpido y frustrado de democratizacin de los viejos regmenes liberales14.
No obstante, para futuras investigaciones sera de gran inters explorar la hiptesis planteada por el investigador argentino Marcelo Cavarozzi, a propsito de la ola de democratizacin continental. Segn este autor, Amrica Latina cerr a finales de los aos setenta el ciclo que l denomina de la "matriz Estado-cntrica" iniciado en los aos de la gran depresin (1930)16. Los rasgos econmicos de esta matriz fueron la industria sustitutiva, la economa cerrada o semicerrada, la regulacin estatal de los mercados y el patrn de inflacin moderada. En el terreno sociopoltico, durante estos aos se present u na expansin del espacio de la sociedad civil que gan en diferenciacin y heterogeneidad internas, que vivi la emergencia y el fortalecimiento de las organizaciones sindicales, la modernizacin y la secularizacin de los espacios privados (familia, e scuela, lugar de trabajo) y el incremento de los niveles de participacin. Pero a pesar de ese carcter integrador de los sectores populares y de las nuevas capas emergentes a la accin poltica y social, el sistema poltico mantuvo una tensin no resuelt a entre autoritarismo y democracia. Adems, como rasgos adicionales de esta matriz, en el terreno poltico se presentaban unos mecanismos no institucionales de resolucin de conflictos que tenden
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ahondaron la ilegitimidad de instituciones y un patrn de politizacin es
las
tatista.
A partir de los aos ochenta se evidencia para Cavarozzi un agotamiento de esta matriz y se precipita un cambio en el modelo econmico (de la matriz dirigida a la economa de mercado) y un vuelco en los modelos polticos, con los esfuerzos que recorren todo el continente para consolidar los sistemas democrticos con base en un reforzamiento del Estado, el sistema de partidos y los actores sociales17. En otras pala bras, la transicin simultnea en toda el rea latinoamericana debe estudiarse en un contexto ms global, cuyas races se hunden en la historia contempornea del continente. Pero, es justo hablar en un pas como Colombia, cuyos dirigentes se jactan de slidas tradiciones democrticas, de un proceso de democratizacin? Sin duda, a pesar de las restricciones propias de las normas constitucionales del Frente Nacional, en Colombia han tenido vigencia, al menos desde 1958, algunos espacios de accin poltica abierta. Sin embargo, si consideramos que la democracia no se reduce a las elecciones y asumimos una visin ms am plia18, es evidente que nuestro sistema poltico ha tenido profundas limitaciones. En general, todos los autores que han abor dado el anlisis de nuestro rgimen poltico desde el Frente Nacional han puesto de relieve sus profundas limitaciones. Jonathan Hartlyn lo ha definido como un "rgimen consociativo democrtico limitado"; Enrique Valencia como una "democracia formal autoritaria"; otros como una "dictadura constitucional" o como una "democracia restringi
da,,19. Incluso, Robert Dahl, en su conocido estudio sobre los sistemas polirquicos realizado en 19692, colocaba o Colombia en la seccin de las llamadas "cuasi-poliarquas", al lado de Chipre, Repblica Dominicana, Malasia, Turqua y Venezuela.
11 ESCENARIOS . COLOMBIA
POSIBLES
DE
En la introduccin a su conocido texto sobre la transicin poltica, Guillermo O'Donnell y Philippe Schmitter afirman que sta consiste en la transicin de regmenes autoritarios ha cia un "destino incierto", incierto, pero, en todo caso, distinto. El estudio de los procesos de transicin muestra que estos pueden conducir a la instauracin de una democracia poltica, pero tambin a una regresin autoritaria, hacia una "simple confusin" (es decir, a la rotacin en el poder de gobiernos sucesivos que fracasan en el establecimiento de soluciones permanentes para lograr una cierta institu cionalidad poltica) o, finalmente, a la generalizacin de la confrontacin violenta. Una de las caractersticas de los procesos de transicin es la i definicin de las reglas del juego, n no slo por el flujo constante de estas reglas, sino por el propio conflicto que se teje en torno a su determinacin. Los actores lu chan no slo por la satisfaccin de sus intereses inmediatos, sino tambin por la definicin de reglas y de procedimientos cuya configura cin determinar a los ganadores y perdedores del futuro. "De hecho, estas nuevas reglas definirn claramente cules son los recursos que pueden ser utilizados legtimamente en la are
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Marcelo Cavarozzi, "La poltica: clave del largo plazo latinoamericano", Ponencia presentada en el XVII Congreso de la LASA, Los Angeles, 23 al 27 de septiembre de 1992. S.C. Kolm, Les lections ne sont pas la dmocratie, Pars, Le Cerf, 1981. Jonathan Hartlyn, "Colombia: The Politics of Violence an Accomodation", en Larry Diamond, Juan Linz y Seynlour Matin Lipset (eds.), Democracy in Developing Countries. Latin America, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1989. Varios autores, "Colombie: dictature constitutionnelle", Mesa redonda organizada por el Comit France-Colombie, 1980, mimeo, Enrique Valencia, "Colombia: una democracia formal autoritaria", en Cuadernos Semestrales, CIDE, Mxico, No. 6. Eduar do Pizarro y Alvaro Echeverri, "La democracia restringida en Colombia", en Estudios Marxistas, No. 21, Bogot, 1981. Robert Dahl, La poliarqua, participacin y oposicin, Madrid, Tecnos, 1989, p. 221.
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na polt~ca, as como a los actores a los que les ser permitido participar,,21. En este juego complejo, los procesos de transicin pueden to mar diversas rutas y generar por tanto mlti ples formas de democracia con distintas posi bilidades de consolidarse. En un ensayo publicado a mediados de 199022, tras consultar las opiniones de dis tintos analistas tanto nacionales como ex tranjeros sobre las perspectivas de Colombia en los aos noventa, encontr una enorme incertidumbre. Las opiniones iban desde una guerra civil ineluctable, un continuismo conflictivo, una modernizacin autoritaria hasta la apertura democrtica. En todos los casos se exclua tanto un golpe militar, como una revolucin23. Mi perspectiva conduca a privilegiar el cuarto escenario, la apertura democrtica, como el intento ms probable para responder a la grave crisis nacional, la que efectivamente ocurri. Esta percepcin se fundaba tanto en un anlisis de carcter histrico como coyuntural. En cuanto hace al anlisis histrico, uno de los rasgos ms protuberantes de nuestro sistema poltico ha sido la gran estabilidad de los go biernos civiles, a pesar de la existencia de altos niveles de violencia en determinados pe rodos de nuestra historia. Las crisis polticas no han sido resueltas, como en otras naciones del continente, mediante el expediente del ar bitraje militar, sino a travs de acuerdos pol ticos entre las lites. Entre la Unin Sacra de 1854 y el Frente Nacional en 1958, multitud de pactos polticos han garantizado la permanencia de las instituciones civiles, as como la continuidad del sistema bipartidista liberal conservador desde mediados del siglo XIX. Solamente en dos ocasiones en nuestra tormentosa historia se ha recurrido al arbitraje mili tar: en 1953 y 1957, debido a la intensidad de
los conflictos interpartidistas, Y por tanto, a la imposibilidad de tejer acuerdos polticos. A estos antecedentes histricos se aadi, en medio de la grave crisis nacional de los aos 1989 y 1990, una convergencia en la ptica de algunos actores sobre las caractersticas de la crisis, que los empuj hacia una salida poltica negociada; percepcin convergente que cobija ba a gremios, partidos, grupoS guerrilleros, movimientos sociales. Esta salida negociada requera UD.a revisin a fondo de mltiples va riables del sistema poltico: el manejo del or den pblico, la poltica de paz, los espacios de accin poltica y social, la administracin de justicia y el anquilosamiento institucional. Para los actores mencionados era evidente que el continuismo institucional no era facti ble. El rgimen colombiano atravesaba un mo mento crtico de erosin de su legitimidad, una capacidad mnima para prevenir o encauzar los conflictos y un modelo de desarrollo econmico entrabado, ya que el modelo de economa semicerrada y de sustitucin de importaciones haba perdido todo su vigor. En el fondo, las dos grandes justificaciones del Frente Nacio nal, cuyos lineamientos determinaron el perfil del sistema poltico contemporneo del pas, es decir, la capacidad para asegurar el orden pblico y el crecimiento econmico sostenido, se haban erosionado. Sin embargo, las transformaciones que vivi el pas en los dos ltimos aos, en particular las que fueron impulsadas por la Asamblea N acio nal Constituyente, no provinieron de una presin de masas dada la extrema debilidad de los segmentos opositores y la gran fragmentacin de los sectores populares; pero tampoco a travs de la vieja frmula fracasada, tanto en 1977 como en 1979, cuando los gobiernos de Alfonso Lpez Michelsen y de Julio Csar Turbay
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Guillermo O'Donnell et al., Transitions from Authoritarian Hule, Tentative Conclusions about Uncertain Demo cracies, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1986, p. 3. Eduardo Pizarro, "Escenarios posibles de Colombia en los noventa", en Anlisis Poltico, No. 10, mayo de 1990. Si definimos una revolucin, siguiendo a Ludolfo Paramio, como "un cambio de rgimen poltico impuesto por una movilizacin popular, que normalmente se decide en una confrontacin violenta de los insurgentes con los aparatos coercitivos del antiguo rgimen" ("La revolucin como problema terico", en Foro Internacional, No. 3, V. XXXI, p. 361).
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HACIA
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Ayala buscaron impulsar sendas reformas constitucionales mediante acuerdos limitados. A estos intentos les faltaba una suficiente presin poltica que permitiera quebrar las resis tencias inmovilistas al cambio, provenientes de los sectores partidarios del statu quo in crustados en la Corte Suprema de Justicia, en el parlamento y en los partidos. Por ello, en el contexto del proceso de paz y de la emergencia de fuerzas polticas distintas a las del bipartidismo, se impondra una reforma pactada.
En trminos estrictos, Colombia no inici con la Asamblea Nacional Constituyente un proceso de transicin democrtica, si se entiende por este concepto el paso de un rgimen autoritario a un rgimen democrtic024. Lo que se ha buscado impulsar es un proceso de apertura o profundizacin democrtica, similar en este aspecto al que transcurre en Mxico. Es decir, ms que un cambio de rgimen, en Colombia se comenz a impulsar un cambio en el rgimen, eso s de una profundidad y de una significacin sin antecedentes. En efecto, el sistema poltico colombiano conserv a lo largo de las ltimas dcadas elementos democrticos, a pesar de la existencia de enclaves autoritarios25 en el seno de algunas de sus instituciones, en las estructuras de los dos partidos mayoritarios, en algunos de los mecanismos utilizados para la participacin ciudadana e incluso en las modalidades predominantes de la cultura poltica. Este proceso de democratizacin se diferencia profundamente del cambio de rgimen poltico que se produjo en 1958. De acuerdo con los anlisis de Terry Lynn Kar126, podramos diferenciar el pacto elitista del F'rente Nacional del pacto democrtico de 1991 (Cuadro No. 1). Ambos fueron alcanzados mediante un acuerdo, y no estrictamente a travs del uso de la fuerza, aun cuando este componente no estuvo totalmente ausente en 1991: ni hubo imposicin, ni hubo revolucin. En el primero predomin el acuerdo por lo alto entre las lites li
beral y conservadora, mientras que en el segundo se present un acuerdo de ajuste institucional y de ampliacin de los espacios de la accin poltica entre los sectores ms repre sentativos de la sociedad colombiana. En otras palabras, en 1991 nos hallamos frente a una reforma pactada, que se encuentra en algn punto intermedio en el continuum entre pacto y reforma previstos por Karl. No se trat de un pacto de una lite restringida, pero tampoco de una reforma salida de un poderoso movimiento de masas. En otros trminos, Colombia ha puesto los fundamentos de un proceso de democratizacin mediante una negociacin pluralista. En este panorama, slo quedaron (auto) excluidas dos organizaciones guerrille ras (las F ARC y el ELN) que an se hallan renuentes a aceptar el proceso de paz.
CUADRO No. 1 MODALIDADES DE TRANSICION HACIA LA DEMOCRACIA

ESTRATEGIAS DE TRANSICION
Acuerdo Predominio de la lite Fuerza relativa de los actores Pacto Uso de la fuerza Imposicin
Predominio de las masas
Reforma
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El proceso de democratizacin actual, cuyos antecedentes se extienden hasta 1982 cuando la administraci n del presidente Belisario Betancur convoc una Cumbre Poltica, a la pos tre frustrada, para abocar profundos cambios institucionales que acompaaran su poltica de paz, se articul en torno a tres pilares: por una parte, el pacto democrtico tejido alrede dor de la poltica de paz; por otra parte, la conformacin de un gobierno de unidad nacional,
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Manuel Antonio Garretn, "Poltica, cultura y sociedad en la transicin democrtica", en Nueva Sociedad, No. 114, julio agosto de 1991. Esta nocin fue acuada por Manuel Antonio Garretn en su obra, La posibilidad democrtica en Chile, Santiago, FLAC SO, 1989. Terry Lynn Karl, "Dilemas de la democratizacin en Amrica Latina", en Foro Internacional, op. cit., p. 401.
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y finalmente, la expedicin de una nueva constitucin. Estos tres pilares buscaban redefinir las reglas del juego poltico, el manejo institu cional y el carcter del proyecto nacional. Sin embargo, las posibilidades de avanzar con paso firme en estos espacios son frgiles y, por lo tanto, el proceso de democratizacin enfren ta retos inmensos. Marcelo Cavarozzi afirma que aun hoy, examinando el perodo de pos transicin en Mxico, Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, "resulta evidente que el desenlace de los procesos de democratizacin est toda va abierto en la mayora de los casos"27. Esta incertidumbre con respecto a las posibilidades de la consolidacin democrtica est relacio nada con las posibilidades de resolver los obs tculos que sobreviven: en primer trmino, c mo superar los desafos de los segmentos au toritarios interesados en una liberacin limitada o en una apertura controlada, Y en el mantenimiento de prcticas autoritarias; en segundo trmino, cmo desmontar las prerro gativas militares y recuperar la conduccin ci vil del orden pblico; y, en tercer lugar, cmo evitar un resurgimiento del poder oligrquico regional y de sus redes clientelistas, que debi litan la representatividad Y la capacidad de expresin de las instituciones democrticas. A estas cuestiones de la transicin debemos aa dir, en particular para los casos de Colombia y Guatemala, cmo superar los altos ndices de En concreto, para el caso colombiano, estas violencia. cuestiones de la transicin se expresan en cuatro desafos: cmo evitar una contrarreforma constitucional o una labor obstruccionista en el Congreso, que impida desarrollar las nue vas normas constitucionales Y que pueda sig nificar un retorno triunfal de las viejas prcti cas polticas; cmo impedir un agravamiento del orden pblico ante el fracaso de la poltica de paz o ante una re activacin del narcoterro rismo; cmo introducir las necesarias refor mas econmicas que requiere el pas sin caer
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en el neoliberalismo extremo con sus enormes costos y tensiones sociales; y, finalmente, c mo llevar a cabo una reduccin de las prerro gativas militares y alcanzar un control civil del orden pblico, sin generar graves tensio nes civil-militares. Antes de entrar a estudiar estos desafos que afronta el pas, es imperativo diferenciar analticamente los conceptos de cambio poltico y de consolidacin, que hacen referencia a dos momentos distintos. El primero hace relacin al cambio de normas, valores, instituciones Y reglas que se genera con el cambio poltico, sea ste una transicin o un proceso de democratizacin. El segundo "es el proceso y la estra tegia a travs de los cuales [el nuevo orden po ltico] adquiere coherencia, firmeza, arraigo y solidez. La estrategia de la consolidacin pue de iniciarse coincidiendo con el perodo de transicin y el proceso puede decirse que con cluye cuando el nuevo rgimen, plenamente institucionalizado, alcanza el nivel de autonoma suficiente para regirse en su funciona miento por la lgica que le imprimen,,28 fuer las ' ' t t zas lt po 1 lcas en que se sus en a . En este punto, es indispensable considerar si la modalidad del proceso de democratizacin que se present en Colombia ha incidido favo rable o desfavorablemente para abocar el pro ceso de consolidacin del nuevo clima poltico. En muchos aspectos, nuestro anlisis contiene serias dudas. Por ejemplo, el modelo de paz parcelado, que era el nico viable polticamen te, est, sin embargo, dificultando el proceso de consolidacin al mantener al pas en un cli ma de guerra interna. Finalmente, una ltima acotacin. Para evaluar las estrategias que se estn utilizando pa ra consolidar el cambio poltico en curso, es in dispensable determinar previamente los fac tores que produjeron el propio clima de cambio, es decir, las dimensiones de la crisis. Julin Santamara sostiene, tras considerar
Marcelo Cavarozzi, "Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina", op. cit., p. 90. Julin Santamara, "Transicin controlada y dificultades de consolidacin: el caso espaol", en Julian Santamara (comp.), op. cit. p. 373. La diferenciacin de ambas nociones nos permite vislumbrar el proceso de cambio, ms que como una dicotoma excluyente (autoritarismqtdemocracia, o democracia restringida/democracia), como un proceso que debe reCOITer varias etapas.
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49 COLOMBIA: HACIA UNA SALIDA DEMOCRATICA... EDUARDO PIZARRO ms al modelo de cambio poltico ligado a la resolucin las experiencias de transicin ocurridas en Europa en los de una conflagracin armada (como el1- El Salvador), aos setenta, que "el cambio de rgimen es sielYtpre la que al modelo de sustitucin de un rgimen autoritario respuest3_a una alteracin sustantiva en el interior o en el como ocurriera en las naciones mediterrneas de Europa entorno del rgimen preexistente a la que ste es incapaz o en el Cono Sur del continente. de adaptarse,,29. I~ste autor formula esta ap:re,~iaci6n general despus de realiz3x una aguda crtica a Dar,k"vlarl Rustow30, dado, que su modelo no es Pero, son en realidad eficaces las estrategias que se estn susceptible de aplicacin uni'Jersa]. .1\ pesar de esta 1;ltilizando para abocar con xito los d"esafos de la limitacin, consideramos de enorme inters pf!.ra el caso col"lsolidacin democrtica, en vis ta de las dimensiones colombiano tomar en cuenta los anlisis de Rustow ,:}ue de la crisis que la provoc? se acomodan bien a l"lUestra experiencia reciente. En efecto, para este autor, el cambio poltico tiene lugar en el 111.0mento en que un prolongado conflicto no tiene ya solucin por la fuerza. La tolerancia resulta ms fructfera Ill, HACIA UNA REF'ORMA que la represin, debido a la amenaza de CONSTITUCION.AL FRUSTRADA? un desbordanliento de los conflictos. Se impone, pues, la l'legociacin y la integracin de La convocatoria de la Asamblea Constituyente ,se J.os actores excluidos en el juego poltico. El nuevo convirti e],"l el eje condensador de la coyuntura que clima se consolida una vez se haya comprobado la viva el pas a finales de la dcada de los aos ochenta: eficacia de las nOrll"las constitucionales para cf'illalizar los pril1.cipales actores, conflictos, tensiones y proyectos los conflictos pol ticos y sociales. de sociedad que atravesaban al pas confluyeron en esta Asamblea.
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Cul fue la alteracin sustantiva ocurrida en Colombia? El colapso parcial de nuestro precario Estado a consecuencia del doble frente de batalla que debi afrontar la admi nistracin Barco: el ascenso de la insurgencia armada gracias a la conformacin de la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, CGSB, y la escalada de acciones urbanas profundamente desestabilizadoras del narcoterrorismo. Esta aguda crisis se acompaaba de un empate negativo entre las Fuerzas Armadas y los grupos insurgentes, situacin que empuj a los sectores dominantes de la lite a acelerar el proceso de paz, a nego ciar acuerdos polticos impensables en otras circunstancias, e incluso a integrar en el propio gabinete al jefe del recientemente incorporado M -19. Como consecuencia del pacto poltico se dio origen al actual proceso de democratizacin, cuyos rasgos se aproximan
Con pocas excepciones, la inmensa mayora de los actores polticos y sociales del pas, muchos de ellos tradicionalmente excluido,s, encontra.. rOl1. en la Constituyente un escenario de expresin. A diferencia del pacto poltico excluyente de 1958, el nuevo pacto tuvo un carcter ms amplio y nacional.
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Sin embargo, este il"ltento de superacin de los viejos moldes polticos e institucionales produjo actitudes adversas en algunos sectores con alta capacidad de incidencia poltica. Se trataba de sectores proclives a la polarizacin extrema de las tensiones polticas, tanto de derecha como de extrema izquierda. Los primeros, a travs de un discurso maniqueo e irresponsable, propio de momentos candentes de la Guerra Fra, con consignas tales como "libertad o comunismo" y con una total autonoma del grave deterioro del orden pblico que viva el pas, queran ganar adeptos a su causa, contraria a la Constituyente, mediante la atemorizacin
lp.), ,ma ,pas .
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Ibd., p. 375.
Vase su artculo clsico, "Transitions to Democracy. Toward Dynamc Model", en Comparative Politics, V. 11, No. 3, abril de 1970.
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de la poblacin. y los segundos, enemigos acrrimos de toda poltica reformista, comenzaron a denunciar a la Constituyente como un simple intento de maquillaje del sistema. Frente a estos dos sectores se ubicaron otros segmentos conscientes de las dificultades que viva el pas y quienes queran hacer de la Asamblea un escenario de concertacin democrtica. Los opositores a ultranza se negaban a aceptar que el pas estaba en trance de cambiar. Los partidarios de la reforma queran estimular este cambio, pero no de cualquie r manera ni a cualquier costo. Era falso que el dilema del pas fuera, segn la derecha ultramontana, entre la libertado ~l comunismo, o segn la izquierda radical, entre el socialismo o el fascismo. El verdadero dilema del pas era entre la democracia renovada o la degradacin persistente del pas. En la Asamblea se pusieron en evidencia al menos tres tendencias novedosas. Primero, una tendencia al cambio en el sistema de partidos con la emergencia de la Alianza Democrtica M -19 como fuerza nacional (ya no como advers~rio militar, sino como actor poltico); en segundo trmino, el debate que se abri en (;)1 pas en torno a la reforma constitucional coloc claramente al descubierto el agotamiento en la opinin pblica del modelo poltico tradicional y, ante todo, de la forma de hacer poltica. La disolucin del Congreso y la convocatoria de nuevas elecciones fue, quizs, la expresin ms elocuente. Finalmente, en los ltimos aos se han fortalecido en el pas nuevas fuerzas sociales, representativas de capas de la poblacin que puj an por la ampliacin de los canales de participacin poltica. El movimiento indgena que hoy cuenta con una importante representacin parlamentaria es el mejor ejemplo.
concebidos como un proyecto de adecuacin de las instituciones a los tiempos de hoy, de ban ser analizados desde una triple dimensin: como una herramienta de modernizacin poltica, como un instrumento para impulsar una democracia participativa y como un canal para alcanzar un pacto democrtico nacional, es decir, para consolidar el proceso de paz. El presidente Csar Gaviria, en un discurso pronunciado el 4 de julio de 1991, se refiri a la nueva Carta Constitucional como "un tratado de paz, una carta de navegacin para el siglo XXI". Estos objetivos, inalcanzables a corto plazo, deban servir para determi nar el marco general del proyecto nacional en el resto del siglo. Colombia se halla hoy, entonces, entre el proceso de democratizacin y el proceso de consolidacin de este nuevo escenario. Pero, como ha sido ampliamente documentado con base en numerosas experiencias internacionales, esta etapa es en extremo frgil y susceptible de ser reversible31. En efecto, uno de los mayores desafos que confronta el pas es la traduccin de las nuevas normas constitucionales en proyectos de ley, que permitan comenzar a desarrollar las nuevas instituciones. Estar el pas en capacidad de enfrentar este desafo o, por el contrario, el proceso de democratizacin se ver frustrado y el pas ser de nuevo conducido, como en los aos .1989 y 1990, hacia una situacin de grave ingobernabilidad de su sistema poltico? El gobierno de Csar Gaviria ha intentado concertar con distintas fuerzas polticas para evitar esta frustracin. Desde el desmonte, en el ao de 1986, se han sucedido en el pas tres tipos de gobierno. Durante la administracin Barco se dio trmino definitivamente al Frente Nacional con un esquema gobierno-oposicin fundado el'l el control hegemnico de la administracin por parte del Partido Liberal. El gobierno de Ga
En sntesis, el5 de julio de 1991, da en el cual entr en vigencia la nueva Constitucin, el pas deba iniciar lo que el gobierno calific de "revolcn institucional". Segn el gobierno, los resultados de la Asamblea Constituyente,
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Sobre la denominada "reversibilidad de los procesos de cambio", vase L.A. Costa Pinto, "Transiciones de regmenes autoritarios a regmenes democrticos y viceversa", en Julin Santamara, op. cit .
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viria, en sus dos primeros aos, en consonancia con el proceso de paz y la insercin a la vida civil del M-19, e igualmente como respuesta a la grave crisis que viva el pas, decide impulsar un gobierno de "colaboracin con independencia crtica", sin antecedentes histricos, ya que al lado de las dos colectividades tradicionales ingres al gabinete un miembro del M -19.
Este esquema de gobierno sufri, sin embargo, un rpido desgaste debido a la autonoma de los partidos para criticar la poltica gubernamental a pesar de contar con miembros de su colectividad en la gestin pblica. El gobierno comenz a resentir la ausencia de disciplina parlamentaria en el Congreso para impulsar la agenda legislativa, as como de una mayor, , solidaridad poltica con el conjunto de su administracin.
za Democrtica y la Alianza Democrtica M19, que acab con la participacin crtica anterior y conmin a los firmantes a dar un respaldo pblico a la gestin gubernamental para hacer parte del gobierno. A pesar de las dimensiones del acuerdo, los vacos estructurales del sistema de partidos en Colombia amenaza la solidez de este pacto para llevar adelante el proceso reformista. La ausencia de solidez del Partido Liberal contina dejando al Ejecutivo sin un verdadero partido de gobierno, a pesar de sus mayoras parlamentarias; por otra parte, el enorme fraccionamiento de los partidos mayoritarios sigue afectando las posibilidades de una real disciplina parlamentaria. Finalmente, los partidos han visto cmo se reduce da a da su capacidad de representacin y por tanto, su credibilidad ante la opinin pblica.
Por otra parte, dada la gran importancia que reviste la nueva Constitucin Poltica para la administracin Gaviria, la ausencia de un slido respaldo poltico estaba amenazando al pas con dejar trunco el proceso reformador. En efecto, la necesidad de darle curso legal a las normas constitucionales le ha dado un papel estratgico a los partidos polticos y por tanto, al Congreso. El limbo actual es muy riesgoso, ya que se presenta como un vaco institucional, es decir, como una ausencia de un orden poltico claramente definido. El gobierno no slo resenta esta ausencia de respaldo parlamentario slido, sino, incluso, observaba con preocupacin tendencias abiertas a favor de una contrarreforma constitucional. Tanto un proceso trunco como una contrarreforma regresiva, podran conducir al pas hacia un desencanto profundo que, como se ha observado recientemente en Amrica Latina "puede afectar gravemente los procesos de de mocratizacin al restarles arraigo a las institu
A estos factores se aade en la coyuntura actualla recuperacin de su capacidad de maniobra de la vieja clase poltica que se niega a abandonar el escenario poltico y que, ante la creciente debilidad gubernamental, est reagrupndose para la gran revancha. De esta manera, muchas conquistas democrticas o simplemente modernizantes, pueden sufrir mella. En todo caso, el gobierno se est viendo obligado a entrar en un complejo proceso de transacciones no slo con el parlamento, sino con la Corte Suprema, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que pueden prolongar indefinidamente las puestas en marcha de las nuevas instituciones, y, por tanto, prolongar el limbo institucional actual, con todos los traumatismos que implica una ausencia de reglas de juego plenamente establecidas.
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Por estas razones, el 3 de julio de 1992, el presidente Gaviria impuls un acuerdo poltico flrInado por el Partido Liberal, la Nueva Fuer
A pesar de estas dificultades, es importante rescatar los cambios en el sistema de partidos que ha regido histricamente en el pas. El esquema partidos de gobierno/grupos de op osicin extraconstitucional tuvo un vuelco con la insercin de la Alianza Democrtica M-19 al juego poltico. Si bien el retroceso creciente de esta nueva agrupacin indica
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Norbert Lechner, "Democracia y modernidad. Ese desencanto llamado postmoderno", en Revista Foro, No. 10, Bogot, septiembre de 1989, p. 36.
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que se est lejos de debilitar el sistema bipartidista (con sus precarios niveles de representacin), es probable q'.le Colombia evolucione hacia un "bipartidismo imperfecto" o hacia un "pluralismo imperfecto"33. Es decir, que alIado de los dos partidos mayoritarios se presenten uno o ms partidos minoritarios pero con una audiencia nacional, tal como ocurre en Venezuela en donde AD y COPEI comparten sus claras mayoras con el MAS y Causa Radical.
fracaso desde la perspectiva de acabar con la confrontacin armada. La persistencia del conflicto sigue socavando las posibilidades de consolidar el proceso democrtico. En un proyecto denominado "Modalidades de los procesos de democratizacin en Centroam rica", y coordinado por el Programa Centroamericano de Investigaciones del CSUCA, .uno de los interrogante s centrales era el siguiente: ,Es posible construir un sistema democrtico en un contexto de guerra interna? Quienes participaron en la investigacin, provenientes de naciones en guerra interna (en pro-ticular, de Guatemala, El Salvador y Nicaragua), concluyeron en la necesidad de abocar la solucin del conflicto armado como conclicin previa y necesaria para abordro' con amplitud las tareas de la construccin democrtica34.
IV. PAZ PARCELADA y G"lTERRA
INTERNA
El proceso de paz constituye uno de los pilares del pl"OCeSO de democratizacin, por dos razones: primero, debido a las dificultades para consolidar un proceso den'locr,tico en el marco de l_ma gu.en"a interna; y segundo, debido al hondo significado que tiene para la renovacin del sisterr.a de partidos la emergencia de la Alianza Democrtica M -19.
En otros pases se l'lan presentado, esquem ticamente, dos modelos de paz en circunstancias en las que el polo opositor armado estcompuesto por varios gl"Upos: por una paI-te, un modelo de negociacin global, cuando exis te una integracin total de los gl"UPOS insurgentes, como ocurriera en El Salvador con el Frente Farabundo Mart; por otra, un n"lodelo de negociacin parcelada que, como en el caso colombiano, ha desbrozado el camino para ir desactivando progresivamente el conflicto, mediante la integracin escalonada de los grupos insurgentes a la vida civil
Gustavo Gorriti, perioclista peruano cuyos escritos hal"l sugel'do las reflexiones que Sigllen, ha insistido en la alta. vulnerabilidad de las imperfectas democracias del Tercer Mundo sometidas a un proceso insurreccional o il'lcluso a episodios de violencia poltica arraigada. o complen"lentaria a la actividad poltica legal. Dm'ante la dcada de los aos sesenta e inicios de la siguiedGe, la corrient.e democratizadora que viva Amrica del Sur se vio trastocada debido, enU"e otras razones, a los desafiantes procesos insurreccionales que emergieron u"as el impacto de la revolucin cuba na. Si bien la oleada insurreccional no logr la victoria en lllllgln pas, coadyuv --con las solas excepciones de Venezuela y de Colombia- al des moronamiento de los regllenes civiles.
Se trata de un proceso de paz parcialment e exitoso, en cuanto ha per'illitido disminuir la il"ltensidad del conflicto. Pero se trata de un
Si bien en Colombia la democracia no s-llfri un colapso similar, por ejemplo, al de Uruguay, las tendencias autoritarias latentes en el sistema poltico tras la restauracin conservadora de 1958, desplegaron todas sus potencialidades. Es decir, el sistema poltico no vivi un de
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La nocin de "bipartidismo impert'ecto" que fue utilizada para caracterizar el caso italiano en la obra de Giorgio Galli, es sugestivamente transforrilada para el caso francs con la nocin de "pluralismo imperfecto" por George Lavau, Vase "Le part communiste fran<;ais et le pluralisme imparfait en France", en Jean-Louis Seurin (ed.), La dmocratie pluraliste, Pars, Econmica, 1981. V anse los artculos contenidos en la revista Estudios Sociales Centroamericanos, No. 47, San Pedro, Costa Rica, n,ayo agosto de 1988. Igualmente, Gabriel Aguilera, en un ensayo reciente, considera la persistencia de la guerra interna en Gua temala como "uno de los ms grandes obstculos a la transicin" ("Funcin policaca y transicin a la democracia: el caso de Guatemala", Ponencia presentada al XVII Congreso de LASA, Los Angeles, 1992, p. 9),
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53 COLOMBIA: HACIA UNA SALIDA DEMOCRATICA... EDUARDO PIZARRO riciones, esta cifra abarcara solamente uno o dos aos de rrumbe, sino una erosin. A la exclusin constitucional de las organizaciones distintas de la liberal y la nuestra convulsionada historia reciente. conservadora, rpidamente se aa dieron el estado de excepcin permanente, la autonoma Otro ejemplo de erosin del sistema democrtjco se de las Fuerzas Armadas en el manejo del orden pblico, vislumbra en las reas bajo presencia militar, es decir, la criminalizacin sistemtica de la protesta ciudadana, y el"llas zonas ms afectadas por la gtlerra interna. Estas por tanto, la obstruccin de todo canal apropiado para la ternlinan asumiendo las caractersticas de una dictadura tramitacin de conflictos sociales. militar en el marco democrtico naCiOl"lal. Y como la expansin de las reas de guerra depende de la expansin del mo,rimiento insurgente, el aumento de la amenaza Independientemente de los factores que Ol-iginaron el rebelde mantiene una relacin paralela con la expansin nacimiento o la re activacin de los grupos guerrilleros en del militarismo local, o mejor, para utilizar una la dcada de los aos sesenta, su persistencia a lo largo de expresl'1 de Gustavo Gorr'iti, una "simbj.osis perversa". varios lustros sirvi para ahondar los rasgos autoritarios La total autonoma propios de nuestro sistema poltico. Bajo el impacto de un militar en las reas de guerra va a la par con la erosin proceso inslIrreccional permal"lente, slo equiparable al local de la denlocracia. de Guatemala, un rgimen civil sufre las distorsiones y la erosin propias de una guerra civil; mucho ms si se trata de un rgimen como el Frellte Nacional que exclua totalEl crecimiento de las ZOl"laS militarizadas se da al ritmo mente a la oposicin de las posibilidades de Pal'ticipar en de la guerra de contrainsurgencia, rodeando gradualmente el juego poltico. las ciudades desde ei campo, el centro desde la periferia. Ello significa para nuestro pas, como para el otro pas sudamericano que sufre un proceso similar, el Per, vivir en una total "esquizofrenia poltica,,35. Mientras algunas Un ejemplo de esta erosin de los fundamentos zonas y sectores viven bajo un rgimen civil, otras zonas democrticos se produce en el campo de los derechos y sectores de la poblacin viven bajo un clima de humanos, que deberan ser defendidos y promovidos por el propio gobierno. Como lo ha subrayado el propio confrontacin e in,timidacin total. Gorriti, al fin y al cabo, la ventaja comparativa de la democracia frente a otros sistemas radica en las libertades civiles.
Por esta razn resulta impactante constatar que los derechos humanos son, en muchas ocasiones, ms vulnerables en algunos reg menes civiles que en muchas dictaduras militares. En el ao ms agudo de confrontacin nlilitar entre Sendero Luminoso y las Fuerzas Armadas peruanas, en el Departamento de Ayacucho se presentaron ms atropellos contra los derechos humanos por parte de los organismos castrenses que en 16 aos de dictadura militar de Pinochet en Chile. En Colombia ocurre algo similar. Si la Comisin Verdad y Reconciliacin, creada por el presidente Patricio Aylwin para estudiar los excesos de la dictadura militar chilena, consider alrede dor de 4.500 casos de fusilamientos y desapa
En sntesis, el moThlliento guerrillero ni ha sido un instrumento idneo de cmnbio social y poltico, ni ha contribuido a la ampliacin de los espacios democrticos. Por el contrario, en Colombia la insurgencia crnica, percibida por las lites como una 3:menaza potencial, real o imaginaria, ha servido como justificacin para el mantenimiento e incluso el incremento de restricciones democrticas a lo largo de varias dcadas. Guerra interna y restricciones autoritarias se han retroalimentado mutuamente. Slo el proceso de paz parcial con algunos componentes de la CGSB permiti la apertura de algunos espacios democrticos mediante la Asamblea Constitucional de 1991, aun cuando se trate de espacios frgiles y eminentemente reversible s debido,
~ 35 Gustavo Gorriti, "Guerra interna y democracia", 1990. Mimeo.
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entre otros factores, a la continuacin de la gue rra interna con los grupos renuentes. Para los grupos guerrilleros que hicieron deja cin de las armas, las consecuencias de la continuidad de la guerra interna han sido visibles. De un lado, la reinsercin de los antiguos grupos guerrilleros a la vida civil, as como la convergencia de los cuatro movimientos en un proyecto poltico nico (la Alianza Democrtica M 19), se ha dado en un contexto en extremo difcil. No slo por la persistencia del conflicto armado en las mltiples zonas del pas donde tenan una base social de apoyo, sino por las amenazas provenientes de los grupos recalcitrantes contra los guerrilleros amnis tiados calificados de traidores y en muchas ocasiones ejecutados. La posibilidad de construir un proyecto poltico de izquierda demo crtica ligada al conflicto social sigue siendo muy difcil en el pas. En un clima de guerra interior, la protesta ciudadana sigue siendo criminalizada, la oposicin contina siendo percibida por algunos sectores del aparato estatal como subversin del orden y la accin poltica muy limitada debido a la alteracin del orden en zonas claves del pas. En suma, el trnsito del conflicto armado a una participa cin poltica abierta contina siendo muy preca rio para los grupos guerrilleros incorporados a la vida civil. Sin lugar a dudas, es necesario arraigar y extender con mayor profundidad los nuevos valores democrticos, que todava son en extremo tenues, con objeto de moderar el extremismo caracterstico de la cultura poltica colombiana.
ta etapa debido a la simultaneidad entre el proceso de reformas polticas y el proceso de cambio del modelo econmico. Ante todo, es un pas en el cual se ha presentado una gran estabilidad macroeconmica y en donde, por tanto, el manejo econmico no se ha sumado COIYiO un factor adicional de agra'vamiento de la cri sis nacional contempornea. Colombia no ha cado l'li en tentaciones populistas, ni en des bordes en el gasto militar. Si bien Colombia no ha tenido ningn milagro econmico, tampoco ha sufrido ningn colapso similar al de otras naciones del continente36. En Colombia se ha presentado un continuo crecimiento econmico a pesar de la violencia que nos ha acompa ado en los ltimos cuarenta aos. Pero prob ablemente el crecimiento hubiera sido mayor y, en todo caso, podr ser ms sostenido en el futuro si logramos un mejor orden poltico y un crecimiento con mayor equidad. Slo en el ao de 1991, los costos de la destruccin de infraestructura por parte de la guerrilla fueron calculados en 302.332 millones de pesos. Por ello, a corto plazo, si recurrimos a la reciente experiencia latinoamericana, los planes de de sarrollo econmico deberan servir para reforzar (y no para debilitar) la gobernabilidad poltica en estos momentos complejos de cambio poltico37.
El gobierno present en el ao de 1991 su plan de desarrollo econmico, titulado La revolucin pacfica38. Sin duda, desde la denominacin misma del Plan, el gobierno buscaba poner en evidencia la ntima relacin que exis te entre la viabilidad de un programa econmico y la estabilidad poltica.
v.
APERTURA ECONOMICA ESTABILIDAD POLITICA
La situacin de Colombia es, pues, como hemos sealado, particularmente riesgosa en es
La revuelta urbana los das 27 y 28 de febrero de 1989 en Venezuela, recin posesionado Carlos Andrs Prez, as como el intento de golpe militar del 4 de febrero de 1992, colocaron en estado de alerta al pas.
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Vase Jos Antonio acampo, "Reforma del Estado y desarrollo econmico y social: el caso colombiano", eJ;1 este mismo nmero de la revista. Norbert Lechner, "Condiciones socio -culturales de la transicin democrtica: a la bsqueda de la comunidad perdida", en Estudios Internacionales, No. 94, Santiago, abril-junio de 1991. Presidencia de la Repblica, La revolucin pacfica, Plan de desarrollo econmico y social 1990-1994, Bogot, 1991.
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A las ya conocidas crticas al neoliberalismo respecto del desfase entre las medidas y la confrontacin de los costos sociales, se agrega ahora el llamado de atencin sobre la vulnerabilidad de la economa y la sociedad colombianas a estas polticas de choque, y los peligros que su puesta en prctica significa para el orden pblico. De los debates sobre la viabilidad tcnica de las nuevas polticas estamos pasando a debates sobre su viabilidad poltica y social39. Es Qosible construir una democracia poltica sin una democracia social y econmica que le sirva de soporte? Como ha sido constatado en diversas experiencias internacionales, la ausencia de democratizacin social puede afectar la adhesin ciudadana al gobierno e, incluso, la deseabilidad democrtica puede desaparecer, conduciendo en sectores poco activos a la apata y la frustracin, "lo que tambin puede llevar a refugios corporativistas o mesinicos. En los sectores activos, esto puede transformarse, adems, en crtica ideolgica al gobierno y al rgimen (...), en involuciones comunitarias o nostalgias de la poltica heroica, en radicalizaciones ideolgico- polticas',4Q.
miramos el panorama desde una visin retrospectiva, las organizaciones sociales y sindicales llamadas a impulsar estos acuerdos han sufrido una erosin profunda. Tomemos como ejemplo de esta situacin al sindicalismo. En 1990 el Departamento de Planeacin del Ministerio del Trabajo mostr una disminucin de la tasa de sindic alizacin del 9.320/0, en 1984, al 7.8% en 1990, de un total de 11.273.000 trabajadores asalariados. Esta baja representatividad de las organizaciones sindica les frente a la masa salarial total, reduce su capacidad de incidir en las decisiones estatales. En el pas, los dos perodos ms agudos de la violencia contempornea, 1948-1953 y 19821990, tuvieron como efecto inmediato un profundo proceso de desorganizacin y fraccionamiento de las organizaciones sociales y sindicales. En los aos siguientes, si bien disminuy la intensidad del conflicto, no se elimin; y, por tanto, tampoco se cre un clima favorable para el fortalecimiento de la sociedad civil, en particular de aquellos sectores que pueden ser calificados como populares. Por otra parte, la desorganizacin del movimiento social facilit su de pendencia con respecto a los movimientos pol ticos. Esta subordinacin burocrtica a los proyectos polticos llev a los movimientos sociales a privilegiar las demandas polticas en detrimento de las demandas sectoriales. Esta sobrepolitizacin no slo acarre una represin adicional, sino que condujo a una motivacin reducida en los sectores de base, que no se sentan realmente representados. En tales contextos, altamente conflictivos, tanto el proceso de transicin de 1958 como el proceso de democratiza cin actual, tienen una marcada coloracin pol tica. Uno y otro han tendido a afectar la rbita de la participacin poltica, pero ni uno ni otro
Ahora bien, las polticas aperturistas en un contexto de democratizacin poltica (y no en un contexto autoritario como ocurriera en Chile, por ejemplo), no pueden ya aplicarse -para garantizar su viabilidad-, mediante una restric cin a las libertades pblicas, sino, por el contrario, mediante la creacin de mecanismos que permitan la concertacin y el pacto social41. Pero, cmo promover en Colombia un pacto social? La debilidad extrema de las organizaciones sindicales y populares limita las posibilidades de dimensionar el pacto poltico mediante una "concertacin social,,42 simultnea. Incluso, si
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Alvaro Camacho y Mara Eroma Wills, "Csar Gaviria con el sol a las espaldas: nubes en el futuro incierto", en Anlisis Poltico No. 15, enero-abril de 1992, p. 92. Manuel A. Garretn, "La democratizacin poltica en Amrica Latina y la crisis de paradigmas", en Documentos de trabajo No. 15, FLACSO, Santiago, 1991. Augusto Varas (ed.), Transicin a la democracia, Santiago de Chile, ACHIP, 1984. Mario Dos Santos considera como mecanismos de concertacin social aquellos que permiten compartir de manera institucional las responsabilidades por el diseo y la ejecucin de polticas sociales y econmicas con actores sociales organizados (Mario Dos Santos, Pactos en la crisis. Una reflexin regional sobre la construccin de la democracia, Buenos Aires, CIACSO, 1987, pp. 26-27).
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han favorecido la rbita de lo social. A diferencia de otras experiencias de apertura democrtica en el continente, en las cuales el contexto poltico ms abierto favoreci la ampliacin de los horizontes de intervencin de los movimientos no pulares43, en Colombia la persistencia del c~n flicto ha n'lantenido cerrados los espacios para estos actores. La movilizacin popular no ha mostrado seales de activacin significativa. Las protestas sectoriales y espasrfldicas, como las del sindicato de Telecom opuesto a la priva tizacin de la. empresa, no alcanz9:D. a art,icularse en tor'l1.0 a \.11'l proyecto nacional. Por ello, a diferencia de las IerSpectivas analticas que colocan el1. el proceso social el acento para estl.ldiar si en efecto se presentan o no procesos democratizadores44, en nuestro caso debemos reconocer lamentablemente que ste tiene ante todo una dimensin poltica. Se trata, por tanto, de un cambio sesgado, cuya es trechez puede constituir en el futuro una de sus fuentes principales o.e vulnerabilidad. En efecto, la precariedad y el fraccionamiento de las organizaciones populares debilitan su ca pacidad de actuar como interlocutores del go bierno, lo cual se puede .traducir en un intento de aplicar las n uevas medidas econmicas pasando por encima de las expectativas de estos sectores, e incluso puede llevar a que su pasi vidad sea interpretada como resignacin. En este contexto, surge una pregunta fundamental: ser posible avanzar hacia un rgimen democrtico sin construir paralelamente una so ciedad democrtica? No es totalmente improba ble como lo muestra la experiencia de la India. Pero las diferencias sociales pronunciadas siempre sern un terreno minado para la ple na consolidacin democrtica. En sntesis, el complejo rompecabezas del proceso de consolidacin democrtica (paz, aper tura poltica, pluralismo), slo ser viable si
los planes econmicos contribuyen a fortalecer la gobemabilidad democrtica, y no a agravar las tensiones sociales. En nuestro pas, no se dan caracazos, sino bogotazos.
VI, ES VIABLE UN R"EillSEO DEL MODELO DE CRDEI";f PUELICO?

El tema de las Fuerzas fu'lladas y del orden pblico adqu"iere hoy en Colombia una pa.l-ti cular impo~~ancia deb do al proceso de democratizacin poltica. Difcilmen-te es concebible que el proceso en curso tome \'Uelo si se man tiene la autonoma de las Fuerzas Arn'ladas en el n'lanejo del orden pblico. Los miembros de la Asamblea N acional Cons tituyente, a pesar de la imp or-tal'lcia del tema y de su amplia autonoma Y' potestad para abo car la totalidad de los artculos de la Col'lstitu cin, no quisieron afroni;ar este tpico. De he cho, mantuvieron sin mayores innovaciones la propuesta continuista presentada por el go '" 45 .' b S blemo a su conSld eraClon .m em argo, con el nombran'liento de un ministro de Defensa civil, despus de cuatro dcadas de control militar de este cargo, se han ido introduciendo cambios significativos en la poltica militar.
Para los tericos actuales de la democracia uno de los requisitos centrales para alcanzar una democratizacin de las instituciones polticas es la subordinacin de las Fuerzas Armadas. Es decir, que alIado de las tradicionales dimensiones que involucra la democracia (competencia, par ticipacin y responsabilidad), se a--iade la di mensin del. control civil sobre los militares. Sin duda, introducir este tpico es fundarnental pa ra los pases latinoamericanos que han sufrido una permanente inestabilidad poltica, en detri mento de las instituciones de orden democrti co. Alfred Stepan seala como dimensiones ex
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Por ejemplo, en Guatemala, cuya violencia crnica ha tenido similitudes con la colombiana, Vase Joan Font, "Actores polticos en cambio: los movimientos populares guatemalteco s en un contexto de liberalizacin limitada", Ponencia presentada en el
44 XVII Congreso de LASA, septiembre de 1992. 45 Luis Alberto Padilla, "Guatemala: transicin a la democracia?", en Estudios Sociales Centroamericanos No. 47, op. cit., pp. 37-49. En este pas, el pacto poltico contenido en la Constitucin de 1985 se complement con el acuerdo entre el gobierno de la repblica y la Unidad de Accin Sindical y Popular, firmado el8 de marzo de 1988. Vase Eduardo Pizarro, "La fuerza pblica en la Nueva Carta y en el nuevo pas", en Poltica Colombiana No. 2, 1991.
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tramilitares "aquellas reas en las que (...) el rgano militar como institucin se atribuye el derecho o el privilegio, formal o informalmente, de controlar su gobierno interno, de participar en reas extramilitares en el aparato estatal, o hasta de estructurar las relaciones entre el Estado y la sociedad poltica o civil'.46. Si nos atenemos a un reciente estudio de este autor, en el cual diferencia a pases con bajo, moderado y alto nivel de prerrogativas militares47, Colombia se ha caracterizado por haber mantenido un alto nivel de prerrogativas, derivado de un modelo civil-militar de subordinacin limitada, dado que el control del orden pblico ha recado enteramente en las fuerzas militares. No obstante, esta situacin no debe confundirse con la de aquellos gobiernos en los cuales se presenta una estructura de poder dual. "Esto ltimo significa que, si bien el rgimen civil gobierna y tiene ju risdiccin en algunas reas, los militares siguen existiendo alIado como una estructura de poder paralela y a veces competitiva'.48, tal como ha venido ocurriendo en El Salvador y en Guatemala en los ltimos aos.
Ahora bien, es indispensable estudiar las dimensiones de la reforma militar que se viene desarrollando desde diciembre de 1991, para ver si se han disminuido las prerrogativas militares y, por tanto, si ha aumentado el manejo civil en el diseo y en el control del orden pblico. En primer trmino, el nombramiento de un ministro de la Defensa civil, as como la creacin de una Consejera Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional, han mejorado la capacidad del gobierno para el diseo y la conduccin de las Fuerzas Armadas. As mismo, la activa cin del Consejo Superior de la Polica, que no se reuna desde hace una dcada, se orienta en el mismo sentido. Por otra parte, se ha buscado un
cohtrol efectivo, por parte del estamento civil, tanto de las acciones de los distintos servicios de inteligencia incluidos los de las fuerzas militares y de polica, como del presupuesto militar. En cuanto a lo primero, se design a un civil en la direccin del Departamento Nacional de S eguridad (DAS) y se cre un Comit Presidencial de Inteligencia, que hace parte del Consejo Superior para la Seguridad y Defensa Nacionales. Este Comit est presidido por el presidente de la Repblica e integrado por el vicepresidente, los ministros de Gobierno, Relaciones Exterio res y Defensa, el comandante de las Fuerzas Militares, los directores de la Polica y el DAS, el procurador, el fiscal general de la nacin, y el consejero presidencial para la defensa y la seguridad nacional. Entre sus funciones, segn el presidente Gaviria, estarn la "elaboracin de los planes de inteligencia estratgica, la definicin de las lneas de cooperacin internacional en esta materia y la determinacin de los crite rios para la evaluacin de sus resultados,,49. En cuanto al manejo de los recursos de las Fuerzas Militares y de Seguridad, el gobierno ha acordado intervenir en su manejo con el criterio de ganar en eficiencia y racionalidad, mediante el Departamento de Planeacin Nacional.
Finalmente, el gobierno dio a conocer su pol tica de manejo del orden pblico mediante un documento titulado "Estrategia Nacional contra la Violencia". Posteriormente, mediante una directiva presidencial, fue complementada para definir "las responsabilidades de los gobernadores y alcaldes en el manejo del orden pblico, as como los mecanismos con que cuentan para cumplir eficazmente con sus . ,,50 f t unc Iones en es e campo. Es interesante subrayar que este replanteamiento de las relaciones civil-militares no ha
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Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, Princeton, Princeton University Press, p. 93. Alfred Stepan, "Las prerrogativas militares en los nuevos regmenes democrticos", en Sntesis, No. 11, Madrid, mayo-agosto de 1990, p. 55. "En la teora democrtica se estima que la poltica es una contienda libre, por va del sufragio, con miras al control del poder del Estado. No obstante, si los militares poseen grandes prerrogativas en lo que atae al manejo de la violencia, una dimensin instrnseca del Estado moderno queda fuera del control y del alcance de la poltica democrtica", p. 73. Howard Wiarta, op. cit., p. 24. El Tiempo, 13 de diciembre de 1991, pp. 1-A y 12-A. El Espectador, 29 de diciembre de 1991. p. 5-A.
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encontrado, hasta el momento, resistencias vi sibles en el estamento militar. Es decir, que el aumento del control civil no ha introducido una dimensin de conflicto adicional a las exis tentes en el pas. Pero, a pesar de los significa tivos avances en la disminucin de las prerro gativas militares, la situacin no es del todo alentadora debido al aumento desmedido del gasto militar y del pie de fuerza como consecuencia del agravamiento del orden pblico. En Amrica Latina, como resultado de una pro gresiva desaparicin de las tres hiptesis de conflicto que tradicionalmente sirvieron para alimentar el papel de nuestras Fuerzas Arma das (el conflicto Este-Oeste, los diferendos lim trofes y la insurgencia armada), se ha disminuido el ritmo de los gastos militares e, incluso, en algunos casos, se ha disminuido drsticamente el pre supuesto militar y el tamao de los ejrcitos. Por el contrario, en Colombia, bajo la amenaza simultnea de la guerra contrainsurgente Y el narcotrfico, no slo no se presentan condicio nes ideales para un rediseo a fondo de la funcin de la institucin castrense, sino que, in cluso, tienden a aumentar tanto el gasto mili tar como el tamao de la tropa. El gobierno, a travs del Consejo de Poltica Econmica y Social (CONPES), aprob el Plan Quinquenal para la Fuerza Pblica que busca incrementar sustancialmente los salarios de los miembros de las Fuerzas Armadas y au mentar en forma sustancial el pie de fuerza de la polica. Por otra parte, dentro de los planes de fortalecimiento de la defensa nacional, el gobierno ya comenz a robustecer a la Fuerza Area y a la Armada Nacional. Hasta el ao de 1988, Colombia ocupaba en trminos comparativos un rango medio en Amrica del Sur en relacin tanto con el gasto militar, como con el nmero de hombres51. Pe ro, en los aos siguientes, tanto la expansin del gasto como el crecimiento de la tropa han sido los ms significativos en Amrica del Sur
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como se puede observar en los Cuadros 2 y 3. Este crecimiento desorbitante del gasto militar no slo puede comprometer la nueva poltica econmica, por ejemplo, al agravar el dficit fiscal o al reducir los recursos para el gasto so cial. Adems, puede tener un impacto negativo en el proceso de rediseo del modelo de relacio nes civil-militares que se halla en curso.
CUADRO No. 2
GASTO EN DEFENSA EN AMERICA DEL SUR (en millones de dlares de 1985)
_Aument ., :
--------------- ~ ----~~-~~~~~
Colombia Bolivia Ecuador Paraguay
=-
274 127 284 60
1.046 191 422 84
+281.8 + 50.4 + 48.6 + 40.0
~!nuy .=::=
----------- ~~~ ---- l~-~~~~~~

Venezuela 824 676 -18.0
Surinam 23 16 -30.4 Chile 1.242 423 -65.9 Argentina 1.889 582 -69.2 Brasil 1.731 505 -70.8
Per 641 160 -75.0
UADRO No. 3
PERSONAL MILITAR EN AMERICA DEL SUR EN MILES ~ument......................................................................................~
----------- ~~~ ----------- ~--~~~~

Colombia Surinan Venezuela Brasil Ecuador Paraguay Bolivia 66.2 2.0 49.0 276.0 42.5 14.4 27.6 136.0 3.0 71.0 324.0 57.8 16.0 28.0 + 105.4 + 50.0 + 44.9 + 17.4 + 15.3 + 11.1 + 1.4
J1lsminuy ..~
_________ l~~ ----------- !~--~~~~~

Chile 101.0 95.8 -5.1 Per 128.0 120.0 -6.3 Argentina 108.0 75.0 -30.6
----------------------------------------------------------------------------------------------------- = Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratgicos'
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.Citado en Latin American Newsletters (Informe La tinoamericano), 5 de diciembre de 1991.
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Fernando Reyes Matta, "Ser militar, s, pero cul es la tarea?", en Notas de paz, Comisin Sudamericana de Paz, julio de 1992, p. 2.
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VII. EN CONCLUSION: UN PROCESO DE DEMOCRATIZACION CON
DESENLACE INCIERTO?
Recientemente dos episodios han colocado en estado de alerta al pas con respecto a las perspectivas del proceso de democratizacin. Por una parte, la eleccin del Consejo Superior de la Judicatura, y por otra, el llamamiento del ministro de la Defensa a la conformacin y el fortalecimiento de equipos de seguridad por parte de la empresa privada. El reci'ente nombramiento del Consejo Supe rior de la Judicatura, una institucin llamada a regir la administracin de justicia contem plada en la nueva Constitucin, ha puesto en evidencia las dificultades del proceso de democratizacin poltica. En efecto, la nueva Carta facultaba mediante una norma transitoria al presidente de la Repblica para designar a los primeros magistrados. Sin embargo, el Congreso anul esa norma transitoria, desconocia los magistrados designados por el ejecutivo y mediante un manej o duramente cuestionado design nuevos miembros. Este hecho amenaza introducir una sobrepolitizacin partidista en el aparato de justicia. Sus efectos negativos pueden significar un paso atrs en la modernizacin poltica proclamada en la nueva Constitucin e, inclusive, ahondar la desazn en la opinin pblica con respecto al supuesto cambio progresista y democratizador de la Asamblea Constitucional.
te. Recientemente, el gobierno estableci un alto impuesto de guerra a los sectores empresariales para aumentar el gasto militar y el pie de fuerza. y sin embargo, les exige au
mentar sus propios recursos de seguridad.
Colombia se encuentra ad portas de un nuevo desbordamiento de los ndices de violencia. De inmediato surgen preguntas: Una vez ms el Estado deber recurrir a modalidades de represin extrainstitucional como en el pasado, ante su incapacidad manifiesta para contener los altos ndices de criminalidad? Se vern comprometidos los alcances del revolcn militar, ante el ahondamiento probable de la ya crnica ausencia del mo nopolio estatal de las armas? E incluso un interrogante ms general: Ser que el proceso de cambio poltico en vez de llevar a mediano plazo a un avance democrtico, nos conducir a una involucin poltica? En el ensayo hemos descrito el escenario del cambio y sus obstculos ms visibles. Los vie jos vicios de la poltica colombiana parecen (to dava) prevalecer sobre las nuevas virtudes. El proceso de democratizacin presenta mayores desafos de los previstos en medio de la euforia colectiva de 1991. En este juego de avances y retrocesos, de un paso adelante y dos pasos atrs, los colombia nos nos estamos jugando nuestro destino. Colombia difcilmente resiste una nueva frustracin. La consolidacin de la democracia es la tarea de la hora.
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y con respecto al llamado del ministro de la Defensa, la situacin es an ms preocupan
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LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS A LA LUZ DEL DERECHO COSMOPOLITICO DE KANT
Hernando Valencia Villa *
La nica patria, extranjero, es el mundo en que vivimos; un nico caos produjo a todos los mortales
Meleagro de Gadara, siglo 1 antes de Cristo
Entre las violaciones de los derechos humanos que tiranizan hoya colombianos, peruanos y otros latinoamericanos, ninguna resulta tan insidiosa como el desplazamiento violento o refugio interno, que obliga a miles de personas y familias a abandonar sus tierras ancestrales o sus lugares habituales de residencia y de trabajo para asentarse de mala manera en otros sectores del territorio nacional. Mientras las masacres, las desapariciones forzadas y los asesina tos polticos reciben una considerable atencin ms o menos permanente de las autoridades, los medios de comunicacin y las organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos, el xodo interno de carcter compulsivo pasa inadvertido o aparece como una violacin menor debido a que no se manifiesta con la misma atrocidad, se presenta a lo largo de perodos de cierta duracin o se considera imposible de cas-
tigar o de controlar a causa de su naturaleza annima y masiva. Y sin embargo, el exilio inte rior afecta ms derechos de ms gentes durante ms tiempo que cualquier otra modalidad especfica de desconocimiento de las libertades ciu dadanas fundamentales. Ms an, en casos como el peruano o el colombiano, en los cuales el desarraigo violento obedece casi por entero al alzamiento guerrillero y a su represin militar y paramilitar en un contexto de empate negativo cada vez ms internacionalizado entre las fuerzas en conflicto, este drama adquiere connotaciones de calamidad pblica si a la relativa indiferencia domstica se suma la actitud elusiva de la organizacin mundial. Esta postura abstencionista de la comunidad humanitaria, y en es pecial de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, in tenta justificarse con un argumento que bien podra llamarse la coartada de las fronteras nacionales, y que consiste en afIrmar que el mandato de intervencin humanitaria en favor de los desarraigados slo debe ejercitarse si y cuando se cruza una lnea fronteriza internaciol"lal, con lo cual se abandona a su propia suerte, que suele ser la peor de todas, a los refugiados internos. Un tal estado de cosas no puede prolongar
Abogado, profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales.
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bin fuente del derecho en l comunidad mundial. a se impunemente. Es menester reformular el tema del La paz como meta de las relaciones internacionales, desplazamiento forzado no internacional y sus corolarios como la cooperacin, el desarrollo en una perspectiva jurdica indita, que supere y la solidaridad, se incor el temor reverencia! a la soberana nacional y la poran al derecho pblico exterior muy tarda estatolatra de las agencias internacionales, y mente, despus de la primera guerra mun que al mismo tiempo cargue el acento en la pro dial. Paradjicamente, sin embargo, el recoteccin efectiva y en la asistencia oportuna a las nocimiento y la proteccin de la persona humana poblaciones vctimas del desarraigo violento. por el derecho de gentes experimentan una clara Para ello, el enfoque ms promisorio es el del involucin, que contrara toda lgi llamado derecho cosmopolita o cosmopoltico de ca, al producirse la sustitucin de la guerra Kant, tal como ha sido recientemente rescatado por la paz como categora dominante de la le por Bobbio1, que afIrma la plena personera ju gislacin internacional. En efecto, el lugar del rdica internacional del individuo humano y que permite, en consecuencia, proponer un nuevo individuo como sujeto de derecho frente al Estado derecho internacional de la persona, cuyas ramas se encuentra mucho mejor definido y garantizado seran el derecho de los derechos humanos, el por el antiguo jus gentium que por el moderno jus gentium. Mientras el uno tie ne un derecho de los conflictos armados y el derecho carcter unitario y d a de ser un jus ad bellum, o ej de los refugiados y desplazados. Las pginas si derecho a la guerra, para convertirse en un jus in guientes exploran este nudo normativo como marco terico alternativo dentro del cual resulta bello, o derecho en la factible tratar el proble ma humanitario del des guerra, con el manifiesto propsito de huma nizar los enfrentamientos blicos y proteger a plazamiento interno en forma mucho ms leg sus vctimas armadas o desarmadas, el otro tiene un tima y eficaz que la prevaleciente hasta ahora. carcter dual y se orienta cada vez ms a la legitimacin del reparto del planeta por las grandes potencias Y a la reproduccin l. LA PROPUESTA KANTIANA de la organizacin mundial de la segunda pos El derecho internacional tuvo dos nacimientos: uno guerra, so pretexto del mantenimiento de la acadmico y otro poltico. El primero seguridad del sistema como valor supremo y puede fecharse en 1539, cuando el dominico prioridad absoluta. As, la vieja normatividad espaol Francisco de Vitoria dict en la Uni era ms honesta por cuanto reconoca la cen versidad de Salamanca su Relectio de indis tralidad de la guerra en tanto lenguaje corriente entre (Releccin de los indios), a propsito de la po las naciones, sin dejar por ello lmica sobre la conquista de Amrica por Es de insistir en la obligacin de respetar una tica del paa, y que es considerada desde comienzos conflicto, de estirpe caballeresca y de del siglo XIX como la disertacin inaugural orientacin humanista. La nueva normativi del derecho de gentes. El segundo tuvo lugar dad, con toda su devocin ritual por la paz y en 1648, cuando se firm la Paz de Westfalia el desarrollo, no ha podido o no ha querido que puso fin a la guerra de los treinta aos y proscribir el arma nuclear, se ha puesto de estableci las bases del sistema interestatal facto, cuando no de jure, al servicio de los modern02. Hasta la creacin de la Sociedad de las peores intereses hegemnicos, Y ha delegado Naciones en 1919, y sobre todo hasta la la proteccin humanitaria a una rama sepa adopcin del Pacto Briand-Kellogg en 1928, rada, en la teora especializada pero en la toda la tradicin normativa internacional gi prctica segregada, del derecho internacio ra en torno a la guerra, que ha sido no slo nal, que resulta cada vez ms nominal o se prctica cotidiana de los Estados sino tam
Norberto Bobbio, El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid, 1991, pp. 148, 171 y 181.
Antonio Gmez &bledo, "Introduccin" a Francisco de Vitoria, Relecciones del Estado, de los indios y del derecho de
la guerra, Mxico, Editorial poma, 1955, p. LX.
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mntica frente a la realidad de la injusticia planetaria3. Lo anterior se confirma al observar la prctica pedaggica imperante: las lecciones y los manuales de derecho internacional pblico que circulan en nuestros pases se limitan l s ms de las veces al a derecho de los tratados o de la organizacin mundial, como si el Estado na cional fuera el nico sujeto del jus gentium, o como si su soberana resultara intangible, ~~ tnAn- pJillruln s.P~ trHtR de la condicin de los miembros de la familia humana dentro o fuera de sus patrias, en tanto dicha condicin viene determinada por el comportamiento emprico de las autoridades de uno u otro pas. Frente a sta, y otras situaciones en las cuales se pone de presente la hegemona del Estado y de sus excrecencias, los organismos intergubernamentales que forman la burocracia del mundo, la conclusin no puede ser ms desoladora: la persona tiene un estatuto interna cional precario, al menos desde el punto de vista de la tradicin jurdica dominante en las cancilleras y en los foros multilaterales, por cuanto su proteccin y la de sus derechos fundamentales se cumple de manera marginal o residual, por aadidura o como subproducto de una legislacin autoritaria, institucionalista, centrada en l defensa a ultranza a del statu quo y del principio de autoridad de los Estados nacionales. Por ello tiene tanto inters rescatar la propuesta kantiana de un derecho de hospitalidad universal para proteger a todos los hombres en todos los pases donde se encuentren o puedan encontrarse.
Hay que esperar once aos al famoso opsculo La paz perpetua, de 1795, para encontrar una formulacin ms orgnica, si bien breve, de la iniciativa kantiana. En la seccin segunda, que contiene los artculos definitivos para la paz perpetua, se lee: "Hay que considerar a hombres y Estados, en sus relaciones externas, como ciudadanos de un estado universal de la humanidad (jus cosmopoliticum)"5. Ms adelante, en el pasaje ms relevante de todo el opsculo, el pensador de Konigsberg propone como tercer artculo definitivo para la paz per petua el principio segn el cual "el derecho cosmopolita debe limitarse a las condiciones de la hospitalidad universal", y explica a continua cin que "hospitalidad significa aqu el derecho de un extranjero a no ser tratado hostilmente por el hecho de haber llegado al territorio de otro". Dicha hospitalidad se traduce de inmediato en "un derecho de visita, derecho a pl"esentarse en sociedad, que tienen todos los hombres en virtud del derecho de propiedad en comn de la superficie de la tierra, sobre la que los hombres no pueden extenderse hasta el in finito,,6. Adems de la proftica referencia a la cuestin ambie ntal, que ocupa hoy el primer lugar de la agenda planetaria, este fragmento plantea con singular energa la radical condicin de extranjera o extranjeridad que compartimos todos los humanos y que es el nico fundamento legtimo de una ciudadana mundia l, como lo ha sostenido Julia Kristeva en un ensayo reciente sobre la xenofobia rampante en Francia y en Europa 7. Kant concluye su presentacin del jus cosmopoliticum con un prrafo caracterstico:
En "Idea de una historia universal en sentido cosmopolita", un texto de 1784, el filsofo ale mn hablaba ya de "Un estado civil mundial o cosmopolita" y de "ese fin supremo de la Naturaleza, un estado de ciudadana mundial o cosmopolita"4. Estas vagas referencias no configuran, sin embargo, una propuesta normativa.
Como se ha avanzado tanto en el establecimiento de una comunidad (ms o menos estrecha) entre los pueblos de la tierra que la viola cin del derecho en un punto de la tierra repercute en todos los dems, la idea de un derecho cosmopolita no resulta una representacin fantstica ni extravagante, sino que completa el cdigo no escrito del derecho poltico y del dere
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Karl Loewenstein, Teora de la constitucin, Barcelona, Editorial Ariel, 1983, pp. 216 y 222. E. Kant, Filosofa de la historia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1985, pp. 56 y 61. E. Kant, La paz perpetua, Madrid, Editorial Tecnos, 1985, p. 15. Ibd., p. 27. J. Kristeva, Extranjeros para nosotros mismos, Barcelona, Plaza y Jans Editores, 1991, pp. 206-210.
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ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 cho de gentes en un derecho pblico de la humanidad, siendo un complemento de la paz perpetua al constituirse en condicin para una continl.la aproximacin a ella8. En obsequio del pensador alemn, debe aadirse que del misn"lo modo que lo que en 1789 pareca utopa filosfica es hoy realidad normativa, con la vigencia, as sea simblica, del derecho internacional de los derechos humanos. Lo que (~n 1992 parece utopa puede ser maana realidad con la vigencia, ojal mate rial y no formal, del derecho cosmopoltico o derecho internacional de ciudadana para todos los miembros de la humanidad. Porque el propsito del derecho no es tan slo instrumental sino tambin simblico. La ley no pretende nicamente inducir o imponer un com portamiento; ella aspira, adems, a enjuiciar la realidad a partir de un valor moral, lo cual se logra casi siempre confiriendo a la situacin un carcter ritual:
Tres ideas se destacan en estas palabras es critas hace doscientos aos. La primera se refiere a lo que se ha denominado la disminucin del tamao relativo del mundo, merced al desarrollo de las tecnologas del transporte Y las comunicaciones, y en especial al crecimiento de la conciencia tica en la aldea global. La segunda tiene que ver con la divisin tripartita del derecho pblico segn nuestro autor: el derecho poltico o constitucional, el derecho de gentes o interestatal y el derecho cosmopoltic09. Y la tercera no es otra que el poderoso aliento utpico que recorre el texto y le confiere una grandeza incontestable, toda vez que Kant no nos propone una tarea fcil, que surja de la inercia del continuismo. Por el contrario, el proyecto del derecho cosmopoltico supone una ruptura de la rutina, que en este caso es la inflacin estatal, y la adopcin de una nueva perspectiva: la de la persona humana entendida como fin y no como medio, para cuyo servicio debe reordenarse la comu nidad internacional en su conjunto. El esen cial componente utpico de la tesis kantiana aparece claramente desarrollado en las si guientes frases de uno de los principales pensadores polticos latinoamericanos:
Proclamar los derechos humanos significa fundamentalmente crear aquel "horizonte de sentido" mediante el cual los individuos aislados pueden afirmarse a s mismos como una comunidad de hombres libres e iguales (...) En tanto utopa no factible, los derechos humanos orientan la construccin del orden social sin llegar nunca a ser "realizados" y operando, por lo tan to, siempre como criterio de crtica frente a todo . . . l. d 10 or tt end 1 uc10na 1za o . ms
8 9 E. Kant, La paz perpetua, op. cit., p. 30. Ibd., p.p. 37.
Por definicin, el derecho internacional humanitario prescribe la obligacin de respetar un mnimo de normas, aun en las peores situaciones, cuando el dilogo se ha interrumpido y ha sido remplazado por la ltima ratio del conflicto armado. La importancia de este hecho no debe subestimarse. Aunque slo se respete un porcentaje mnimo de normas, esto representa un elemento ritual, y la ritualizacin significa que el conflicto tiene una estructura formal. Incluso si las nol-mas no se respetan, el hecho de tenerlas es muy diferente del de no tener ninguna norma qu violar. As, aunque estn confrontados en una lucha a muerte en la que no parece haber ningn terreno comn, hay una base mnima que los adversarios comparten. Esto puede constituir un marco, aunque slo sea simblico, para resolver el conflictoll. En un tal horizonte de sentido, que no por esquemtico es menos sugestivo, puede formularse un autntico derecho internacional de la persona humana, que al recoger el internacio nalismo o cosmopolitismo pacifista de Kant, venga a introducir un equilibrio de raigambre tica y de orientacin humanitaria en el reino
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Norbert Lechner, "Los derechos humanos como categora poltica", en Waldo Ansaldi (compilador), La tica de la democra cia, Buenos Aires, CLAC SO, 1986, pp. 97 y 99. Daniel Frei, "El derecho internacional humanitario y el control de armamentos", en Revista Internacional de la Cruz Roja, No. 90, Ginebra, noviembre-diciembre de 1988, p. 527. Vase tambin Stan Windass, The Rite of War, Londres, Brassey's Defense Publishers, 1986, pp. 113-132.
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de la realpolitik o razn de Estado que domina hoy las relaciones internacionales12.
ll. EL DERECHO INTERNACIONAL DE LA PERSONA HUMANA En una sntesis pragmtica, en la cual convergen la tica caballeresca del viejo derecho de la guerra, el derecho cosmopoltico kantiano y las instituciones de proteccin internaciona l de la dignidad humana, cabe hablar entonces de una nueva rama del derecho pblico externo o derecho internacional pblico: el derecho internacional de la persona humana, integrado por tres tradiciones normativas, a saber, el derecho internacional de los derechos huma nos, el derecho internacional de los conflictos armados y el derecho internacional de los refugiados, desplazados y aptridas.
imponerse a las jurisdicciones nacionales y al pasar de la garanta dentro del Estado a la garanta contra el Estado. Ms an, la creacin de tal jurisdiccin humanitaria apareja por fuerza la democratizacin de la organizacin mundial de tal modo que desaparezca la discriminacin entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y los dems miembros de la entidad, se garantice el acceso libre y directo de los individuos y de las organizaciones no gubernamentales a todo el sistema internacional de proteccin de la persona, y se restructure y revital ice la Corte Internacional de Justicia de La Haya o se establezca una Corte Mundial de Derechos Humanos con jurisdiccin obligatoria. En ltimas, se trata de llevar el proyecto de participacin y cambio que es la democracia al mbito transnacional, pues, segn ha escrito recientemente Norberto Bobbio,
El derecho de los derechos humanos se remonta a las declaraciones de derechos de las revoluciones burguesas en la segunda mitad del siglo XVIII y particularmente a la declaracin francesa de 1789. Pero su codificacin como le gislacin mundial tarda siglo y medio, pues tan slo con la declaracin universal de los de rechos humanos, proclamada por las Naciones Unidas en 1948, puede hablarse de un estatuto del gnero humano dotado de verdadero poder normativo. Entre uno y otro hito se produce una evolucin que comprende tres etapas: los derechos humanos nacen como derechos naturales universales en las declaraciones revolucionarias del siglo de las luces, se desarrollan como derechos positivos particulares en las constituciones nacionales del siglo pasado y alcanzan una cierta plenitud como derechos positivos universales en los instrumentos internacionales y regionales del siglo que termina13. Sin embargo, este proceso se encuentra lejos de concluir, porque no disponemos toda va de una jurisdiccin internacional de derechos humanos que haga efectiva la tutela de las libertades personales fundamentales al
como las declaraciones nacionales [de derechos] fueron el presupuesto necesario para el nacimiento de las democracias modernas, la declaracin universal de derechos humanos no es por fuerza el presupuesto de la democratiza . t ?14 . Clan de 1 SIStema In ernaclona. 1 .
Pero este primer componente del derecho internacional de la persona humana tiene una curiosa caracterstica que lo hace de muy difcil aplicacin. Si bien es el derecho general u ordinario para todo cuanto se relaciona con la proteccin de la condicin humana, est concebido y formulado de manera que nicamente tiene sentido y resulta practicable dentro de regmenes democrticos funcionales y durante tiempos de paz. Por esta razn ha sido necesario disponer al mismo tiempo de una legislacin internacional expresamente enderezada a la garanta de los derechos humanos mnimos o inderogables en situaciones de gue rra y frente a regmenes en emergencia o bajo ley marcial. Tal es el derecho internacional de los conflictos armados, que se ocupa de las guerras internacionales o convencionales y de las guerras civiles o irregulares en dos aspec
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Robert L. Phillips, War and Justice, Norman, University of Oklahoma Press, 1984, pp. 101-130. Norberto Bobbio, op. cit., p. 68. Ibd., p. 149.
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tos principales: la proteccin de las vctimas y de la poblacin civil no combatiente, y la limitacin de los medios y mtodos de combate. El derecho internacional humanitario o derecho de Ginebra persigue el primer objetivo, y el derecho de la guerra o derecho de La Haya atiende el segundo. Esta divisin del trabajo significa que una legislacin asiste a las personas afectadas por la lucha armada, sin discriminarlas ni alterar su estatus, al paso que la otra gobierna las hostilidades de principio a fin, en el entendido de que la guerra puede y debe ser civilizada. Mientras que la legalidad de Gine bra tiene una racionalidad puramente humanitaria, que no otorga privilegios o ventajas a las partes en conflicto y que no cuestiona la autoridad del Estado para hacer frente a la re belin o a la guerra media nte el derecho interno, la legalidad de La Haya constituye la ver sin moderna de la antigua justicia de las armas, que por ser una tica caballeresca reconoce la naturaleza arbitral del duelo colectivo como mecanismo de solucin de conflictos e incluso como procedimiento de creacin del derecho. Al respecto, el jurista chileno Hernn Montealegre escribe:
los principios cardinales del derecho de la guerra y los convierte en elementos constitutivos del derecho humanitario en sta su ltima formulacin. Tales principios son: la clusula Martens, originaria del Reglamento de La Ha ya sobre la Guerra Terrestre de 1907 y relati va a la aplicacin de normas ticas en subsidio o complemento de las reglas jurdicas de civi lizacin de la lucha armada, que aparece ahora en el pargrafo segundo del artculo primero del Protocolo 1; las tres reglas fundamentales de la guerra civilizada (prohibicin de hostilidades contra no combatientes, de armas de destruccin masiva o indiscriminada, Y de procedimientos prfido s o deshonrosos), pre sentes en casi todos los Convenios de La Haya de 1899 y 1907, as como en el Convenio de Nueva York de 1980 y en sus tres Protocolos, que se incorporan en los artculos 35 a 47 del instrumento; Y la Clusula Finlandesa del artculo 75 del Protocolo 1, que constituye la prueba ms convincente de que el proceso de amalgama que se viene sealando incluye tambin el derecho de los derechos humanos. Frente a esta segunda tradicin integrante del derecho internacional de la persona, conviene hacer tres anotaciones. El derecho de La Haya mantiene toda su trascendencia, a pesar del atraso en que se encuentra su codificacin, y de be ser recuperado como elemento de neg'ociacin en muchos procesos polticos en los cuales parece mucho ms viable humanizar el conflicto ar mado que eliminarlo del todo, al menos a corto plazo. El derecho de Ginebra no puede seguir siendo patrimonio exclusivo del Comit Internacional de la Cruz Roja, por meritoria que sea su gestin humanitaria, como sin duda lo es, pues su potencial de proteccin entraa oportunidades y responsabilidades para todos los tra bajadores de derechos humanos, nacionales e internacionales, gubernarrlentales Y no guber namentales. y ambas legislaciones, apropiadas por la sociedad civil, pUedel"l y deben aplicarse directamente, a travs de acuerdos domsticos o ad hoc, a los conflictos y a sus secuelas liberticidas, como es el caso del xodo interno en si
Mientras el derecho de la guerra deroga el derecho interno y absorbe jurdicamente el conflicto, determinando el estatuto de las partes contendientes, el derecho internacional humanitario coexiste con el derecho interno, el que recibe su aplicacin general, y no afecta la con dicin jurdica de las partes contendientes res pecto a su posicin legal o ilegal ante el recurso a la fuerza15,
Empero, la distincin misma entre derecho humanitario y derecho de la guerra tiende a desdjbuj arse y a perder su razn de ser si se obsel'Va el proceso de codificacin del derecho internaconal en estas materias. Hay, en efec to, una creciente convergencia entre las dos le gislaciones , mejor a'-ln, una cierla absorcin del derecho de La Haya por el derecho de Ginebra. As aparece con claridad meridiana en el Protocolo 1 de 1977, adiconal a los cuatro Conven,ios de Ginebra de 1949, en tanto recoge
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H. Montealegre,.La seguridad del Estado y los derechos humanos, Santiago, Academia de Humanismo Cristiano, 1979, p.563.
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tuaciones como la peruana o la colombiana, sin esperar a que la organizacin internacional cornpetente o el Estado nacional involucrado invoquen y apliquen los instrumentos normativos colTespondientes. El derecho internacional de los refugiados, desplazados y aptridas, por fin, es el tercio restante del derecho cosmopoltico que aqu se propone. A diferencia de las dos tradiciones s anteriores, sta es muy reciente pues sus orgenes se remontan al perodo de la segunda posguerra mundial, y tiene un carcter menos poltico y ms tcnico, pues est formulado en trminos de un mandato conferido por la comunidad internacional a una agencia especializada del sistema de Naciones Unidas p~ra atender a los individuos y grupos desaITaigados por motivos polticos d su pas de e origen o nacionalidad. De esta suerte, el ACNUR ha desarrollado una prctica de ms de tres dcadas, en cumplimiento de la Convencin de 1951 y de su Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, que resulta muy meritoria en cuanto concierne a los desplazados que cnlzan una frontera internacional, pero que aparece como elusiva o claudicante cuando de los refugiados internos se trata. Desde el punto de vista institucional, la abstencin del ACNUR est plenamente jus tificada. Desde el punto de vista humanitario, en cambio, dicha postura no es ms que el resultado de la adhesin a un mandato anacrnico y estrecho, formulado desde el Norte y en defensa del Estado nacional, mientras la problemtica del refugio interno se concentra hoy en el Sur y demanda la proteccin de la dignidad de la persona humana frente a y en contra del aparato estatal, que es su principal enemigo. Como lo ha planteadb Oscar Schia ppa-Pietra, la pasividad de la organizacin mundial frente al fenmeno del exilio interno se apoya en el mito de la frontera nacional, el cual explica a su vez la artificiosa distincin entre refugio y desplazamiento, y entre refugiado y desplazado16. As lo prueba el reciente caso de fos kuros: en su mayora son es
plazados y no refugiados, que sin embargo han sido tratados como refugiados por la comunidad internacional, debido a la intervencin de la potencia hegemnica asaltada de mala conciencia tras su sangrienta victoria en la guerra del Golfo Prsico. Antes de discutir la revolucin cultural que necesita el derecho de los refugiados, conviene concluir esta seccin con una advertencia metodolgica: esta legislacin especial no puede formar parte del derecho internacional de la persona si no adopta como propia la perspectiva tica radical que inspira, como se ha recordado en estas pginas, a los derechos de los derechos humanos y de los conflictos armados. De otro modo, se mantendra, que es lo que sucede en la actualidad, una heterogeneidad sustancial entre unas normas y otras, lo cual tiene dos consecuencias indeseables: frustrar la plena realizacin del jus cosmopoliticum e ignorar el sufrimiento, que clama l"eparacin al cielo, de todos aquellos que se han visto forzados a convertirse en aptridas dentro de sus propias patrias.
111. EL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN UNA PERSPECTIVA COSMOPOLITICA A la luz de lo expuesto, parece obvio que no puede brindarse asistencia humanitaria opor tuna y eficaz a los desplazados internos sin un nuevo derecho internacional de la persona huma,na en general, y un nuevo derecho internacional de los refugiados, desplazados y aptridas en particular. Para ello se impone replantear la lgica profunda del derecho del refugio y ampliar el mandato del ACNUR de cara al desplazamiento interno, entre otros por los siguientes argumentos:
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Desde el punto de vista sociolgico, la situacin objetiva de los desplazados es materialmente comparable a la de los refu giados, como fo atestiguan las experien
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O. Schiappa-Pietra, "Reflexiones sobre la guerra interna y el desplazamiento forzado de poblaciones", en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, No. 12, San Jos, julio a diciembre de 1990, pp. 63-80.
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cias centroamericana, colombiana y peruana de la ltima dcada. Y donde existe la misma razn, debe existir la misma dis posicin, sobre todo si se trata de evitar o aliviar el sufrimiento humano y no de cumplir un mandato concebido y formu lado para otra poca y otra problemtica.
ca Latina, y la cualificacin del diagnstico sobre las necesidades jurdicas de los migrantes domsticos, al igual que de los medios disponibles o aconsejables para responder a ellas.
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En cuanto a la fenomenologa del desplaza miento, aunque se han hecho avances en los ltimos aos, en casos como el colombiano la ausencia de Desde el punto de vista tico, la racionalidad estadsticas bsicas es casi com finalista o teleolgica del derecho de la persona, pleta. Pese a algunas contribuciones aisla das17, los organismos de derechos humanos no como gnero que incluye la especie del derecho hacen un seguimiento sistemtico de l s casoS de o de los refugiados, es la li desplazamiento, ni consideran este tipo de atropello mitacin de la soberana estatal en prove" tan grave o tan censurable como otras violaciones de cho de la proteccin de los individuos en tanto las libertades fundamentales de los nacionales. y la miembros de la humanidad. Si no se acepta esta divisin interna premisa, toda gestin humanitaria se reduce en que afecta a la comunidad humanitaria ha el mejor de los casos a una retrica paternalista frustrado varias tentativas para realizar un al servicio de los poderes establecidos. diagnstico nacional e intercambiar experiencias e iniciativas frente al problema. El ms reciente y desde el punto de vista jurdico, el derecho de informe internacional sobre la situacin de derechos los refugiados debe ser tenido como humanos en Colombia, reali parte integrante del derecho de ciudada zado por una de las QNG ms respetadas del na universal o de la cosmpolis, segn se ha hemisferio, dedica media pgina al tema y ofrece un sustentado atrs, y no como parte constitutiva panorama bastante melanclico al del derecho de los Estados, de los tratados o de respecto: la organizacin mundial, se gn parece sugerirlo la prctica de las agencias La guerra en el campo, y particularmente la especializadas. No se trata de oponer de modo manera en que ella se libra por todas las partes, obliga a las irreconciliable una tradi poblaciones campesinas a cin normativa a la otra, pero s de privilegiar la abandonar muchas regiones de Colombia. En ocasiones, la defensa de las personas frente a las huida es temporal, pero ms frecuentemente los desplazados instituciones, Y de las libertades frente se asientan en las a las normas.
reas urbanas. En cualquier caso, la asistencia suministrada por el gobierno es terriblemente inadecuada, si es que existe [...] Las Fuerzas Armadas no tienen planes de ninguna clase para ayudar a las familias desplazadas, aunque las leyes de la guerra imponen a la parte causante del desplazamiento la obligacin de ase gurar que la poblacin desplazada sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, higiene, salud, seguridad y alimentacin [de conformidad con el artculo 17 del Protocolo II de 1977, adicional a los cuatro Convenios de Gi nebra de 1949]18.
Con estas viejas y nuevas herramientas normativas, hay que segir trabajando para asis tir a las personas y poblaciones desplazadas que tienen la condicin de migrantes polticos en sus propios territorios nacionales. Porque el problema no da tregua. Entre las tareas ur gentes que conviene acometer o intensificar deben mencionarse dos: el enriquecimiento de la informacin emprica sobre las causas, caractersticas Y consecuencias de los procesos de desplazamiento interno violento en Amri
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Hernando Valencia Villa, Conflicto armado y xodo interno en Colombia, San Jos, Instituto Interamericano de Dere
chos Humanos, 1991, pp. 4-7. Americas Watch, Political Murder and ReCorm in Colombia: The Violence Continues, Washington, abril 1992, p. 55. Mi traduccin.
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A propsito de los medios jurdicos de respuesta al desplazamiento, por fin pueden sugerirse iniciativas como el reconocimiento explcito del derecho de no devolucin para los desplazados internos; la inclusin del derecho a la casa y al terruo o a la patria chica como libertad fun damental constitucional e internacional; la adopcin de leyes nacionales especiales para encuadrar y sustentar los programas guberna mentales y no gubernamentales de ayuda a los migrantes domsticos; y la reforma de la Con vencin de 1951 y su Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados en el sentido indi-
cado, es decir, con miras a la ampliacin radical del mandato del ACNUR. Estas y otras medidas como las propuestas por algunos cole gas latinoamericanos en poca reciente19, contribuirn a superar el estancamiento en que se encuentra el derecho de los refugiados desde hace tanto tiempo y a avanzar en la construccin del jus cosmopoliticum. Tan slo la reivindicacin de nuestra comn condicin de ciudadanos de la cosmpolis puede hacemos dig nos, algn da, de un mundo con fronteras pero sin exiliado s, donde todos seamos extranjeros mas no extraos para nosotros mismos.
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O. Schiappa-Pietra, op. cit., pp. 79-80.
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EL COLAPSO DEL COMUNISMO y LA TAREA IDEOLOGICA DEMOCRATICA

Luis Eduardo Hoyos *
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Pocos fenmenos ocasionan tanta perplejidad como el de la accin que ejercen las ideologas en el comportamiento humano. Unas veces lo moldean por completo conduciendo a los hombres de modo incontenible a actuar sin conciencia contra los ms elementales principios de la supervivencia; otras veces no pueden ms que aparecer como dbiles disfraces detrs de los cuales se ocultan motivos mucho ms poderosos de la accin humana, motivos que la determinan con ms fuerza y perdurabilidad que las de cualquier conviccin poltica o religiosa.
lismo realmente existente no era ms que el frreo control fronterizo con Occidente y la prepotencia militar. Como es de todos sabido, bast tan slo cortar el alambre de pas que separaba a HUl'lgra de la Europa occidental para que se precipitara un proceso de masas que, en menos de un ao, dio fin a la mayora de regmenes este-europeos fundados en el monopolio del poder por parte de un partido (minoritax'io en la mayora de los casos, por lo dems), y en~la centralizacin econmica estatal. Por qu dcadas de incansable reeducacin de los individuos no pudieron contener un fenmeno de masas motivado al principio por el simple deseo de via jar a Occidente, pero que en muy breve tiempo devino en el derrumbamiento del mundo socialista?
Ejemplo histrico de lo primero es el descala bro moral y material al que fue conducido el pueblo alemn por accin de la descabellada ideologa nazi hace apenas medio siglo, o el suicidio cole ctivo al que fue instigado recientemente el pueblo irak bajo el influjo de un hipertrofiado entusiasmo antiimperialista y antisionista. Ejemplo de lo segundo es el ruidoso colapso de los sistemas socialistas, en los que la incesante manipulacin ideolgica y los esfuerzos por reeducar a los ciudadanos mediante agobiantes, y en no pocas ocasiones tambin criminales, revoluciones culturales no fueron lo suficientemente poderosos para mantener oculto por ms tiempo el hecho de que lo que mantena vivo al as llamado socia
Sigue siendo an difcil de creer aunque se trate de una realidad palmaria: lo nico que garantizaba la existencia de los regmenes socialistas era un muro y un alambrado de pas. La destruccin del cerco que divida a Europa signific al mismo tiempo la cada de los mencionados regmenes, porque la apertura de fronteras hacia Occidente les hizo perder toda legitimidad, La lgica de los acontecimientos que precipitaron el colapso del mundo socialis
Filsofo, en la actualidad cursa estudios de doctorado en la Universidad de Gottingen, Alemania.
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ta en los ltimos tres aos parece ser, pues, tan sencilla como esto: sistemas polticos que fundaron su razn de ser en su carcter cerrado y autoritario no requirieron sino del afloja miento del control policivo e ideolgico sobre la accin y la conciencia individuales, para ver internamente cuestionada su legitimidad, o mejor, para dar ocasin de mostrar que no les asista legitimidad alguna.
Lo primero, y a la vez lo ms descuidado hasta ahora, que ensea la desaparicin del socialis. mo en Europa oriental es la forma relativa. mente pacfica como se fueron imponiendo los movimientos democrticos que propugnaban por el cambio. Polonia, Hungra, la RDA, Checoslovaquia son ejemplos de esa transicin no violenta. La independencia de los pases blticos tambin puede sumarse a esta lista, pese a los trgicos incidentes en Lituania en enero de 1991, cuando el an Un fenmeno de masas de las proporcines que tuvo existente Ejrcito Rojo la revolucin de otoo de 1989 en la antigua arremeti contra los manifestantes separatistas, Repblica Democrtica Alemana (RDA) no puede Gorbachov conden severamente el desmn, como ser explicado, claro est, como el simple resultado se sabe. Lo mismo no se puede decir de Rumania ni de la prdida de legitimidad de una dictadura. de lo que est ocurriendo (y Intimamente vinculado al fracaso del proyecto est por ocurrir) en algunas de las repblicas de la poltico socialista se ha lla el ostensible hecho de la antigua Unin Sovitica. La crisis yugoslava, ineficiencia econmica, la realidad cotidiana de la antigua y complicada por factores tnicoreligiosos, inoperancia administrativa y el sistema elitista de tiene bastante que ver con todo lo ocurrido en la privile gios que hizo a los individuos dependientes de Europa oriental, toda vez que lo que en el fondo una estructura vertical y arbitraria de autoridad, animaba las pretensiones in dependentistas de croatas hasta el punto de llegarse a creer que el nuevo y eslovenos era la incapacidad del poder central hombre del socialismo no era ms que serbio de rom el miserable espectculo humano medroso y liper con el anquilosado stalinismo y de sumarse a la sonjero que ofrecan los primeros refugiados estenueva ola de cambios. Con todo y esto, alemanes que pudieron llegar, despus de arriesgar creo que es digno de notarse que por lo menos el la vida, a Alemania Occidental en el verano del cambio de mando se dio en muchos pases mismo ao 1989. socialistas sin violencia, lo cual no slo es aleccionador de cara a la historia humana en ge neral, sino tambin a la historia del despotis mo socialista Cualquiera que sea la respuesta a la pregunta arriba en particular, el cual ya nos ha ba acostumbrado al planteada, no hay ninguna duda de que la cada de mtodo Breznev para resolver crisis polticas. los regmenes socialistas es uno de los fenmenos del siglo XX del que ms enseanza deben extraer polticos, economistas e intele ctuales (quiz tambin No es justo que se haya olvidado tan rpido, o guerrilleros). Una de las ms apremiantes tareas de incluso se haya pasado por alto, que los movinuestro tiempo es, efectivamente, la de confrontarse mientos de masas del otoo de 1989 en la RDA y en con este fundamental acontecimiento para in tentar Checoslovaquia hubieran podido terminar en un aclararlo o, cuando menos, para testi bao de sangre mayor que el de la plaza Tiananmen moniar hasta qu punto l ha producido ya, y seguir en Pekn. Y no es justo por dos razones: la primera, produciendo por mucho tiempo, una ruptura en el porque eso implica desconocer el mrito de la sistema de creencias e ideologas que ha regido al poltica de paz y de mundo moderno en los ltimos cincuenta aos. Este distensin de Mij ail Gorbachov, una persona que apunte no pretende podra explicar a muchos lderes occidentales cmo ser ms, en el fondo, que una muestra de la debe comportarse un verdadero demcrata aunque, prdida de ubicacin intelectual y la perplejidad paradjicamente y no por su culpa, no sepa bien lo que, a su vez, tal ruptura debe provocar, segn creo, que es una democracia. La segunda razn, porque no en la mente liberada de dogmas e interesada en el es conveniente mejoramiento de la vida en comunidad. olvidar que, en contra de muchos puntos de vista dogmticos, s es posible lograr el cambio
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73 control estatal econmico. Una coordinacin entre democracia poltica y socialismo (si bien con rostro humano, segn la frmula de Dubzeck en la Primavera de Praga de 1968) sera para este punto de vista, en consecuencia, perfectamente posible. La segunda posicin afirma radicalmente que la estatizacin econmica y la democracia poltica se excluyen por definicin. Este punto de vista est siendo hoy principalmente defendido desde las esferas de poder del mundo occidental con la arrogancia y el triunfalismo que les ha brindado lo que ellas han interpretado como "victoria" en la guerra fra; con lo cual se ha olvidado, por supuesto, que algo como la llamada guerra fra ni se gana ni se pierde sino que se acaba, por que sta consisti fundamentalmente en un estado de paz armada y de tensin nuclear.
de una sociedad anquilosada por medios pacficos. Cuntas sociedades latinoamericanas n quisieran o ver, por ejemplo, una verdadera transformacin de sus esclerticos sistemas de organizacin mediante algo as como una renovacin del contrato social y la censura contra sus corruptas y arbitrarias clases dirigentes? Que estas ltimas se retiraran del poder sin provocar masacres es, por supuesto, algo bastante dudoso. Aunque el aspecto mencionado es importante y no debe ser olvidado, creo que no es de ninguna manera el ms importante de todos ni tampoco aqul del que deben extraerse las mayores lecciones. El derrumbamiento del comunismo sovitico ha planteado, a mi modo de ver, una cuestin que atae directamente a nuestra actual cultura de masas. Se trata del asunto de si hay una necesaria conexin entre totalitarismo poltico y estatizacin econmica. Ahora bien, este problema no sera tan apremiante si a la vez no condujera al cuestionamiento de una tambin presumiblemente necesaria conexin entre economa de mercado o, en general, capitalismo (palabra ms difcil de manejar de lo que el marxismo siempre ha credo), y democracia poltica y social. En lo que sigue no se intentar dar solucin a este doble interrogante sino que se procurar, ms bien, presentar algunos de los aspectos que a mi modo de ver caracterizan la base ideolgica de la sugerida polaridad.
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STALIN y TORQUEMADA
En la tarea de responder a estas dos cuestio nes complementarias pueden ponerse, una frente a la otra, dos concepciones ideolgicas antagnicas que se caracterizan por representar puntos de vista de algn modo canonizados oficialmente, y por no proponerse en modo alguno el replanteamiento de los principios sobre los que se basan. Ambas posturas intentan, antes bien, acomodar a la fuerza, a dichos principios lo que ha ocurrido en los ltimos aos. La primera posicin es aquella que responde con un "no" a la sugerencia de una necesaria relacin entre totalitarismo poltico y
La primera postura, que se puede llamar socialista democrtica, no es hoy en da tan dominante como la segunda porque por lo regular est siendo defendida por intelectuales y polticos de la escena marxista, quienes no saben cmo justificar que una a una vayan cayendo falseadas las profecas de Marx sobre le evolucin histrica. En el Este de Europa se trata de la. antigua oficialidad socialista que ha entrado a competir sin xito, como se esperaba, con otros partidos, y en Occidente, de los ya de por s poco influyentes partidos de iz quierda. Con todo, dado que el mundo capitalista parece estar muy lejos de hallar una frmula para resolver su permanente tendencia a la crisis, y la desigualdad social sigue siendo hoy en da la fuente de donde la ideologa de izquierda saca la justificacin moral para agitar la panacea del cambio social radical y de la creacin del nuevo orden del hombre nuevo, es de esperarse algo as como un reencauchamiento de la doctrina marxista. El fenmeno ya se est viendo. Algunos representantes del socialismo democrtico occidental han seala do que no se trata de nada nuevo, ya que ellos venan pronuncindose desde hace tiempo por igual en contra del comunismo sovitico y del orden capitalista dominante.
Hace unos meses sostena en la televisin ale mana el intelectual de izquierda Ernst Mandel (acrrimo crtico del stalinismo) que lo ocu
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rrido en los pases socialistas poda ser comparado con lo que le aconteci al cristianismo en la Edad Media: la institucin de la Iglesia se sobrepas en el ejercicio del poder y cometi desmanes que no pueden considerarse en s mismos como consecuencia de la doctrina cris tiana. Estos desmanes han de ser vistos, antes bien, como totalmente contrarios al espritu moral originario de tal doctrina. El stalinismo sovitico sera, de acuerdo con este smil, una aberracin institucionalizada de la doctrina marxista original. Del mismo modo como no se puede decir que la Inquisicin fuera algo esen cialmente cristiano, as mismo sera bastante cuestionable, si no falso, afirmar que el Gulag fuera compatible con el espritu del marxismo. La tesis es harto conocida. El trotskismo vie ne insistiendo en ella desde hace aos. El mismo Gorbachov, en una columna publicada en febrero de este ao en el diario francs Liberation, califica el stalinismo de "hertico" y sostiene que el socialismo no ha muerto sino que lo que colaps en la Unin Sovitica fue un sistema totalitario que desde los dere chos humanos, las necesidades fundamentales de los hombres y traicion la e sencia humanista del ideal socialista. Segn Gorba chov, el ideal socialista vive todava. Forma parte de l "la bsqueda de otros modelos, la necesidad de experimentar para hallar otros modos de vida". Muchas naciones en el mundo entero estaran a la busca de este nuevo modo de vida semejante al originariamente pro puesto por la ideologa socialista, y en el cual los principios de la democracia y la humani dad deben tener prioridad. "La verdad -dice el exlder sovitico- es que tanto en el este como en el oeste nos dirigimos hacia una nueva forma de la civilizacin. Sucede como si diversas fuerzas desde diferentes partes del mundo se dirigieran hacia una meta que se asemeja al ideal socialista". Pese al timbre bien intencionado de este punto de vista socialista democrtico, ha de recono cerse que ste es ms problemtico y difcil de aceptar de lo que en primera instancia parece. Ante todo debe llamarse la atencin sobre el hecho de que los crmenes cometidos por la Iglesia Catlica en la edad media y el Renaci
miento no se debieron a una traicin de los ideales cristianos, sino fundamentalmente a que se ejerci poder e imparti justicia en nombre de la verdad. No quiero decir con esto que la Inquisicin no deba ser considerada co mo una aberracin de los principios ticos que animan la doctrina cristiana. Lo que sostengo es que la aberracin consiste en aferrarse dog mticamente a unos ideales presuntamente iluminados por la nica verdad posible y en proyectarlos sobre la accin tica y poltica. Quin duda de que Torquemada actu en lo fundamental de buena fe, es decir, convencido de que haca lo mejor para los hombres? Si se est absolutamente convencido de la bondad de un ideal determinado o del carcter incuestionablemente verdadero de una doctrina y no se encuentra en los hombres un clima favora ble para su aceptacin, o incluso resistencia, es de esperarse que de all surja algo desastro so que puede ir desde el compasivo desprecio de San Pablo hacia los griegos por no poder aceptar que hubiera un nico Dios que predi caba el amor, hasta los crmenes de Torque mada. Entre uno y otro hay, ciertamente, una notable diferencia: el primero no posea los medios polticos, es decir, el poder para llevar a los hombres por la fuerza a la verdad; el se gundo s. Pero en el fondo ambos comparten la misma aberracin: el dogmatismo. Cuenta una leyenda que en su lucha contra los valdenses en la edad media tarda, un militar in quisidor tena sitiado un pueblo del sur de Fran cia. Al dar la orden de arrasar el poblado y exterminar a todos sus habitantes, uno de sus lugarte mentes le sugiri: "Excelencia, sabemos de buena fuente que no todas las personas que habitan ese lugar son herejes". "No importa -respondi el salvador de almas-, matadlos a todos que Dios reconocer a los suyos". No es buen argumento sostener que siempre ha habido, desgraciadamente, casos de abuso del poder. N o podemos decir a ciencia cierta cules son las recnditas razones por las cuales los hombres siempre han abusado del poder. Si bien no es posible, en consecuencia, afirmar que el especfico caso de abuso de po der que fue laInquisicin emana de los princi pios del cristianismo, s parece, en cambio,
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muy plausible sostener que hay un lazo que une directa y consecuentemente el crimen poltico (y no slo el basado en el abuso del poder) con la seguridad que brinda al detentador o pretendiente del poder, el mesianismo, el fundamentalismo, en fin, la posesin de la verdad. Segn esto, habra que responderle al trotskista que la cada del socialismo sovitico no es la cada de algo brutal, ajeno por completo a las enseanzas humanistas del gestor de la dudosa cuarta internacional, sino de algo s brutal, pero cuya brutalidad puede ser reconocida como una sucesin directa y consecuente que va desde el momento en que Trotski dio la orden de asesinar al primer campesino blanco, o quizs un poco antes, hasta la intervencin en Mganistn, pasando por los horrendos genocidio s de Jos Stalin. A Gorbachov, por su parte, habra que disuadirlo de seguir utilizando mal los trminos metafricos del smil entre doctrina socialista y cristianismo, pues l parece olvidar que no eran los herejes los que representaban la institucin sino los que eran vctimas de ella. Si hubiera que decidir qu comportamiento es ms hertico en rela cin con la doctrina marxista, el de Gorbachov o el de Stalin, creo que no habra duda de que el veredicto caera sobre la cabeza del primero, quien en otro tiempo, no hace mucho, hubiera sido enviado a Siberia por revisionista. Si la interpretacin (y realizacin) stalinista de las ideas de Marx es la ms correcta de todas o no, creo que es una discusin en el fondo irrelevante a la hora de someter a una crtica racional dos de los ms costosos errores de la ideologa marxista: primero, la idea de que la ideologa es falsa conciencia, pero la interpretacin de la historia marxista no es ella misma ideologa en este sentido sino ciencia, socialis mo cientfico. Segundo, la subvaloracin y desprecio de los principios democrticos burgue ses basado, justamente, en que estos principios son producto de una ideologa que esconde la verdadera realidad. Estos, que no son los nicos ni quizs los peores errores del marxismo, bastan para sealar la conexin no fortuita entre la doctrina originaria y sus pos teriores engendros.
En la base de la ideologa del marxismo hay, en efecto, una suerte de esquizofrenia. La glorificacin que hizo Marx de la ciencia natural de su poca es tal vez una de las razones por las cuales muchos de sus complejos anlisis de la sociedad industrial estn revestidos de tanto rigor y por ende sern de inters para los historiadores de las ciencias sociales por mucho tiempo, independientemente, claro est, de su valor de verdad. Tal vez sea posible decir aun hoy en da que Marx era un genial economista. Como epistemlogo era en todo caso un desastre, pues nunca se le ocurri preguntar por los criterios que lo asistan para llegar a la fulminante determinacin de que sta o la otra manera de pensar era ideolgica (en el sentido de conciencia guiada por intereses subjetivos, de clase, por ejemplo) pero no la suya.
Es posible, en verdad, que haya sido justamente la glorificacin de la ciencia natural de su poca lo que lo autoriz tcitamente para no emprender la tarea de buscar los criterios mencionados. En ese sentido no sera justo echarle en cara a Marx un error que fue cometido por casi todos sus contemporneos y que slo hoy en da parece haberse establecido como error, a saber: la creencia en el carcter absoluto e inamovible de la ciencia natural. Segn esta creencia, la ciencia natural se debe establecer algn da como un corpus definitivo y debe describir el mundo tal como es en s. Lo primero es irrealizable porque la ciencia no progresa acumulativamente (y si progresara acumulativamente, ms difcil todava, por que, cmo saberlo todo si siempre se puede saber algo ms?), y lo segundo inverificable, pues supone que hay que abandonar, por as decir, la esfera de la relacin entre el que describe el mundo y el mundo descrito por l para poder observar cmo es ste en s. En todo caso, algo s ha de achacrsele a la rudimentaria y equivocada epistemologa marxista: pretender hacer ideologa cientfica.
Creer que la descalificacin moral de un sistema social y que la tarea transformadora de un partido poltico estn fundadas en una descrip cin cientfica de la historia, que se siguen como consecuencia lgica de un tal estudio cientfico inamovible, es en el fondo incurrir en el
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mismo error de Torquemada: actuar e impartir justicia en nombre de la verdad. Lo ms cuestionable en el caso del marxismo es que se tratde una ideologa que se jact de haber hallado el mejor mtodo para criticar ideologas: el descubrimiento de su carcter engaoso y subjetivo, y que dirige su andamiaje cientfico al anlisis de la evolucin histrica. En s misma es ya difcil de aceptar una colisi n de principios mayor, es decir, una ideologa que no es ideolo ga, sino ciencia, y un anlisis de la historia im permeable a su curso. Pero en el caso del marxismo lo es menor an porque no se trat de un proyecto meramente terico sino de un evange lio dogmtico de dimensiones polticas extremadamente ambiciosas. Puede aceptarse, ciertamente, que un "verdadero marxista" abomine los crmenes de Stalin, pero si l no est en condiciones de revisar el carcter dogmtico que haya la base de la formula cin de una ideologa cientfica de la que surge un proyecto de salvacin de la humanidad, entonces tendr que reconocer que no ha provisto a su sistema de creencias polticas de un mtodo para evitar el terror y el asesinato. Su abominacin no tiene ms valor, en el mejor de los casos, que la de un rechazo de la violencia poltica basado en un sentimiento pero no fundado racionalmente.
xismo por ser una explicacin que, suponiendo estuviera autorizada por la ciencia natural, podra ser utilizada ideolgicamente para justificar ontolgicamente, por as decir, la necesidad de una sociedad de clases basada en la propie dad privada. Su rechazo se debe, ms bien, al hecho de que ella es incompatible con el proyecto poltico comunista, que se gua por radicales ideales colectivizadores. Si fuera cientficamente verificable que el hombre es un ser egosta por naturaleza, igual se opondra el marxismo a esta teora, sin importarle que este nuevo hallazgo cientfico podra poner en cuestin toda la base cientfico-materialista de la teora marxista. Contra la explicacin naturalista del egosmo el marxismo aludira conta minacin ideolgica, algo que para la explica cin dialctico-materialista de la historia, en cambio, no puede ser aplicado. Pero al marxismo nunca se le ocurrira que una teora, cualquiera que sea, por muy cientficamente verificable que sea, puede ser siempre puesta en cuestin y siempre puede ser remplazada por una mejor. A menos que se crea que la ciencia natural puede exhibir sus resultados como si fueran objetos inamovibles de culto, concepto de ciencia que tena el marxismo y q como fue insinuado, ue, ha sido bastante rebatido en nuestro siglo. As pues, el marxismo no estara en condicio nes de sacrificar su propio concepto de cientificidad al cuestionar el alcance y carcter de una presunta explicacin naturalista del egosmo sino que buscara desde el primer momento descalificar ideolgicamente una tal explicacin, sin arriesgarse a medir la flexibilidad de la frontera que separa ciencia e ideolo ga o a aceptar el carcter conjetural de la ciencia natural, que tambin val ra para sus explicaciones d y no slo para las de sus enemi gos. Aqu estamos de nuevo en el asunto anterior. Difcil es no moverse en crculo alrededor de este problema cuando de cuestionar la ideologa socialista marxista se trata, dado que l la sign permanentemente: el primitivismo epistemolgico del marxismo y las desastrosas consecuencias de su frrea concepcin poltica son 70 dos caras de la misma moneda. No es casual que haya sido Karl Raimund Popper, uno
El segundo costoso error del marxismo lo pagaron los regmenes socialistas de Europa oriental con su propia existencia . El marxismo descalific por completo los valores de la sociedad burguesa. Entre ellos el que ms descrdito mereci fue tal vez el del egosmo e individua lismo, pilar, esencia, de la sociedad de clases. Para la ideologa socialista las tendencias egostas e individualistas de los hombres no pueden ser extradas de su base natural y bio lgica sino que son producto ideolgico de los sistemas sociales fundados en la propiedad privada. Siendo una teora materialista del hombre y la sociedad no est dotado el marxismo de un andamiaje terico que le permita compren der las bases materialistas del egosmo. Nada repudia ms al marxismo que un intento de explicacin biolgico-naturalista de las tendencias humanas hacia la posesin. Esta explica cin no es, sin embargo, rechazada por el mar
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77 do; la competitividad hall su vlvula de escape en el deporte, nico espacio cultural y social en el que era estimulada. Por qu -de nuevo la preguntatantos aos de adoctrinamiento comunista 1'10 pudieron contener un fenmeno de masas movido fundamentalmente por la necesidad de respirar? No hace falta dar una respuesta taxativa; basta sumar observacio nes. Un sistema poltico que requiere de un muro y un campo minado para evitar la. evasin de sus ciudadanos, o que enva a sus lde res opositores al psiquiatra es un sistema que naci muerto. Lo que acontece en Europa oriental y en la antigua Unin Sovitica desde hace tres aos no es ms que una eutanasia natural. No es momento para celebraciones de cara a lo que se viene, pero s para alegrarse de cara a lo que dej de existir.
de los ms importantes epistemlogos de este siglo, quien haya dado uno de los golpes ms contundentes al edificio terico marxista y a sus pretensiones de ciencia. Independientemente de la mencionada deficiencia epistemolgica del marxismo, es de notar que en su crtica de los valores burgueses, y especialmente del individua:lismo, la ideologa socialista se tuvo que ver refutada por la crisis interna de las mismas sociedades comunistas. En pocos frentes fue tan lejos la ideolo ga comunista como en el intento de abolir las tendencias egostas de los hombres por medio de la imposicin de modelos de vida colectivis tas. El experimento comunista produjo en este campo verdaderas exageraciones, monstruosidades: la falta de consideracin respecto de cualquier amago de iniciativa privada, la intromisin en la vida personal, la carencia de un espacio vital ntimo medianamente liberado de las normas impuestas, pero lo peor de todo, el carcter estancado, casi muerto, de su estructura econmica y cultural. La represin de la libertad individual en nombre del ms grande de los ideales humanos, el colectivismo, no produjo sino adormecimiento y esclerosis.
11. DEMOCRACIA SIN FUNDAMENT ALISMO

Hace pocas semanas los noticieros europeos difundieron un anuncio de Washington en el que los Estados Unidos exhortaban a los pases de la Comunidad Econmica Europea a apoyar a los numerosos cientficos soviticos involucrados en el programa nuclear de la expotencia militar para que stos, seducidos por el dios dinero, no cayeran "en manos" de aque llos pases del llamado tercer mundo interesados en incrementar sus arsenales, y reacios a cooperar con el nuevo orden mundial que, segn Bush, ha debido surgir despus de la asllamada liberacin de Kuwait. El anuncio era explcito en el sentido de que no se consideraba problemtico en s que los cerebros de la industria militar sovitica siguieran contribuyendo al florecimiento de la prspera industria armamentista, sino que lo hicieran a favor de Saddam Hussein, o de Gadafi. En otras pa labras, no es deseable que Hussein lance una bomba atmica, pero en cambio no es tan grave que lo haga, por ejemplo, el gobierno de Francia. Anuncios semejantes invaden diaria mente la prensa mundial y pasan generalmente inadvertidos ante la opinin, en parte porque las campaas norteamericanas de sa tanizacin son muy efectivas, y en parte por
Cualquiera que sea la base del egosmo e individualismo humanos, una cosa parece poder ser estable cida con bastante seguridad: son el inters personal y la competencia los que dan dinmica y oxgeno a los procesos sociales. Kant, quien para los marxistas es uno de los grandes representantes de eso que ellos lla man ideologa burguesa, lo resumi en una frmula tan conocida como inteligente: "la insociable sociabilidad del hombre" es lo que pa ra l constituye el motor de la cultura. Sin ella seran las naciones apacibles pueblos de pastores. Una situacin tal vez menos acelerada que la que conoce la sociedad moderna, pero quin sabe si ms feliz o ms garantizadora de la supervivencia. Una confirmacin emprica de que el nimo humano que impulsa la competencia no puede ser reprimido por medio de ideologemas colectivistas la dan los mismos antiguos pases comunistas. El egosmo floreci aberrado en una casta de privilegiados funcionarios del parti
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que el pblico parece abrigar la confianza de

que los gobiernos occidentales democrticos seran
incapaces de emprender una agresin nuclear . No hay duda de que, tericamente, un gobierno que est dispuesto a someter sus acciones a la crtica de un partido de oposicin y al control moral de la opinin pblica inspira mucha ms confianza que uno dispuesto a exterminar la oposicin, y que, en ese sentido, no es nada halagea la idea de que un personaje como Hussein se halle en posesin de una bomba atmica. Sin embargo, uno de los aspectos ms dramticos de la historia contempornea es que los pases occidentales donde impera la democracia representativa, pero principalmente los Estados Unidos, estn lejos de ins pirar la confianza mencionada. Prueba de ello es, entre otras, la perversidad del anuncio en cuestin. El absurdo y terrible forcejeo por el poder que fue la guerra fra cre en occidente una mentalidad belicista y ciega que no deja an apreciar lo que significa para la humanidad dejar de vivir bajo la amenaza de una conflagracin nuclear mundial. Esa mentalidad se puede apreciar en las proclamaciones de George Bush, cuya poltica exterior -al igual que la de su antecesor- es eminentemente milita rista, o en las declaraciones de algunos idelogos liberales de occidente que siguen frentica y primitivamente aferrados a la polaridad de la posguerra. Tal es el caso del ya mencionado y muy influyente filsofo Popper, quien en una reciente entrevista al semanario alemn Der Spiegel utiliza repetidas veces el pronombre personal "nosotros" para referirse a la "civili zacin occidental" y a los "estados democrticos". Estos, segn l, tienen la misin de con servar la paz as sea haciendo la guerra contra los actuales regmenes totalitarios. En este uso de la primera persona del plural se halla implcita la misma arrogancia eurocentrista que ha impedido desde siglos la inte gracin entre la cultura colonial europea y aquellos pueblos ("ellos") que fueron someti dos, y en ocasiones exterminados, por ella. Adems de desconocer Popper, con esa forma
soberana de hablar, que uno de los peligros que acechan a Europa hoy en da, y el cual es una potencial amenaza de la sociedad abierta, es el racismo, comete l un error tan o ms imperdonable que ste. En efecto, si una ventaja tena la democracia occidental sobre los regmenes comunistas es que a este lado de la cortina de hierro no era necesario apelar al pronombre personal "nosotros" para defender una idea o una determinada conducta poltica. En occidente no haba una sola lnea poltica o una sola concepcin del mundo sino muchas. Una discusin ideol gica entre visitantes occidentales y estudiantes del bloque oriental en la RDA o en Checoslovaquia se caracterizaba anteriormente no slo por el bajo nivel de estos ltimos, sino sobre todo por el irritante uso que ellos hacan de la primera persona del plural. Mientras po da darse muy bien el caso que los visitantes occidentales representaran diferentes concepciones entre s, el grupo de orientales cerraba filas en torno a poco reflexionados ideologe mas, a esquemas conceptuales muy poco ela. borados, perlas como: "Nosotros creemos, en cambio, que no es la conciencia la que determina el ser sino el ser el que determina la con ciencia", o "Nuestra juventud, a diferencia de la vuestra, posee una sincera vocacin antiimperialista", etctera. N o asiste a Popper ningn criterio racional para identificar por medio de la palabra "nosotros" una suerte de unidad de criterios provenientes del mundo civilizado. Tal unidad de criterios no existe. Un poltico o el cuadro intelectual de un determinado partido puede, y quizs debe identificarse con las tesis de su agrupacin por me dio de la expresin "nosotros", pero no un idelogo racionalista y democrtico cuando se refie re, justamente, a las bondades del pluralismo occidental. Eso es tan esquizofrnico como la pretensin marxista de una ideologa absoluta, toda vez que lo que Popper engloba con la expresin mencionada no es el consenso bsico que les da legitimidad a las sociedades democrticas sino una determinada y muy controvertida poltica de relaciones exteriores: el militarismo nor teamericano.
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Que George Bush se sirva de la abstracta panacea de la democracia y la libertad para emprender una cruzada contra regmenes despticos tan agresivos como el de Hussein es algo a todas luces inaceptable, simple y llanamente porque es mentira. Para nadie es un secreto que muchos de los blancos de las actuales cruzadas norteamericanas, como Hussein y Noriega, son antiguos aliados de los Estados Unidos; que muchos de ellos, incluso, llegaron al poder y se mantuvieron en l gracias al apoyo norteamericano, y que los arsenales de muchos y muy agresivos regmenes dictatoriales, como Siria y Libia, han sido en buena parte provistos por la industria militar europea. Pero los polticos y los estrategas militares se tienen que ver obligados en ocasiones a mentir, como lo dictamin genialmente Maquiavelo. El idelogo, en el viejo sentido de la palabra, el filsofo, tiene, en cambio, el deber de denunciar la mentira. Por eso no se le puede perdonar que la multiplique o la difunda.
zs ms que nunca, dado que se enseorean en buena parte del mundo sistemas de creencias arbitrarios y cerrados, nacionalismos, teocracias, que se complacen en poner al mismo nivel su carencia de legitimidad con la de los prin cipios democrticos bsicos. A la sugerencia de Felipe Gonzlez en el sentido de que Fidel Castro debera abrir la, posibilidad a un gobierno electo en Cuba, ste ltimo respondique l no vea que fuese tan grave el que su gobierno no requiriese de la legitimidad de las urnas, pues si tal cosa fuese necesaria habra que preguntarse tambin por el tipo de legitimacin electoral que asiste al rey de Espaa.
La ideologa democrtica, es decir, la ideologa que defiende los principios del consenso bsico segn el cual pueden compartir el mismo espacio diferentes, y tambin contrarias estrategias de organizacin poltica y social, se enfrenta hoy en da al grave problema de que las acciones econmicas y militares de una determinada manera de gobernar estn siendo identificadas con ella misma. Esta identificacin es altamente peligrosa, toda vez que est siendo llevada a cabo de forma fundamentalista por el partido republicano norteamericano, un partido que pese a haber perdido la credibilidad desde que Nixon acostumbr a la humanidad a sus engaos, se encuentra hoy en da muy fortalecido en los Estados Unidos debido a su triunfalismo y a su poltica exterior militarista.
N o qued claro si Castro quera, con este comentario, relativizar cnicamente la legitimidad de la democracia espaola , o si se quejaba, ms bien, de que su gobierno no estuviera provisto de la dignidad y la majestad que los tradicionalistas confieren a la monarqua. Yo no sabra decir cul de ambas cosas es peor, o cul habla ms mal de l. Pero tampoco es muy importante decidirlo. Lo cierto es que Castro no sabe (ni puede saberlo, dada su falta de experiencia en estas lides) que no es el rey el que determina el carcter democrtico del actual sistema poltico espaol sino otras institucio nes, entre las cuales se cuenta el sufragio universal. Si a alguien, independientemente de la controvertida necesidad de mantener una monarqua, se le ocurriera argir que la monarqua espaola es esencial al rgimen dern.ocrtico, definitoria de l, estara automticamente haciendo de un comentario tonto como el mencionado, una observacin fina y justificada. Pero no creo que haya alguien con idea de lo que es una institucin democrtica que se haga responsable de un disparate semejante.
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Que un partido poltico pierda credibilidad no es grave en un sistema democrtico, pues l se alimenta y vive de la alternacin en el poder. Pero que la prdida de credibilidad de un determinado partido arrastre consigo la credibilidad en el consenso bsico que le brinda legitimidad a la democracia moderna es algo desastroso, es algo contra lo que deben 13star prevenidos el intelectual y el poltico hoy qui
El principio democrtico bsico no es un principio que ha de ser defendido absoluta y monolticamente, pues ste consiste en buscar formas de convivencia entre elementos relativos, entre relacionados, entre asociados. Ms que de un principio que se funda absolutamente a s mismo, se trata de la mejor manera encontrada por el hombre hasta ahora para coordinar y reglamentar la vida humana conforme a la nica posible forma de existir: la vida en comunidad. Es como el lenguaje: no es necesario
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tener que investigar los principios sobre los que se funda como medio de comunicacin, pa ra saber que se trata del medio consensual que hace posible la comunicacin. La vida colectiva sin embargo, no puede ser ordenada y administrada de tal forma que descabece las fuerzas creadoras individuales. Al igual que con la lengua, no se le puede imponer a los in dividuos una nica y determinada forma de hablar o escribir. Basta con que stos respeten las reglas segn las cuales se organiza el sis tema consensual bsico, para que puedan crear en adelante todo lo que quieran. Lo nico que no tolera un sistema consensual bsico es el cuestionamiento de su principio interno de organizacin para alcanzar los fines que le dan razn de ser. As, por ejemplo, si alguien quisiera poner en cuestin la base consensual de la comunicacin que es ellen guaje, aludiendo estar en posesin de un ms adecuado sistema de comunicacin, pagara, necesariamente, su insensatez con su propia incomunicacin, a menos que resolviera some ter su propuesta a las mnimas reglas del sis tema bsico consensual que la haran comunicable. Pero entonces esto supondra la acepta cin de los principios bsicos consensuales. Desde que Ludwig Wittgenstein demostr la imposibilidad de un lenguaje privado se podra perfectamente afirmar que cualquier hi ptesis, segn la cual se quiera hacer prevale cer arbitrariamente un elemento individual de un sistema de relaciones, como si se tratara de algo absoluto, es algo semejante a un escor pin que se muerde la cola. Era en el fondo lo que quera subrayar Voltaire cuando se auto proclamaba irnicamente como "fantico de la tolerancia": lo nico que no puede tolerar una organizacin fundada en la tolerancia es la intolerancia. La posicin intolerante pierde en smisma su razn de ser en el sistema tolerante.
supervivencia. Todo sistema social es, en el fondo, un estado relativo de equilibrio entre estas dos fuerzas. De ah que haya un mnimo de condiciones para conservar el equilibrio relativo de una situacin social que tiene que ser conforme a un mutuo regulamiento de estos dos principios. Cuando las condiciones mni mas que mantienen el sistema social en equilibrio no se cumplen, cuando los lmites de tolerancia de la en ocasiones frgil estabilidad social son transgredidos, entonces sobreviene el colapso y el caos. La predominancia forzada del principio de la sociabilidad sobre el de la insociabilidad conduce al estancamiento del sistema social. N o hay, salvo casos muy excepcionales, motiva ciones de la accin individual de orientacin nica y exclusivamente altruista. Una sociedad conformada por individuos como sor Tere sa de Calcula o Gandhi perecera por adormecimiento. No sera, por lo dems, posible, dado que en un mundo de slo altruistas dej ara de tener razn de ser el altruismo.
La predominancia del principio de la insocia bilidad sobre el de la sociabilidad conducira a un no menor autodevoramiento del sistema social. Basta imaginarse, por ejemplo, un sis tema social donde todos los funcionarios pblicos hagan uso personal de las contribuciones econmicas de los individuos que, por un prin cipio de elemental racionalidad, deben ser reinvertidas en bienes de uso pblico, para que se aparezca a la imaginacin un desastroso derrumbamiento del equilibrio comunita rio. El egosmo requiere, ciertamente, de un permanente control social. Ahora bien, si este control social no es acompaado por uno indi vidual, las consecuencias sern tambin de sastrosas para el equilibrio social porque a menor falta de mecanismos individuales de control del principio de la insociabilidad, ma yor necesidad d reforzar las e medidas de control provenientes del principio de "La insociable sociabilidad del hombre"; la frmula sociabilidad, lo cual puede llevar, nuevamente, al designa las dos fuerzas que deben mantener en desequi equilibrio dinmico un sistema social. Por una parte librio. la fuerza centrfuga que mueve al individuo a crear y a elevar la cabeza por encima de la multitud, y por otra la fuerza centrpeta que lo impulsa a buscar No hay que ser sor Teresa de Calcuta para darse cuenta de que es necesario un principio de control formas de re individual sobre el egosmo. El inte lacin con los otros que no atenten contra su
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EL COLAPSO HOYOS
DEL
COMUNISMO...
LUIS
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rs personal hacia la supervivencia es, en el fondo, ese principio. Es decir, se trata de algo de origen egosta pero egosta moderado, es decir, altruista, pero altruista interesado. Las actuales investigaciones sociobiolgicas y etolgicas estn empeadas en desenredar la maraa de la sociabilidad humana construida, por as decir, por estos dos principios. No es importante, en el presente contexto, tener claridad sobre cul de los dos princip ios rige, biolgicamente hablando, al otro. La metfora del huevo y la gallina es suficiente para subrayar cun acertada es la frmula kantia na. Soy de la opinin de que la mejor, ms via ble y razonable ideologa poltica es la que propugna por sistemas de organizacin comunitaria en lo que sea claro que tanto individual como institucionalmente ha de ejercerse un control para que ninguno de los principios mencionados predomine sobre el otro, pues un tal predominio lleva al sistema social a su autodevoramiento.
bachov en el artculo arriba mencionado. En ese punto sigue cometiendo el ex lder socialista democrtico el mismo error del marxismo al creer que a la historia humana, determinada indefectiblemente por la mortal lucha de cla ses, la anima en ltima instancia el efluvio teleolgico del ideal de un mundo comunitario perfecto. La subsistencia de un sistema social est determinada por su capacidad de mante ner en un equilibrio dinmico las mltiples fuerzas centrfugas que lo conforman y la direccin centrpeta hacia la que deben orientarse dichas fuerzas. Los sistemas democrticos modernos han alcanzado dicha estabilidad dinmica y relativa. Eso le ha costado al hombre duros, sufridos aos de aprendizaje. Creer que se pueden borrar de un plumazo dichas experiencias para empezar de nuevo es otro de los grandes errores de la ideologa mesinica del cambio social radical. Ahora bien, este error tambin lo podran estar cometiendo los partidarios del experimento econmico neoliberal si se olvida que el entusiasmo por los totalitarismos en los aos treinta estuvo en Europa ntimamente ligado a las catrastrficas condiciones de desequilibrio a las que llevaron las fuerzas desbocadas, es decir, no controladas social y estatalmente, de la economa de mercado.
Evitar el autodevoramiento. Esa es en el fondo la mnima condicin de racionalidad de la que est provista la ideologa democrtica. Ella de fiende una determinada forma de conservacin del consenso colectivo, la cual, con todas sus imperfecciones, ha podido ser establecida histricamente. Optimo fuera que esa forma de defensa del consenso bsico dej ara de tener los problemas de legitimacin que a ella le plantean las ideologas que buscan la manera perfecta e ideal de convivencia humana para que el hombre, sobre la base del mencionado consenso, se ocupara de resolver problemas ms apremiantes.
El hambre, la falta de democratizacin de la salud y la educacin y el desequilibrio ambiental a los que est conduciendo la sociedad moderna son, por ejemplo, problemas apremiantes que podran ser resueltos hoy en da tcnica y administrativamente, sin necesidad de proponer una utopa que remplace las formas institucionales democrticas existentes y siempre susceptibles de ser mejoradas.
Pero un determinado experimento econmico, puesto en marcha gracias a la existencia de un determinado esquema poltico, no es identificable, por suerte, con la base consensual que le dio legitimidad temporal a ese esquema poltico y que se la puede volver a quitar en cualquier momento. Slo que los experimentos polticos y econmicos que fracasan son cada da ms costosos porque el hombre se ha multiplicado sobremanera y con l sus necesidades y problemas, pero sobre todo se han multiplicado, se han tecnificado altamente los medios con los cuales se podra sacar el sistema social y la estabilidad mundial de su siempre relativa situacin de equilibrio. Es quiz legtimo que la ideologa insista en ser la ms autorizada para defender los prin cipios del consenso bsico que hace posible la dinmica y el bienestar sociales haciendo caso
No hay un ideal socialista hacia el cual se dirija la actual civilizacin, como sostiene Gor
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omiso de fenmenos tan determinantes en la vida poltica como la bsqueda, la sorda bsqueda del poder? Aqu se podra criticar, ciertamente, al idelogo democrtico por ingenuo. Yo no veo, sin embargo, que una ideologa que defiende como nica forma posible de evolucin social la guerra civil sea menos ingenua que una que vela p el or establecimiento de situaciones de equilibrio. Cuando el humanista Albert Einstein invit a Freud a formar parte del grupo de intelectuales que deberan promover acciones internacionales contra el nazismo y a favor de la paz mundial, recibi como respuesta negativa una suerte de documento titulado "Por qu la gue rra?", en el que el fundador del psicoanlisis defenda, poco ms o menos, la tesis de que la guerra es una "necesidad biolgica del hombre". No veo, francamente, que una tesis semejante sea menos ingenua que los intentos pacifistas de Einstein. Muchos intelectuales europeos se pronunciaron al comienzo de los aos ochenta a favor del armamentismo como nica forma de controlar las pretensiones imperialistas de la Unin Sovitica. No veo que fuesen menos ingenuos que los miles de ciudadanos que se manifestaban en la misma poca en contra del emplazanliento de misiles. Si hay una diferencia entre ambas posiciones no es la que hace referencia a la ingenuidad o no
ingenuidad sino al ostensible hecho de que los ltimos terminaron teniendo la razn; pues no fue la poltica de tensin nuclear del oeste sino la de distensin del este la que puso fin a la amenaza de una guerra atmica en Europa. Popper est a favor de la cruzada militarista contra el fundamentalismo rabe. Es menos ingenuo esto que una poltica de distensin con esos pases? Yo no lo creo.
En lugar de ofrecer recomendaciones estratgicomilitares, o de renunciar con nihilismo a tomar una posicin poltica, creo que el inte lectual tiene la funcin de criticar y de crear ideologas. En ese orden de ideas ha sido defendida en este papel la ideologa democrtica como nica base legtima para garantizar la existencia de un consenso comunitario estable. Y esto sin desconocer que al intelectual le pasa lo que, segn Hegel, le pasa a la filosofa: que, como el ave de Minerva, siempre alza el vuelo al atardecer.
Puesto que ese atardecer puede ser el de la humanidad misma, me parece todo lo contrario a ingenuo el punto de vista ideolgico que defiende la racionalidad y legitimidad de la democracia en contra de las polticas milita ristas que estn incendiando el mundo en su nombre. As stas vayan ms rpido que la reflexin.
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LA ONU y EL PROCESO DE PAZ EN EL SALVADOR: 1990-1992

Ral Bentez Manaut*
Cuatro elementos fueron decisivos para que se pudiera plantear en el caso salvadoreo la mediacin de la ONU a principios de 1990 y, a travs de sta, se diera el proceso de negociaciones que puso fin a la guerra civil en El Salvador:
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La percepcin por parte de los actores militares del conflicto, de que ste haba pasado a un nivel superior de enfrentamiento y de que la guerra se encontraba empatada militarmente. Los actores militares son tres: la Fuerza Armada de El Salvador, F AES, el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional, FMLN, y Estados Unidos, pas que, a travs de la asesora militar, poltica y econmica al ejrcito y gobierno salvadoreo, se responsabiliz desde mediados de los aos ochenta de la direccin estratgica de la guerra a travs del U.S. Military Group de la embajada de Estados Unidos.
el FMLN sobre San Salvador, y la defensa de las posiciones militares y estratgicas por parte de la Fuerza Armada, as como de las acciones de represin indiscrimina da utilizadas por sta, la ms importante de las cuales fue el asesinato de los sacerdotes jesuitas (el 16 de noviembre de 1989) y el bombardeo de los barrios perifricos de San Salvador donde la guerrilla haba logrado fijar posiciones militares.
3. La presin internacional, incrementada por dos

elementos: las repercusiones geopolticas del conflicto, dado que el aumento de las acciones militares tuvo importantes consecuencias en el entorno geopoltico inmediato de El Salvador, y el fin de la tensin Este-Oeste y la consideracin estratgica de que los conflictos regionales deban ser resueltos. En este aspecto, la preocupacin de pases influyentes de Amrica Latina, como Mxico, Venezuela y Colombia, se fortalece y estos pases presionan a las partes para que busquen una solucin negociada.
2. La presin interna tanto del conjunto de la sociedad civil, donde el elemento cansancio de la guerra se observaba en todos los grupos polticos y sociales, como de grupos de presin (el ms importante de las cuales era la Iglesia Catlica). Esta presin provena tanto de los sectores simpatizantes del FMLN (sindicatos, agrupaciones estudiantiles, etc.), como de los cercanos al partido de extrema derecha en el gobierno, ARENA, despus de la ofensiva militar de noviembre de 1989 lanzada por
4. El fin de la posibilidad de continuar las

conversaciones de paz slo con una media cin interna. El asesinato de los sacerdotes jesuitas agot la posibilidad de media cin de la Iglesia Catlica, que haba sido la intermediaria, entre 1984 y 1989, entre el gobierno y la guerrilla1. Por ello era necesario que una tercera parte, ajena al
Socilogo, profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Esto lo estudiamos en detalle en Ral Bentez Manaut "Guerra civil en El Salvador y esfuerzos para alcanzar la paz", en Revista Mexicana de Poltica Exterior, No. 28, Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, SRE, Mxico, otoo de 1990.
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conflicto y respaldada por la comunidad internacional, sustituyera a la Iglesia Catlica.
l.
EMPATE MILITAR
Un estudio publicado en 1989 (antes de la ofensiva guerrillera de ese mismo ao) por el Congressional Research Service de Estados Unidos seala que:
En este momento, tras ocho aos de conflicto civil en El Salvador, parece ser que se lleg a un punto muerto: ninguna de las partes ha dado signos de ser capaz de derrotar al otro militarmente o de mostrar alternativas que conduzcan al fin de la guerra. La mayor parte de los observadores consideran que excepto que se d un cambio inesperado en las circunstancias que provocan o mantienen la guerra, tales como una drstica reduccin de la ayuda militar de Estados Unidos o un inesperado mejoramiento de la situacin poltica o econmica, las dos partes en la guerra parecen ser capaces de continuar la lucha al ritmo actual de forma indefinida2.
insurgencia desde Vietnam. El Salvador ha recibido por lo menos 4.5 billones de dlares (4.500 millones de dlares), de los cuales un billn ha sido para ayuda militar. A esto le agregamos 850 millones de dlares para crditos que difcilmente se pagarn y gastos de operacin de la CIA que sobrepasen los 500 millones de dlares; tenemos un total de 6 billones de dlares. Slo cinco pases reciben ms ayuda por ao que El Salvador, una nacin de 5.3 millones de personas. A pesar de esta gran ayuda, el caso prueba (test-case) de El Salvador no ha cumplido con lo pronosticado por los estrategas americanos.
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LA OFENSIVA GUERRILLERA Y EL ESTADO DE SITIO
La guerra civil salvadorea es el esfuerzo militar de contrainsurgencia ms importante de Estados Unidos despus de la guerra de Vietnam, y al cual Estados Unidos dedic recursos econmicos por 6 billones de dlares. Un estudio preparado para el Departamento de Defensa seala que los objetivos estratgicos de Estados Unidos (derrotar a la guerrilla) no se alcanzaron, pero se logr evitar la posibilidad de que sta obtuviera el poder:
Estados Unidos ha hecho una inversin enorme en El Salvador. Este conflicto ha sido el ms costoso esfuerzo para salvar a un aliado de la
La ofensiva guerrillera iniciada el 11 de noviembre de 19894, por vez primera desde cuando estall la guerra civil en 1981, traslada a la capital los combates entre fuerzas regulares del FMLN y el ejrcito, y afecta por vez primera a los sectores medios y altos de la sociedad (en la capital del pas las acciones militares del FMLN se circunscriban a ataques comando como carro-bombas, atentados a energa elctrica, etc., y el ejrcito actuaba con retenes militares e inspeccin, controlando la misma). Las vctimas, segn Fusades (Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social), fueron 4.499, entre combatientes y poblaci n civil, tomando en cuenta muertos, heridos y gente que se qued sin casa por los bombardeos5. Los daos econmicos fueron de 597 millones de colones (80 millones de dla res, aproximadamente). Fusades indica que las bajas del ejrcito fueron de 465 muertos y 1.365 heridos6. Segn el FMLN, ste reconoce
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Congressional Research Service, Foreign Mfairs and N ational Defense Division, El Salvador, 1979-1989: A Briefing Book on U.S. Aid and the Situation in El Salvador, Washington, abril 28, 1989, p. 101. Benjamin C. Schwarz, American Counterinsurgency Doctrine and El Salvador. The Frustrations of Reform and the Illusions ofNation Building, Rand Corporation, Santa Mnica, 1991, p. 2. Documento preparado para el Subsecretario de Defensa para Asuntos Polticos. Para un anlisis de la misma, vase William M. LeoGrande "Mter the Battle of San Salvador", World Policy Journal, Vol. VII, No. 2, primavera de 1990. Ministerio de Planificacin, "Encuesta de viviendas daadas por ofensiva del FMLN", San Salvador, noviembre de 1989. Informe citado en Proceso, Ao 10, No. 415, San Salvador, enero 31,1990. Este informe menciona que las viviendas daadas 78 durante la ofensiva fueron 6.049, en los barrios de Soyapango, Mexicanos, Ciudad Delgado, San Salvador, Cuscatancingo y Apopa. /Fusades, Boletn Econmico y Social, No. 49, San Salvador, enero de 1990.
LA ONU Y EL PROCESO DE PAZ EN EL SALVADOR. RAUL BENITEZ
que sufri 401 muertos y que le caus a la Fuerza Armada 465 muertos y 1,395 heridos7, Durante la ofensiva guerrillera el ejrcito realiz una de as l acciones ms repudiable s de la guerra, El da 16 de noviembre de 1989 asesin a 6 sacerdotes jesuitas, su cocinera y la hija de staS, Es importante mencionar este acontecimiento, pues es quizs el hecho que ms influy durante 1990 y 1991 para transformar la poltica de Estados Unidos hacia El Salvador. Durante la ofensiva guerrillera, el ejrcito decret un estado de sitio y mostr un endurecimiento tanto de su postura militar como de la posicin poltica, ante lo que consider la amenaza ms grande del FMLN desde que se haba iniciado el conflicto, endurecimiento sintetizado en la frase expresada en enero de 1990 por el coronel Alfredo Benavides en sus primeras declaraciones al ser sealado responsable del asesinato de los jesuitas: "Una situaci n donde, o son ellos (FMLN) o somos nosotros (FAES-Fuerza Armada de El Salva dor)"9, siendo los jesuitas, para este oficial del ejrcito, "los cabecillas intelectuales de los de lincuentes terroristas.
"
El ejrcito salvadoreo, durante los primeros meses de 1990, hace evidente dos posiciones en su interior: 1) los que afirman que la ofensiva guerrillera, al lanzarse sobre la capital, era estratgica y su resultado registra un saldo negativo para el FMLN, adems de que ste se debilitara an ms con el fracaso electoral de los sandinistas12, y 2) una posicin ms moderada, cercana al presidente Cristiani, que intenta asimilar el nuevo clima de distensin en el mundo y que apoya al presidente en las conversaciones iniciadas en abril de 1990 en Ginebra. Esta segunda posicin sera la responsable de un desplegado de prensa poco comn aparecido en los principales diarios salvadoreos a fines de marzo:
En la ltima dcada del siglo XX y trazando el perfil del siglo XXI, se viven en el mundo actual momentos de cambio, de reestructuracin, de rescate de los mejores valores de la humanidad y de adopcin de democracias pluralistas y funcionales, dejando para la historia los regmenes dictatoriales, la exaltacin de las pasiones y aquellas corrientes ideolgicas y polticas autoritarias que han menospreciado la naturaleza
Estos acontecimientos fueron causa de cambios en la cpula militar y mandos intermedios en el ejrcito a principios de 1990. El ms importante de ellos fue el del jefe de la Fuerza Area, Rafael Bustillo, quien es removido para cumplir ta reas de agregado en el exterior, Bustillo, responsable de los bombardeos a los barrios perifrico s de San Salvador, declar "se deba aniquilar a toda costa al FMLN", y cuando supo de su traslado, acus al presidente Cristiani de "no emplear toda la fuerza para
1 FMLN, "23 das de campaa militar (11 de noviembre a 4 de diciembre)", Boletn de prensa del FMLN, diciembre de 1989.
Varios, Noviembre de 1989: El asesinato de los jesuitas en El Salvador, Testimonios y reflexiones, Universidad 7 Iberoamericana, Mxico, 1990. 8 CINAS, El Salvador, Boletn de anlisis e informacin, No. 2, San Salvador, marzo-abril de 1990, p. 12.
El clima de violencia y tensin generado despus de la ofensiva del FMLN del 11 de noviembre de 1989, el asesinato de los jesuitas, la implantacin del estado de sitio y el asesinato de Hctor Oquel en enero de 1990 en Guatemala (lder opositor socialdemcrata)14, comienza a modificarse en marzo de 1990, con el levantamiento del estado de sitio y el anuncio de que las dos partes, el gobierno y el FMLN, aceptan la mediacin de las Naciones Unidas.
9 10 CINAS, op. cit., p. 12.
Proceso, Ao 10, No. 414, enero 24 de 1990, p. 4.
11 Declaracin del coronel Mauricio Vargas, en El Diario de Hoy, San Salvador, 1 de marzo de 1990, p. 1. 12 "Mensaje de la Fuerza Armada al pueblo salvadoreo", en La Prensa Grfica, San Salvador, 30 de marzo de 1990. 13 79 "Informe elaborado por el. profesor Tom Farer, director del programa de derecho y relaciones internacionales de la Universidad 14 Americana en Washington D.C., conjuntamente con el profesor Robert K. Goldman" (Ref. Asesinato de Hctor Oquel y Gilda Flores), Anexo I, CINAS, en El Salvador, Boletn de anlisis e informacin No. 4, San Salvador, agosto-septiembre de
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III. LA MEDIACION DE LA ONU15 Entre el gobierno y el FMLN en varias ocasio nes hubo contactos. En 1984 el entonces presidente Duarte se rene dos veces con el FMLN. En 1987, despus de la firma del documento regional de paz Esquipulas II se da otra reunin 16. Con el cambio de gobierno entre julio y octubre de 1989, Cristiani conforma una comisin negociadora y tiene varias reuniones con el FMLN que no condujeron a ningn resultado positivo por dos razones. La primera es que, a la par de las conversaciones entre las partes, hubo un incremento muy notable de la represin poltica y de la violacin de los derechos humanos; la segunda es que la comisin gubernamental no negoci, sino que solicit al FMLN su rendicin y entrega de armas sin ninguna concesin. Por ello el FMLN lanz la ofensiva de noviembre. Entre enero y abril de 1990, no obstante el clima de tensin existente por el estado de sitio, hay varios indicios positivos que abren la posibilidad de la mediacin de la ONU. E111 de enero el FMLN hace una propuesta de dilogo y negociacin, que es bien recibida en la ONU y en el Departamento de Estado, observndose un cambio importante en la actitud de Estados Unidos. El 29 de enero el presidente Cristiani viaja a Nueva York para reunirse con el Secretario General de la ONU, Javier Prez de Cullar. El jefe del Comando Sur, Maxwell Thurman declar el 8 de febrero que "es imposible derrotar a corto plazo al FMLN", dando a entender que haba que negociar como alternativa17. Igualmente, la presin de la opinin pblica norteamericana es muy elevada por el asesinato de los jesuitas18. Del 5 al 7
de marzo el enviado del Secretario General, Alvaro de Soto, viaja a San Salvador. Por su parte, el 13 de marzo el FMI..N anuncia la suspensin del sabotaje y acciones que afecten a la poblacin civil (carrobombas, ataques a comercios, etc.)19- Todos estos elementos abrie ron un clima poltico y diplomtico propicio para el inicio de la mediacin de la ONU.
E14 de abril de 1990 se firma en Ginebra, Suiza, el Acuerdo de Gnebra, donde las dos partes aceptan la mediacin de la ONU y acuerdan la continuacin de las conversaciones-negociaciones en reuniones que tienen una periodicidad mensual prcticamente sin interrupciones2o. De esta forma la ONU sustituye a la Iglesia Catlica, quien haba sido la tercera parte de la guerra desde principios de los aos ochenta. De este acuerdo se desprendi el proceso que tuvo su parte culminante el 16 de enero de 1992, con la firma de los Acuerdos de Chapultepec (lugar ubicado en la ciudad de Mxico, donde se firn1. el tratado de paz). La mediacin de la ONU dur, en su primera fase, 21 meses. La segunda fase arranca el 16 de enero de 1992 con la firma del acuerdo final (Tratado de Chapultepec) y la implantacin calendarizada del proceso de paz. Durante 1991, un elemento que contribuy a la continuidad de las conversaciones fue la divulgacin del Informe Moakley (Informe Provisional sobre El Salvador de la Comisin Especial), hecho que posteriormente, como veremos ms adelante, fue crucial para que se detuviera parcialmente la asistencia del gobierno de Estados Unidos al de El Salvador.
Ricardo Crdova, "El Salvador: las negociaciones de paz bajo la mediacin de las Naciones Unidas", en FLACSO-Friedrich Ebert Foundation, Centroamrica ante las nuevas relaciones internacionales, Guatemala, 1982. Este proceso es estudiado detalladamente en Ricardo Crdova, "El Salvador: perspectivas de paz", en Ricardo Crdova y Ral Bentez Manaut, La paz en Centroamrica: expediente de documentos fundamentales, 1979-1989, CIIH-UNAM, 15 Mxico, 1990. Vase tambin Riordan Roett y Frank Smyth, Dialogue and Armed Conflict: Neogotiating the Civil War in El Salva dor, FPI case studies, No. 12, The Johns Hopkins University, Washington D.C., 1991. "U.S. General says Salvador cannot defeat the Guerrillas", en The New York Times, febrero 9, 1990. Hay crecientes fricciones entre los asesores militares norteamericanos Y el alto mando de la Fuerza Armada de El Salvador 80 entre diciembre de 1989 y marzo de 1990, pues se afirma que la informacin de que una unidad militar fue la responsable del asesinato de los jesuitas, provino del U.S. Military Group. Ibd., p. 10. FMLN, "Comunicado del FMLN sobre la suspensin del sabotaje", 13 de marzo de 1990. "Acuerdos de Ginebra", en Proceso, No. 423, 4 de abril de 1990, p. 2.
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negociacin en la reunin celebrada en Caracas entre el 16 y el 21 de mayo de 1991. Los temas de la agenda de discusin son: a) Fuerza Armada, b) derechos humanos, c) sistema ju dicial, d) sistema electoral, e) reforma constitucional, f) problema econmico y social, y g) verificacin por las Naciones Unidas de estos acuerdos. Igualmente se establece que la agenda tiene dos fases: 1) cese de fuego, y 2) incorporacin del FMLN a la vida civi121. Del 19 al 25 de junio de 1990 se celebr la tercera reunin de dilogo en Oaxtepec, Mxico, donde se discuti el tema de la Fuerza Armada, no logrndose ningn avance. Este tema es el que entorpece todo el proceso de negocia cin hasta fines de 1991. En San Jos de Costa Rica se celebr la cuarta reunin, del 20 al 26 de julio. En sta se logra la firma del primer compromiso parcial del proceso de dilo gonegociacin: el Acuerdo sobre Derechos Humanos. Lo importante es que se acepta la instalacin de una misin de las Naciones Unidas (ONUSAL), la cual se instala un ao despus, para vigilar la observancia de los de rechos humanos y denunciar las violaciones de los mismos. Un mes despus, del 17 al 22 de agosto, se vuelven a reunir el FMLN y la representacin del gobierno, y el FMLN endurece su posicin: solicita la desaparicin de la Fuerza Armada, elemento que entorpecer momentneamente las negociaciones. Se vuelven a reunir las partes en San Jos, del 13 al 18 de septiembre y en Mxico, del 28 al 31 de octubre, no logrndose avances en nin guna de estas reuniones. Al respecto, se produce una tensin y parlisis de las discusio nes, donde el FMLN sostiene la desmilitariza cin total de las fuerzas militares y de seguridad, y el gobierno se niega a la posibilidad de tocar este tema. Por otra parte, el FMLN lanza una ofensiva militar que se ini-
cia el 20 de noviembre de 1990, que justifica como medio para "acelerar las negociaciones", y menciona que su ejrcito cambia de nombre y se denomina Ejrcito Nacional para la Democracia, sealando que se instauran grados militares. El FMLN realiz este movimiento tctico a fin de incorporarse a la discusin sobre reformas a los dos ejrcitos en igualdad de condiciones22. Esta ofensiva fue de menor dimensin que la de noviembre de 1989, pero fue importante ya que se emplean por prime ra vez misiles antiareos, lo que significa una escalada en el nivel de los combates23. Estos misiles fueron proporcionados por el ejrcito sandinista, siendo devueltos al gobierno de Nicaragua en enero de 1991.
Por el ambiente de tensin que se gener con la nueva ofensiva rebelde, al realizarse la cumbre de presidentes de Centroamrica en Puntarenas, Costa Rica, el17 de diciembre de 1990, se condena al FMLN, sealando los presidentes "Demandar, enrgicamente, al FMLN el cese de fuego inmediato y efectivo, que demuestre su voluntad poltica de alcanzar, al ms corto plazo, acuerdos que permi tan llegar a una paz firme y duradera en la regin. De esta forma se genero una dinmica doble: por un lado, en el campo de batalla se incrementa de forma notable el accionar militar de los dos ejrcitos y hay numerosas condenas internacionales, principalmente al FMLN, y por otro, en la mesa de negociacio nes el tema de la reforma de la Fuerza Armada y la disolucin de los cuerpos de seguridad detiene la evolucin de las mismas, aunque un hecho positivo es que nunca se interrumpen las conversaciones25. As, se celebran dos reuniones en Mxico y una en Costa Rica, en enero y febrero de 199126. A finales de febrero se presenta un cambio de actitud en las posiciones del FMLN: pasa de sostener la total
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The New York Times, mayo 22,1990; "Agenda General del Proceso de Dilogo" y "Comunicado de la Comandancia General del FMLN", en Proceso, Ao 10, No. 429, mayo 23 de 1990, pp. 14-16. "Comunicado del FMLN", San Salvador, 16 de noviembre de 1990. "Missiles Give Salvador Rebels a New Advantage", en The New York Times, 10 de diciembre de 1990. 81 "Declaracin de Puntarenas sobre la situacin de El Salvador",en Proceso, Ao 11, No. 458, enero 9 de 1991. Alvaro de Soto, "U.N. Negotiations Not Among Casualties ofWar in El Salvador", en The Wall Street Journal, 11 de enero
de 1991.
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3 al 5 de enero y 10. y 2 de febrero de 1991 en Mxico; 19 y 20 de febrero en Costa Rica.
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desmilitarizacin, a afirmar que se puede negociar slo una reduccin de la Fuerza Armada27. El proceso de dilogo-negociacin se detiene momentneamente por la realizacin de las elecciones para alcaldes municipales y la Asamblea Legislativa ellO de marzo de 1991. Un hecho muy importante es que el FMLN, en lo que va de la guerra, emprende un gesto positivo de no obstruir las campaas polticas, no realizar actos de sabotaje de las elecciones, celebrndose stas en un clima de tranquilidad no conocido en el pas. Entre el 4 y el 27 de abril de 1991 se llev a cabo la ronda de conversaciones ms prolongada en lo que va de la guerra. Se celebraron en Mxico, en el Hotel Paraso Radisson. El objetivo fue discutir las reformas a la Cons titucin Poltica de 1983. Por el tiempo transcurrido, y por los actores participantes -participaron de forma activa representantes de todos los partidos polticos, agrupados en la llamada "interpartidaria", Y le gisladores-, quiz con excepcin de las conversaciones celebradas la vspera de la firma del Acta de Nueva York, en diciembre de 1991, esta ronda de negociacin fue una de las ms importantes. Se centr el tema en las reformas a la Constitucin, ya que finalizara en abril el trabajo de la Asamblea Legislativa, debido a que el artculo 248 de la Constitucin menciona que cualquier reforma debe ser votada por una Asamblea Legislativa y ratificada por la siguiente. De lo contrario, la posibilidad de una negociacin se hubiera prolongado hasta 1994, a menos que se violara la Constitucin. En esta reunin se firm el Acuerdo de Mxico sobre Reformas Constitucionales, que menciona lo siguiente: 1) reformas a la Fuerza Armada, 2) creacin de la Polica Nacional Civil, 3) disolucin de la Direccin Nacional de Inteligencia, 4) modificaciones al sistema judicial para que se respeten los derechos humanos,
5) modificacin del sistema electoral, y 6) creacin de una Comisin de la Verdad. Este texto de hecho es la base para el posterior Acuerdo de Nueva York y el Acta de Nueva York28. Las reacciones a los acuerdos de Mxico fueron muy variadas. La extrema derecha y la Fuerza Armada se oponen tajantemente a modificaciones sustanciales a la Constitucin que afecten sus privilegios. De esta manera, hay reaccin a los acuerdos en el anterior del pas que rechaza "ceder cuotas de poder" al FMLN, hecho que paraliz el avance de las conversaciones durante cinco meses. Entre mayo y mediados de septiembre de 1991 se realizaron cuatro rondas de conversaciones: del 14 al 17 de mayo en Mxico, del 25 de mayo al 2 de junio en Caracas, del 16 al 22 de junio en Querta ro, Mxico, y del 9 al 11 de julio en Mxico. Entre el11 de julio y el 15 de septiembre se paraliza el proceso de dilogo-negocia cin y se incrementan las tensiones, peligrando la mediacin de la ONU. En estas cuatro reuniones se produce un retroceso, a decir de ambas partes, debido a que no hay avance en lo que respecta a los temas de cese al fuego y la Fuerza Armada. En la reunin de Quertaro se incluy el tema socioeconmico. Un frase que expresa claramente el crculo vicioso en que se encontraban encerradas las conversaciones fue transmitida por Alvaro de Soto: "Es difcil que el gobierno acepte realizar reformas en el tema de la Fuerza Armada que tanto in teresa al FMLN, si no es en el marco de cese de fuego; como tambin es difcil pensar que el FMLN va a aceptar un acuerdo de cese de fuego si no hay una reforma de la Fuerza Armada29. En este contexto de endurecimiento de las partes, Cristiani viaja a Washington el11 de junio buscando el descongelamiento de la
"U.N. Aide Assailed in Salvadoran Talks" en The New York Times, 10. de febrero de 1991; Larry Storrs, El Salvador: Status of U.N. Mediated Government-Guerrilla Peace Talks, Congressional ResearchlService, The Library of Congress, t ay d 82u CRS Report for Congress 91-304-F, Washington D.C., marzo 26,1991. a mI lar. Proceso, Ao 11, No. 471, mayo 1, 1991. Ibd., Ao 12, No. 419, junio 26 de 1991, p. 6. Ibd., Ao 12, No. 477, junio 12 de 1991, p. 9.
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No obstante este clima negativo de tensin en el interior del pas y en la mesa de negociaciones, hay en estos meses acontecimientos positivos que favorecen la negociacin. El 20 de mayo el Consejo de Seguridad de la ONU, 10 meses despus de firmado el Acuerdo de Derechos Humanos de San Jos, decide instalar la Misin de Observadores en El Salvador (ONUSAL). Este hecho es relevante porque, por vez primera, la ONU se encarga de la vigilancia de los derechos humanos de un Estado miembr031. Por otro lado, a nivel regional y continental, se celebra una cumbre de presidentes de Centro amrica en San Salvador, del 15 al 17 de julio, donde asisten Carlos Andrs Prez y Patricio Alwin, y durante la cual el FMLN suspendi sus acciones militares para favorecer el clima positivo para su realizacin. En esta reunin los presidentes de Centroamrica ofrecieron su respaldo a Cristiani. Despus, los das 18 y 19 de julio, se celebr la Primera Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Amrica Latina en Guadalaj ara, Mxico. En ella el clima fue propicio para disminuir las tensiones. Tanto Cristiani como los COll"landantes rebeldes se reunieron con el Secretario General de la ONU y con varios presidentes latinoamericanos. Cristiani en su discurso seal: "El reto mximo es alc anzar una paz firme y duradera, que propicie el desarrollo pleno de la democracia"32.
rior, el secuestro por parte del FMLN de los terratenientes Gregorio Zelaya y Guillermo Sol el"l agosto incrementa las tensiones, por lo que el presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, asume la iniciativa a fines de mes y realiza una propuesta para descongelar las negociaciones, conocida como Decla racin de Miraflores34. Otro acontecimiento de singular relevancia es la aprobacin, el 26 de agosto, por parte de la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa, de la modificacin de los artculos 6, 25, 26, 28, 37 y 41 de la Constitucin, estipulado en los Acuerdos de Mxico, firmados en abri135, decisin ratificada por el pleno de la Asamblea el 11 de septiembre, dando as el conjunto de los partidos polticos un respaldo muy significativo al proceso negociador36. Estos elementos son los que fundamentalmente re activan las conversaciones.
El 26 de julio de 1991 se da la instalacin de ONUSAL. Durante el mes de agosto, los funcionarios de ONUSAL, Iqbal Riza, Ignacio Bardn y Phillipe Texier se renen en Mxico con comandantes del FMLN para que les faciliten el trnsito por zonas de presencia guerrillera y tambin porque ONUSAL desea contribuir para sacar de zonas de guerra a prisioneros y heridos33. A pesar de lo ante-
Del 16 a125 de septiembre se renen en Nueva York las dos partes, y firmar, el 25 de agosto el Acuerdo de Nueva York. Este es el tercer acuerdo parcial de relevancia. El Acuerdo de Nueva York es en s un acuerdo de paz con el cual se puede avanzar en el proceso de distensin, como de hecho sucedi entre octubre y diciembre. En el acuerdo slo quedan dos aspectos pendientes: el cese al fuego y la reforma de la Fuerza Armada. Contempla la creacin de la Comisin Nacio nal para la Paz (COPAZ) integrada por representantes de todos los partidos polticos. Se menciona que es necesaria, a) la depuracin y reduccin de la Fuerza Armada sin fijar an elementos concretos, b) cambios en la doctrina de la Fuerza Armada, eliminando la "doctrina de seguridad nacional", y c) cambios en su sistema educativo. En el tema econmico social se menciona la profundizacin
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"Resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU sobre ONUSAL", en Ibd., Ao 12, No. 474, mayo 22 de 1991. Alfredo Cristiani, "El Salvador. El herosmo de soar una vida mejor", Primera Cumbre Iberoamericana, Memoria, SRE, Mxico, 1991, p. 47. 83 Proceso, Ao 12, No. 484, agosto 21 de 1991, p. 8. Ibd., Ao 12, No. 485, agosto 28 de 1991, pp. 13-16. Ibd., Ao 12, No. 486, septiembre 4 de 1991, p. 8. Ibd., Ao 12, No. 487, septiembre 11 de 1991, p. 4.
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de la reforma agraria, poniendo el lmite de 245 Ha para la propiedad privada37. Entre octubre y diciembre el ambiente nacio nal est concentrado en el proceso de negocia cin. Se reanudan las conversaciones ahora con un nuevo propsito: preparar el documento final a ser firmado a fin de ao en Nueva York. Al mismo tiempo la discusin se acelera por el tiempo lmite de la mediacin del secretario general: e131 de diciembre de 1991, pues debe ceder el cargo a su sucesor. En Mxico se celebra una reunin del 12 al 21 de octubre para continuar la discusin suscitada para la aplicacin de los Acuerdos de Nueva York. Del 4 al 13 de noviembre se produce una nueva ronda que tiene como punto principal el cese al fuego. No se logra el acuerdo. Inmediatamente despus de finalizada esta ronda, el 14 de noviembre el FMLN anuncia un cese al fuego unilateral que se har vigente a partir del 16 de noviembre38. En este cese de fuego unilateral el FMLN suspende todas las acciones militares ofensivas. Esta tregua es rechazada por el ejrcito; sin embargo gener reacciones positivas, pues el presidente Cristiani declar que esa accin "podra ser el inicio de la paz" y el 21 de noviembre ordena frenar los ataques areos y de artillera39. Del 25 de noviembre al 11 de diciembre se celebra en San Miguel Allende, Mxico, otra ronda de conversaciones, cuyo fin es delimitar la Agenda Comprimida del proceso negociador, como preparacin de los documentos que se llevaran y discutiran en Nueva Cork con el Secretario General. Mientras tanto, en un importante comunicado conjunto, Estados Unidos y la Unin Sovitica emiten un llama do al cese de fuego, y en el pas hay numero
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sas expresiones de la sociedad civil que emiten su opinin respecto del proceso de paz. El 8 de diciembre la derecha organiza la marcha Unidad Paz 91, que fue bsicamente una manifestacin contra el FMLN. Esta marcha fue organizada entre otras agrupaciones por el partido ARENA, y asistieron entre 50 y 150 mil personas41. Una semana despus, el da 14, importantes sectores populares que respaldaban al FMLN organizaron tambin una marcha calculada aproximadamente en 60 mil personas42. De esta forma se observa cmo el proceso negociador concentra la atencin de todo el pas.
Del 16 al 31 de diciembre se celebr la ltima ronda de conversaciones. Uno de los elementos que sobresale es que se hacen pblicas las dis crepancias en el seno del gobierno salvadoreo. Los sectores duros como el vicepresidente Francisco Merino, expresaron su rechazo a las negociaciones43. En medios no oficiales trasciende que hay una oposicil"l del alto mando de la Fuerza Armada, y que este factol' puede entorpecer el proceso final. Antes de reanudarse las conversaciones, un acontecimiento tension el ambiente, pues un avin de la ONU, en donde viajaban de Honduras a Mxico dos comandantes del FMLN y dos militares de nacionalidad espaola, sufri un posible atentado, pues le estall uno de sus dos motores en pleno vuelo. Los comandantes rebeldes atribuyeron el hecho a militares salvadoreos que se encontraban en la pista de despegue44. Al iniciar las conversaciones se produce el primer roce, pues el FMLN solicita la presencia de Cristiani, y ste se niege en un primer momento a asistir a Nueva York. Los dos temas centrales que se discuten son la conformacin de la Polica Nacional Civil
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(PNC), que integrara a miembros de la insur gencia, y la depuracin y el fm de la impunidad para la Fuerza Armada. Un elemento que le da fuerza a la negociacin es la presencia p ersonal de Prez de Cullar, quien organiza tres mesas de trabajo: la mesa de cese de fuego, la de la Fuerza Armada y la Polica Nacional Civil, y la de asuntos socioeconmicos. A la par, para que el proceso de negociaciones no se detenga, se intensifica la actividad de las representaciones diplomticas en la ONU del Grupo de Amigos: Espaa, Mxico, Colombia y Venezuela. .Hacia los das 27 y 28 de diciembre las conversaciones parecan estancadas. Sin embargo, un factor nuevo se agrega a las negociaciones en su recta final: la aparicin de Bernard Aronson, Subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, acompaado de Johs Sullivan, su asistente; Peter Romero, responsable del Departamento de Estado para Centroamrica; William W alker, embajador d Estados e Unidos en El Salvador; Thomas Pic kering, embajador ante la ONU; y el coronel Mark Hamilton, jefe del U.S. Military Group en El Salvador45. Al decir de los embajadores del Grupo de Amigos, "la posicin de Estados Unidos es extraordinariamente constructiva", pues Estados Unidos puso en la mesa un paquete de condiciones: reduccin en '2/3 partes de los efectivos de la Fuerza Armada y 17% de la oficialidad del ejrcito, ofreciendo, en cambio, apoyo poltico y financiero para la reconstruccin del pas, e incluso al partido ARENA, para la neutralizacin del FMLN en la escena poltica46. De hecho el cambio de poltica de Estados Unidos fue el que decidi el momento final de la negociacin. El presidente Cristiani, ante la posibilidad de reduccin o suspensin de la asistencia militar, se vio obligado a transmitir al alto mando de la Fuerza Armada la necesidad de firmar el acuerdo. En este aspecto, de forma coyuntural y excepcional, coincidi la posicin de Estados
Unidos con el FMLN en lo que respecta a la desmilitarizacin, hecho que fue la clave para lograr la firma47. La firma del Acta de Nueva York el 31 de diciembre de 1991 no pone fin definitivo al proceso negociador, ya que la firma del documento completo se realiza el16 de enero de 1992 en Mxico (Tratados de Chapultepec). Con la firma de la paz de Chapultepec se pone fin a la guerra que se inici en enero de 1981 y cierra un ciclo en la historia de El Salvador. A partir de 1992 se desvanece el proceso militar y se pasa a un nuevo proceso poltico donde la ampliacin de la legalidad constitucional para garantizar la democracia, la transformacin de un Estado militarizado en uno civil donde prevalezca el equilibrio de poderes y se ponga fin a la preeminencia de la institucin militar y la legislacin de seguridad nacional, as como la participacin del FMLN slo como fuerza poltica, es lo que determinar si se consolida el proceso de paz.
IV. LOS ACUERDOS DE PAZ DE CHAPULTEPEC48.

El primer objetivo de las Naciones Unidas en El Salvador, el cese al fuego, es el ms impor tante logro inmediatamente despus de firmada el Acta de Paz de Chapultepec. El cese al fuego no slo es un triunfo del gobierno salvadoreo, la ONU y el FMLN, sino de todos los actores internacionales involucrados en el proceso de paz, como el Grupo de Pases Amigos del Secretario General (Mxico, Espaa, Venezuela y Colombia), as como de los Estados Unidos. El31 de enero de 1992 el ejrcito salvadoreo finaliz sus actividades militares y el FMLN orden a sus combatientes el empleo de sus armas slo en caso de defensa49. Este momento inicia el proceso de paz armada (10. de febrero-31 de octubre de 1992).
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"Entra en escena el patrocinador central de la guerra salvadorea: EU", en Ibid., Mxico, 30 de diciembre de 1991. Ibid. "A New Year's Resolution", en Newsweek, enero 13 de 1992, p. 3. Gobierno de El Salvador-FMLN. "Acta de Nueva York", 31 de diciembre 85 de 1991. "Acuerdo de Paz de Chapultepec", en Panorama Centroamericano, No. 37, INCEP, Guatemala, enero-febrero de 1992. "Las fuerzas armadas finalizan la campaa militar contra la agresin del comunismo", en Ibd., p. 132.
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En el mbito poltico este acontecimiento sig nifica una transformacin cualitativa de un proceso de transformacin del Estado salvadoreo y sus estructuras, que modifican la lla mada "democracia de baja intensidad", donde slo participaban las fuerzas polticas de centro y derecha (aunque en 1989 haba participado en las elecciones presidenciales la coalicin de centro-izquierda Convergencia Democrtica), en un sistema poltico democrtico donde van a estar representados todos los actores polticos existentes en el pas. Slo con la accin poltica legal del FMLN se puede hablar de un sistema verdaderamente plural en El Salvador.
En el mbito poltico la transicin a la democracia fue iniciada a principios de los aos ochenta debido a una gran presin de Estados Unidos. El ejecutivo de ese pas vio la necesidad de demostrar interna (a la Cmara de Representantes) e internacionalmente que se avanzaba en la democratizacin de El Salvador y en el respeto a los derechos humanos. Slo as se podan aprobar las partidas financieras para un esfuerzo en la guerra.
Como resultado de 11 aos de guerra civil, el proceso de trasnacionalizacin del pas se dio en todos los niveles de la vida econmica, social y poltica. El abasto de alimentos fue mantenido por la Agency For Internacional Development (AID) del gobierno de los Estados Unidos (a travs del PL-480 y del Fondo de Ayuda Econmica)5O. Las necesidades de ambos ejrcitos fueron respaldas por fuerzas externas: el FMLN a travs del apoyo de Cuba y Nicaragua, y el ejrcito gubernamental por Estados Unidos. En el caso del FMLN esto no lo subordin de forma estratgica debido a que pudo sobrevivir con recursos de apoyo internos: su capacidad de sobrevivir en las zonas rurales, y, en menor medida, con el apoyo de sectores urbanos. El ejrcito salvadoreo pudo crecer por su total subordinacin econmica y estratgico-militar a Estados Unidos51. De hecho, Estados Unidos decidi apoyar el proceso de negociaciones hasta el momento final, entre septiembre Y diciembre de 1991, 52.
La guerra civil salvadorea tambin tuvo amplias repercusiones geopolticas y provoc reacciones no slo de pases centroamericanos, sino tambin de Mxico, Cuba, Venezuela y Colombia, que potencialmente se afectaran por la prolongacin del conflicto. Esto explica la intensa actividad diplomtica con el fin de parar la gue rra. Las posibilidades de la mediacin interna a travs de la Iglesia Catlica fueron canceladas despus del asesinato de los jesuitas a fines de 1989. As, las Naciones Unidas pudieron pasar a ser tercera parte, con capacidad de presin real al gobierno y al FMLN para que efectivamente se puedan cumplir los acuerdos despus de la firma de la paz54.
El primer objetivo del Acuerdo de Chapultepec se ha cumplido: el cese al fuego; el segundo, la desmovilizacin gradual del FMLN y la reducci n cuantitativa Y cualitativa de la Fuerza Armada se ha atrasado. Este segundo paso es ms complejo, ya que a la par se debe dar la transicin del FMLN a partido poltico -o partidos polticos- (tanto internamente, como en su legalizacin a travs del proceso legislativo). A la par, las disposiciones de transformacin del Estado salvadoreo, donde deben disolverse todas las estructuras rela cionadas con el Estado de Seguridad Nacional
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anteriormente vigentes, deben ser completadas para que aqul se transforme en un Estado basado en la ley y la democracia. El Acuerdo de Paz de Chapultepec incluye otro tipo de reformas: las de carcter socioeconmico. Entre ellas sobresale la reforma agraria, y el cumplimiento de los decretos de distribucin de tierras a los combatientes del FMLN y a importantes sectores campesinos afectados por el conflicto. La reforma agraria es una urgente necesidad, sobre todo si consideramos que los conflictos por las tierras en los aos setenta fueron uno de los detonantes ms importantes que hicieron estallar la guerra civil. Un elemento clave en la consolidacin del proceso de paz tiene que ver con el respeto a los derechos humanos para los combatientes y di-
rigentes del FMLN, as como para los activis tas polticos que actan en sindicatos, agrupaciones campesinas, estudiantiles, militantes polticos, etc. El respeto a los derechos humanos indicar la efectividad de la construccin de un nuevo estado de derecho, y seala r si efectivamente fueron desmantelados los grupos paramilitares, cuerpos de seguridad, y si se transforma el sistema de justicia. Este sin duda ser un elemento clave para la consolidacin del proceso de democratizacin. Finalmente, es necesario tener presente que acompaando al cumplimiento de los acuerdos de paz tambin estn las medidas para superar el problema de la desigualdad social y la extrema pobreza. Slo con estas disposiciones se puede afirmar que concluy definitivamente la guerra civil.
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PODER Y MEDIOS DE COMUNICACION: UNA PUERTA GIRATORIA?

Jos Hernndez y Ramn Jimeno
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La relacin entre prensa y poltica ha sido un tema de permanente y compleja controversia. Tanto en sociedades con rdenes polticos abiertos como en aquellas donde rigen modelos restrictivos, el papel de los medios de comunicacin frente al poder rebasa el escueto formalismo de la nocin de "libertad de prensa". El ejercicio de esa libertad es difcil de precisar en un campo dentro del cual alternan ticas profesionales y sociales con lealtades polticas, ambiciones individuales y la siempre poderosa seduccin del acontecimiento como hecho periodstico esquivo a responsabilidades posteriores a su conformacin como tal. Para tratar sobre tema tan importante Anlisis Poltico ha invitado a Jos Hernndez y Ramn Jimeno, dos profesionales del medio distinguidos por sus lcidas opiniones al respecto.
Anlisis Poltico: No hay desacuerdo sobre el importante papel desempeado por los medios de comunicacin en una sociedad que, como la colombiana, parece anclada en una crisis permanente. Sin embargo, cmo precisar ese papel en trminos de un aporte efectivo a la solucin de los grandes problemas que aquejan al pas? Jos Hernndez: Los medios de comunicacin, de cara a sus redacciones, oscilan, me parece, entre tres actitudes: primero, considerar que su problema es nicamente registrar lo que pasa. Esta pasividad se disfraza con un verbo cuya definicin es tan ambigua como vasta: infor mar. Segundo, pensar que tomar posic iones implica situarse abiertamente en el campo de la poltica politiquera, yeso se entiende que es una labor eminentemente editorial. Tercero, creer que en caso de asumir posiciones, stas
deben ser necesariamente de corte moralista. Un medio debe ser un foro es no un orculo. La prensa colombiana peroprisionera de su propia historia. En su seno se sabe que ya no puede ser portavoz de partidos polticos -que no existen-, y con ansiedad busca, para promocionarlos, los valores del establecimiento. En ese sentido, la prensa se acostumbr a ser ms vehculo de transmisin que centro de de bates, iniciativas y propuestas. De ah su malestar ante un establecimiento que ni es coherente ni encarna proyectos de gran envergadura para el pas. La prensa aportarefectivamente a la solucin de los problemas del pas cuando resuelva cuestionar la falta de liderazgo del establecimiento, cuando entienda que trabaj ar para el statu quo es un programa tan arcaico como la existencia de la misma guerrilla, cuando decida ser ms inter88 locutora de la sociedad que transmisora de los mensajes del poder.
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La prensa no tiene, sobra anotarlo, vocacin de gobernar. Pero en vez de registrarlo todo -lo cual no tiene sentido y es imposible -, puede ser un enorme motor para circunscribir y tratar los grandes problemas del pas. La prensa s debe ser lder y debe usar su poder de convocatoria para inducir, en bien de la comunidad, decisiones de tipo poltico. Pero no es su nico papel. Debe conectar los procesos nacionales con los del mundo, pues la internacionalizacin -no slo de la economa- as lo requiere. En este sentido, es vital que un medio se convierta en glorieta de encuentro de todos aquellos campos (cientfico, cultural, industrial) que buscan aportar soluciones al pas. Es viable? Por supuesto, y el nico peligro que el medio corre es incrementar su influencia en la nacin. Ramn Jimeno: Un aporte efectivo de los medios puede ser asumir el rol de instrumento para la confrontacin civilizada, cindose a principios ticos. Los medios deben facilitar su espacio para que las discusiones se den a travs suyo y no a pesar suyo, porque por naturaleza, son un mecanismo de control preventivo. Su rol se cumple slo cuando los medios advierten a tiempo los conflictos que se avecinan, los analizan, presentan sus orgenes y los posibles efectos, y lo hacen de manera inde pendiente. As contribuiran a que las crisis evolucionen y tiendan a resolverse. Como an dan a la zaga, los medios contribuyen a que las crisis desemboquen en confrontaciones violentas, o a validar falsas soluciones, o represarlas. Una contribucin efectiva de los medios sera estimular la confrontacin civilizada en vez de eludir el debate impidiendo conocer las causas de las crisis y, sobre todo, que surtan efectos. Si los medios continan sujetos a la conveniencia poltica para eludir la realidad, su contribucin seguir siendo negativa. Una sociedad que es incapaz de mirarse y aceptar se como es, es incapaz de transformarse. y los medios pueden contribuir si hacen de espejo para que la sociedad se reconozca. Por ejemplo, los medios deben hacer y dej ar que los juicios de responsabilidades se hagan, en particular, sobre la gestin pblica para que el error se sancione con la exclusin del responsable en el cargo, en vez de premiarlo con el
"tapen-tapen". De esta manera no se corrige sino se perpeta la incapacidad y la irresponsabilidad desde el Estado. Anlisis Poltico: Tratemos de ubicar las fronteras entre el periodismo y los poderes pblico y privado. En cuanto al poder pblico, se ha denunciado a los periodistas que se sirven de los medios como trampoln para hacer pol tica; se ha dicho que las funciones de la poltica y la prensa no son solamente diferentes si no incompatibles; se ha sealado que la puerta giratoria que permite a los periodistas pasar a la poltica y regresar de ella se convierte en un factor de prdida de independencia. y en cuanto a los poderes privados, qu decir del econmico, por ejemplo, que impone autocensuras y pticas preestablecidas? Jos Herrlndez: La actitud de la prensa ante los poderes privados debe ser la misma que ante los poderes pblicos: distante e independiente. Simple declaracin de principio? No, mera lu cidez. Es una constante con la que cualquier periodista, deseoso de hacer bien su oficio, debe trabajar. Por supuesto que ste es uno de los grandes retos para las empresas de prensa. Ellas pueden frenar o auspiciar la intervencin de los poderes privados -que en muchos casos son sus anunciante s- en el proceso informativo. Pocos son los jvenes periodistas que no han odo hablar de los favores que ciertos grupos econmicos proponen a los periodistas, con xito en muchos casos. Cuntos congresos gremiales se cubrieron -no oso pensar que eso siga ocurriendo-gracias a la infraestructura sunlIustrada por los mismos protagonistas? Yeso con el acuerdo tcito de los medios. Hay un hecho objetivo que ha favorecido esa interaccin perversa con los grupos econmicos: la falta de profesionalizacin del periodismo. Mientras este oficio siga siendo de toderos que saben escribir de todo pero de nada en definitiva; mientras esa poltica invite a pagar psimos salarios y a no crear un plan de carrera con formacin permanente como uno de sus corolarios; mientras las empresas no establezcan barreras infranqueables entre periodismo e informacin comercial, el
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periodista estar casi a merced de los grandes grupos econmicos. A esta situacin de indecisin editorial y de falta de poltica se suma otra todava peor: la toma directa de medios de comunicacin por parte de algunos grupos econmicos. En Colombia sta es una situacin relativamente nueva. Es una tendencia mundial que se va a incrementar y frente a la cual los periodistas no tenemos ni posicin ni anlisis. Algunas manifestaciones de periodistas atados a esos medios hacen temer que su papel est siendo tergiversado. Qu hacer ante un patrn que controla parte del sistema fmanciero, tiene de 800 a 1.000 empresas, pone ministros, paga campaas polticas, etc.? Qu margen de maniobra queda para interpretar los intereses de la comunidad?
naturaleza del periodismo. La independencia se pierde con el compromiso frente a una gestin o unos intereses. Es obvio. Se puede conservar en cambio la capacidad de anlisis que sirve desde la tribuna periodstica como difusor de experiencias. Jeane Kirkpatrick o Henry Kissinger escriben en muchos medios, como partes interesadas, y no por ello deja de ser importante su mensaje. Pero no pretenden brindar la informacin. Slo la interpretan a la luz de sus trayectorias pblicas o acadmicas.
N,o hay que desesperar pero ya hay signos evidentes de que los industriales que piensan crear sus propios medios de comunicacin quieren convertir a sus periodistas en ejecutivos de sus grupos y en relacionista pblicos. Los periodistas independientes van a tener cada vez mayores dificultades para sobrevivir en el mercado de la informacin, a menos que creen sus propios medios. Es otra de las grandes tendencias pues la microedicin est favoreciendo, en Europa y Estados Unidos, la explosin de medios de comunicacin con vocacin comunitaria.
Los problemas surgen ms cuando se es dueo de medios, caso El Tiempo, y se pone un pie en el gobierno. Es decir, cuando se gobierna desde los medios y desde el Ejecutivo, una difcil simbiosis para la sociedad, pero sin duda rentable para la casa editorial y para el gobierno que goce de las simpatas de ese medio. Pero la compatibilidad periodismo-poltica radica en la capacidad de interpretar y de recoger quereres y razones que se pueden llevar de manera ms eficiente ante el Estado o los poderes econmicos~
Ramn Jimeno: El periodismo es una forma de hacer poltica. Se ubica, sin embargo, en una instancia diferente de control privado sobre la ejecucin pblica y de control pblico frente a lo privado. En ambos casos, su arma es la informacin. Cuando se utiliza la informa cin para ganar poder poltico o econmico, el ejercicio del periodismo se sale de sus parmetros ticos. Por el contrario, cuando del ejercicio tico del periodismo se deriva una posicin de credibilidad pblica que se proyecta en lo poltico, el periodista est dentro de la tica de su oficio. Si es tico informando, es tico administrando, puede concluirse, aunque eso no garantice otra cualidad como administrador. Usar el periodismo como trampoln poltico es ms propio de la naturaleza humana que de la
En cuanto al asunto de los poderes privados, de nuevo es la carencia de tica lo que genera los problemas. No hay reglamentacin posible frente a un poder econmico que se resiste a aplicar criterios ticos. Es natural que un conglomerado como el de Santodomingo o el de Ardila Lulle traten de buscar el favor de los medios; inclusive de apropirselos como negocio y como herramienta de poder. Lo que deberan evaluar es si no les convendra ms a ellos, y a la sociedad en la que viven, tener me dios independientes de s mismos para que les digan lo que no pueden decirles sus emplea dos. Claro que igual, sin ser propietarios de medios, pueden pagarle sueldos a los periodistas de manera que eviten el control sobre sus actuaciones. O pueden presionar con el peso de la publicidad. Slo la profunda conviccin de la necesidad de respetar a los dems individuos y de permitir que los dems ejerzan sus libertades har que los poderes econmicos fomenten el libre ejercic io del periodismo. Ascomo no seran grandes empresarios si vendie ran harina con colorante, como salsa de tomate, deberan convencerse de que pierden cuan
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do venden mala informacin, slo porque tie nen los medios bajo su control.
Ramn Jimeno: Los medios modernos no deben escamotearle al pblico ninguno de los puntos de vista de los protagonistas de los epi sodios. Cuando se crea que el terrorista usa Anlisis Poltico: Hay otro tipo de autocen ba a los medios, se estaba en lo cierto, pero sura: el que la prensa se impone acerca de ciertos porque el periodismo no estaba en capacidad pronunciamientos de los grupos al margen de darle la dimensin analtica al episodio, de la ley: guerrilla, narcotrfico, autodefensas, permitiendo que los hechos de sangre salpica entre otros. Se supone que divulgar sus pun tos de vista es potenciarlos ante la opinin pblica. ran al lector, al oyente o al televidente de ma nera directa. La sociedad, sin embargo, ma Sin embargo, para informar con veraci dura y de los primeros golpes aprendi y ya el dad, los medios de comunicacin no pueden es impacto es otro. El actor pasivo del episodio camotearle al pblico una parte del problema. -quien recibe el mensaje del medio-lo pue Jos Hernndez: Esa es una ambigedad de evaluar hoy mejor que ayer, y el periodista, que los medios de comunicacin viven de una ms especializado y formado hoy que ayer, le manera muy aguda, pues cada da registran puede ayudar a dimensionar el episodio ms los hechos en los que esoS grupos sociales estn all de la medicin de los litros de sangre que involucrados Y les publican sus comunica corran. Creer que el pblico es un retrasado mental dos y algunas veces parte de sus versiones. Sin que no puede or a los narcos, a las embargo, no se les entrevista, se evita el con bandas anticomunistas, a las guerrillas, es tacto personal con ellos, como si darles la pa desconocer la capacidad del ser humano para labra o volverlos temas de informes periodsti asimilar y entenderse a s mismo. Si hay algo cos volviera a la prensa cmplice de sus desa que puede reproducir y generar violencia en fueros. Un razonamiento curioso y a la postre una sociedad como la nuestra donde todava peligroso porque le quita a los medios de co la lucha es por el acomodo de grupos nuevos Y municacin una de sus mximas virtudes potenciales: viejos, es la exclusin de los grupos del circui la de hacer investigacin o la de pro to informativo, porque de all se deriva la ex porcionar a los investigadores sociales mate istencia o no de los actores sociales en el ima riales bsicos confiables como insumos para ginario colectivo del resto de ciudadanos, es sus anlisis sobre la realidad nacional. Es co decir, su reconocimiento como fuerza social. mo si la prensa debiera hablar de las conse Al desconocerlo se le invita a usar la violencia cuencias nefastas de los violentos sin tratar de para que entonces s, y slo as, los medios identificar sus lgicas. Como si slo debiera acudan a registrar su existencia y su poder. Y contar los hechos que producen sin tratar de cuando se cree que los argumentos de los grupos entender lo que los origina. Entrevistar a esoS seores no es abrirles una marginados se potencian por aparecer en los medios, vlvula para que justifiquen asesinatos, extor se crea de cierta manera la inca siones, secuestros y trficos de toda ndole. Es pacidad o irracionalidad del pblico. Los ar un ejercicio democrtico, pedaggico y trans gumentos tienen peso por s mismos y no por los medios. La bomba que destruye un diario parente que hace la sociedad al mirarse inte o el ataque contra un convoy militar tienen un gralmente con esos grupos en su seno. Es re peso argumental propio. La decisin de ex conocerlos como un problema, confrontar sus cluir esa informacin del circuito comunicati puntos de vista y orlos sin excusarlos. Es un vo se inscribe en el mundo de lo poltico por encuentro con lgicas, a veces perversas, que que est destinada a manipular la opinin en es bueno que la sociedad enfrente. Es enten la medida que pretende sustraerle una pieza der que para resolver los conflictos, la socie fundamental de informacin que los poderes dad debe antes que todo verbalizarlos. Es s conocen Y' que pesa en. las decisiones que creer en el efecto contundente de la palabra estn tomandoo I-&a censura en cualquiera de pues se es el espacio de la prensa. sus manifestaciol1.es es el sntoma ms claro de la inmadurez de la sociedad.
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CONFESION DE PARTE*
Alfredo Molano**
Se me ha pedido presentar un ensayo sobre el mtodo de las ciencias sociales y la realidad colombiana. Debo confesar de entrada que semej ante tema me es inasible y me parece arrogante pretender sentar tesis en una materia tan debatida y altisonante. He consultado con el doctor Guillermo Hoyos la posibilidad de abordar la cuestin desde un ngulo muy personal: mi propia evolucin. Quisiera explorar las formas como yo he interpretado el mundo que me fue dado vivir. Con esto no quiero ejemplificar ni quiero generalizar sino alinderar. Hablar en plural o en infinitivo es en el fondo semejante, porque de todas maneras se habla de la persona pero se le adjudica un valor universal, abstracto. Tengo una razn adicional, yo he profundizado una opcin metolgica en ciencias sociales: la historia de vida. Quisiera intentar, con la venia de ustedes, hacer un trazo simple de la historia personal de mis formas de explicacin social. Cuando sal del bachillerato, en el ao 1962, tuve que enfrentarme a la dramtica decisin de por dnde coger. En la vida hay muy pocos momentos de decisin verdadera. Este es uno de ellos. Uno debe escoger, de verdad, un camino en una circunstancia muy desventajosa, porque precisamente en ese momento uno no sabe dnde est parado. Yo tena una sola cosa clara: no poda estudiar algo que tuviera que ver con las matemticas. Haba sido un psi
mo estudiante de aritmtica y de lgebra. Me irritaba el pensamiento abstracto y formal. O mejor, para salirme de este problema dir que no tena bases y como nunca las adquir siempre qued cojo de este lado. Eran pues las ciencias sociales mi vocacin. Yo pertenezco a una familia de abogados y las presiones de mi casa iban dirigidas en este sentido. Pero a m no me convencan los claustros seoriales, los cdigos y las reverencias. Era profundamente antirreligioso hasta en eso. Pero haciendo de tripas corazn me dej inscribir en la Facultad de Derecho.. En secreto -casi clandestinamente-lo hice por mi lado en la Facultad de Sociologa de la Universidad Nacional. En el bachillerato tuve como profesor de filosofa a un jacobino radical, quien era tambin un santandereano liberal. Influy mucho en mi decisin. Un da fui a la Universidad Nacional a ver el resultado de los exmenes de admisin; haba pasado y no hubo ms que hablar. Yo saba ms o menos quera ser abogado, los haba visto y sobre todo odo. No tena ni idea qu era ser socilogo, ni de qu se trataba lo que haba escogido. Toda va no s. Hay que reconocer que, por lo menos, lo social es esquivo. De todas maneras fue una decisin que me hizo sentir libre.
Sociologa era en aquella poca la locura de Camilo Torres y el optimismo de Orlando Fals. Haba profesores muy serios y seguros como Juan Fride y Toms Ducay, y un volcn llama
Ponencia presentada en la IX Convencin Cientfica Nacional. Santaf de Bogot, septiembre de 1992. Socilogo, director de la Corporacin Colombiana de Proyectos Sociales, CORPOS.
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CONFESION DE PARTE. ALFREDO MOLANO
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do Eduardo Umaa Luna. Camilo no cumpla, nunca iba a clase. Tena mil compromisos. Influa sobre nosotros por medio de sus amigos que eran todos, la facultad entera. Haba lo grado crear un ambiente suelto, alegre y sobre todo en franca rebelin contra el formalismo y el academicismo. Poco a poco esa rebelda se fue tornando poltica. La sociologa era, valga decirlo, la panacea para todo mal. El mundo estaba como estaba por que no conoca las leyes de la sociedad. Creamos fIrmemente que estudiarlas equivala a resolver los problemas del pas. Nos abalanzamos, con una febrilidad que no volvi a repetir se, sobre los textos cientficos que en ese momento eran los que Fals haba estudiado en la Universidad de Florida y Camilo en Lovaina. A decir verdad, si se excepta a Wright MilIs, no eran muy profundos. Los profesores, llammoslos humanistas, fueron ms importantes en nuestra formacin intelectual: el doctor Chucho Arango nos puso en contacto con la historia de Colombia, Daro Mesa con la filosofa y Umaa Luna abri frente a nosotros, por primera vez, la Constitucin de Colombia.
estigma comenz a tejemos una crcel de donde creo no hemos podido del todo evadimos; La Facultad de Sociologa me dej ms, para ser justos. Reivindico de ella la puerta que me abri hacia los barrios populares y las veredas rurales. El contacto que hice con el pas en aquellas experiencias fue definitivo. All comenc a mirar por un rendija el pas real que hoy vivimos. Era el final de la violencia de los aos cincuenta, la emigracin de los campesinos a las ciudades, la formacin de los barrios de invasin. El pas comenzaba a temblar. A la postre, no tuvo razn ni el reformismo del doc tor Lleras Restrepo ni la revolucin del Che. En poltica no salimos adelante, pero tanto la ilusin liberal como la ilusin socialista hicie ron la poca y nos hicieron a todos nosotros. La realidad misma inflamaba aquel lenguaje. Si bien no logramos ni reformar ni revolucionar el pas, lo conocimos en el intento, lo que pone en duda, dicho sea de paso, la pertenencia del conocimiento como condicin para la accin. Pero no volvamos atrs. Quizs la realidad no sea para conocerla ni cambiarla sino para vivirla.
Pero yo dira que ms que las materias mismas lo que nos cambi fue el espritu de rebelda permanente que vivamos en la Facultad de Sociologa durante aquellos aos. La muerte de Camilo Torres en la guerrilla defini el futuro de muchos y nos empuj al carruaje de la revolucin. Durante muchos aos estuvimos fascinados por ese misterio tan seductor como evasivo. Nos dimos a la tarea de transformar el mundo para conocerlo. Nos mcomodaba lo que habamos heredado. En mi caso personal, la revolucin eran los amigos y la bsqueda de un puesto en el universo. La sociologa comenz a ser revaluada ante mis ojos por toda la liturgia incendiaria de la izquierda. Haba algo de retaliatorio en todos nosotros contra un sujeto anacrnico que llambamos Estado y que tena la culpa de todo. Creo que la muerte de Camilo tuvo el efecto de hacerlos vctimas. Pero este mismo efecto comenz a servir para sealamos como subvertores. En realidad no era cierto, pero el
Hice muchas cosas cuando sal de la universidad: trabaj en el Incora, fui profesor en la Universidad de Antioquia, estudi con Estanislao Zuleta y viaj por Europa. Una dcada que hoy veo ms importante como formacin intelectual que la anterior, que haba sido -como queda claro- de formacin emocional. Fue una etapa volcada sobre los libros. La militancia de los das de la Facultad me haba mostrado el dogmatismo de la izquierda y toda su ampulosa rigidez. Andaba malherido y cabizbajo. Los partidos de izquierda se me aparecan como iglesias cerradas en las que el despotismo suprima la disidencia y la libertad de errar. Los libros permitan calmar mi conciencia sin abandonar mis principios. Pero no fue slo la militancia la que me llev al escepticismo. Fue tambin la observacin de la vida cotidiana de la gente. No slo sus hechos sino sus afanes diarios, sus afectos, su bajezas. Todo eso me quemaba. Las doctrinas de las organizaciones daban slo cuenta formal de la realidad de una vida que se
poda palpar desde
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cualquier esquina. De todas maneras la hora fue de letras. La persona que ms influy en ese perodo fue Estanislao Zuleta. Todava hoy me cuesta confesarlo. El era un seductor que engulla ~omo un remolino- todo lo que se le acercaba. Si uno se salvaba era un sobreviviente. Zuleta me enseIl ante todo a leer. Era un gran lector, pero ms que eso era un astuto lector. Lea lo que no estaba en el texto sino debajo y encima. No haca lecturas literales sino de sentido y ese sentido era la crtica. Zuleta criticaba todo. Someta cada palabra, cada frase, cada libro a un anlisis riguroso y despiadado. Hoy recuerdo esa tarea con melancola. Lemos El capital de pasta a pasta. Pocos, lo s, pueden decir eso. No una vez, muchas. Vivamos leyndolo porque El capital no es una obra econmica, sino tambin poltica, sociol gica, histrica y claro est, bien leda, literaria. Por esta va Zuleta nos acerc a un Marx ms humano ~on errores y con contradiccio nes- y ms humanista. El capital era para l una totalidad, cuya validez era bsicamente metodolgica; un argumento contra el dogmatismo, contra todo el dogmatismo. Por esa puerta entramos a un mundo maravilloso y peligroso: el psicoanlisis, la filosofa, la literatura, la pintura, la msica. Digo peligroso porque Zuleta era un hombre apasionado. Huyndole a Zuleta par en Francia. Me urga un refugio donde pudiera leer sin compulsin, donde no tuviera la tentacin de la accin poltica y donde no tuviera que trabajar para ganarme la vida. Una beca me dio la oportunidad de vivir a Colombia desde un contexto mundial. Relativizar al pas fue una gran ayuda porque desde Europa cobr para m mayor importancia y personalidad. Ese clima de seguridad que me ofreca Pars, 'llft:, -JVi~
"h "t3S'~;ru1i. ~s~;hi," 'nlu-J1D.-. ~.5l.P~,
mucho cario porque me cost mucho esfuerzo hacerlo: "Anotaciones acerca del papel de la poltica en la investigacin social". En esos das Orlando Fals Borda me haba invitado a hacer una ponencia sobre investigacin-accin, un tema que l dominaba y promova. En buena hora, porque de all salieron trabajos muy importantes tanto polticos como acadmicos. Orlando comenz a forzar la contradiccin entre teora y prctica, lo que equivala a oxigenar la primera y enriquecer la segunda. I...a investigacin-accin quera ser, y lo fue en gran medida, una crtica al dogmatismo y una crtica al pragmatismo. Hasta ah yo estaba completamente de acuerdo con Fals. Pero esa unidad teora-prctica no poda avanzar sola sin ms ni ms, apoyndose -como se arga- una sobre la otra. Yo pensaba, o mejor, intua, que detrs de todo avance cientfico, de todo 10gI.o en ciencias sociales -y quizs en toda disciplina-.. haba una motivacin polti ca. Me met en ese berenjenal y para acabar de complicar el cuadro tom como ejemplo a Marx, ni ms ni menos, es decir, vida, obra y comentarios.
La tesis era la siguiente: el aporte ms impor tante de Marx no era la teora del valor, puesto que era un desarrollo de la escuela clsica; era la teora de la plusvala, es decir, la explicacin -llammosla ascientfica de la explo tacin en la sociedad capitalista. Ahora bien, agregaba yo, ese descubrimiento tena como premisa una posicin poltica crtica frente a la sociedad capitalista, posicin que era ms una postura, una actitud. Esa perspectiva ilumin el descubrimiento y la elaboracin del concepto. El rompimiento epistemolgico tena una premisa poltica, crtica. Hasta ah llegu. La tesis fue muy debatida en el simposio que Orlando Fals Borda organiz en Cartagena. Mi discurso era pesado, pero me dio la oportunidad de leer con un objetivo y de ~-crrulr ~ ~-UltI-c:tl-V, UUiLbi:llJov. ~L""V '!U"" '11ay personas que requieren de una condicin epis temolgica especial: la coaccin.
ensayos para la universidad y textos para m. Zuleta me haba enseado a pesar cada pala bra. La escritura me haba confirmado esa tesis. Escribir es sopesar. Escrib lo que poda escribir: trabajos tericos. Recuerdo uno con
Para m ese trabajo cancelaba de alguna manera el problema de la teora y de la prctica.
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La poltica, es decir la lucha por el poder, era la clave del conocimiento. Pretensiosa o no, era mi conclusin y durante un tiempo me sent orgulloso de ella. A pesar de todo, no progres mucho en la academia francesa. Asist a los cursos. Goc a Pie rre Vilar y me sedujo Bethelheim, pero no hubo en los dos aos de trabajo un hecho memorable. Observ con cierta irritacin la manera como los profesores hacan sus trabajos con base en los que los estudiantes les presentbamos. Haba algo utilitarista que fastidiaba, pero muy poco que alegar porque estaban en su derecho. De regreso al pas, Guillermo Hoyos me invit a un simposio sobre epistemologa y poltica. Desempolv el trabajo presentado en Cartagena. Confieso que la ponencia fue un recalentado, una nueva versin de lo que ya haba escrito. Pero al final, sin entender cmo, agreguque quizs en el fondo la cuestin del conocimiento no era una cosa poltica sino tica, y -agregaba con recelo- esttic a. Fue una frase. Pero una frase que le puso punto final a mi bsqueda terica como un ejercicio meramente intelectual. Mi descubrimiento no fue muy original pero fue muy oportuno, porque desde ese da dej de entender la revolucin como militancia.
huyendo del comerciante, que sin embargo saba rer y gozar. No era fcil meterlos en un cuerpo conceptual, para fortuna de todos. No obstante, el verdadero problema se me vino a presentar en el escritorio. Trabajaba en el Cinep. Resulta -lo he contado otras vecesque los colonos de la regin del ro Pato, en el Huila, haban sido bombardeados por el ejrcito y en respuesta haban resuelto organizar una marcha desde sus tierras hasta Neiva. El Cinep nos envi a Alejandro Reyes y a m, a ver qu hacamos. Sin mucho inters por parte del patrn, pero bueno, pensara, por lo menos nos los quitamos de encima unas horas. Total, llegamos al estadio de Neiva donde estaban concentrados los colonos. Prendimos las grabadoras y registramos varios testimonios. Nos impresionaron mucho porque estbamos frente a una accin de las autoridades no slo criminal sino estpida. Eran testimonios simples que se sentan temblar bajo las bombas.
Es posible que ese da haya viajado al Llano a comenzar mi tesis de grado para los franceses. Quera hacer, en concordancia con mi formacin recin estrenada, un trabajo sobre la renta de la tierra en el arroz. El trabajo de campo, la relacin con los campesinos, con los empresarios, con los camioneros, con las autorida des, es decir, con el pas, me produjo una gran sorpresa: no caba en el talego que yo haba trado. Lo que echaba se sala por las rendijas. Resolv tirar el talego y trabajar con la gente. De la tesis, todo era inservible: el tema, la metodologa, las tcnicas, los conceptos. La gente real que habamos entrevistado, o mejor con quien nos toc conversar y or, andaba de rebusque. Nada tena de parecido con los obreros ingleses, ni con los campesinos franceses, ni con los alemanes. Era otro cuento: gente nacida de la violencia, luchando contra la selva,
De vuelta a Bogot el problema era sacarles la esencia para traducirla a un lenguaje intelectual. Se podra pensar en una tarea ms arbitraria y arrogante? Por qu no hablarle a la inteligencia con el mismo lenguaj de los colo nos? Acaso no nos e haban impresionado a nosotros, dos intelectuales? No eran testimonios suficientemente fuertes y dicientes como para pensar en adocenarlos? No eran reales? En fin, el cuestionamiento fue fuerte. Alejandro fue importantsimo en ese instante. De allsali el primer relato que escrib, hilvanando testimonios e inspirado en uno que me sirvi como eje: el de una mujer excepcional por su sinceridad. Fue ella quien me enred y oblig a hablar su lenguaje.
Sal de ese texto con la certeza de que por ah era la cosa. Me desembarac de los papeles de tesis, limpi el escritorio y escrib de chorro "Valentn Montenegro", un relato que recoga la historia que los colonos me haban contado sobre la fundacin del Ariari. El ejercicio de escribir se me h.izo de g'olpe agradable e intenso. Faltaba saber todava si era til. Poco a poco esta condicin fue hacindose clara: la gente llana entenda lo que yo escriba. Para ella leerse, adquirir una vida textual, era una ex
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ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 periencia extraa. Entend que los relatos podan tos que recogen la experiencia social, la historia de servir de espejo para que la gente se reconociera y las zonas de colonizacin. Aunque creo que, bien sobre todo para que se interesara por ella misma. miradas las cosas, lo que recogen es un retazo del Esa era la prueba de pertinencia que yo buscaba. alma de muchos colombianos. Comprend que la aceptacin de los teXtos, mi aspiracin ms secreta, me satisfaca, no porque me justificaran sino porque por ah el conocimiento encontraba objeto; cumpla con su razn de ser. Or a la gente rerse de s misma, discutir sus propios testimonios, volver a sufrir sus dolores, interrogarse, aceptarse, era el sentido vital que uno poda reclamarle al conocimiento. Ya no era la curiosidad de orlos y de gozar su lenguaje y sus maneras particulares de entender el mundo, ahora era la gratsima sensacin de que lo que uno haba hecho era hospedado. El conocimiento es una especie de hijo prdigo que slo encuentra suspiro cuando regresa a su fuente. Si Camilo Torres me ense a soar y Estanis lao Zuleta a leer, la gente corriente, la que se levanta y se acuesta, la que mata a otro y reza por l, esa gente que somos todos nosotros, me ense a escuchar y, digmoslo ya, a escribir, porque una vez que uno escucha no puede dejar de escribir. Creo que en realidad nosotros los intelectuales no sabemos o no podemos escuchar. Mientras omos estamos construyendo argumentos pol micos que llenan el espacio donde debera ser alojado lo que el otro trata de decimos. Nos enrocamos como en el ajedrez para aturdimos con nuestras propias razones, lo que no es otra cosa que un salva a nosotros mismos. Nuestra crtica est viciada de pr~suncin. Ello tiene su precio: no hemos comprendido a la gente ni hemos podido gozar su lenguaje. En lugar de construir puentes lo que construimos son fortalezas. Escuchar, perdnenme el tono, es ante todo una actitud humilde que permite poner al otro por delante de m, o mejor, reconocer que estoy frente al otro. Escuchar es limpiar lo que me distancia del interlocutor, que es lo mismo que-me distancia de m. El camino, pues, da la vuelta. Deca arriba que escuchar es casi escribir. Pero pregunto: Cmo puede uno guardar lo que ha encontrado cuando ese hallazgo es un ins tante de plenitud? La verdadera relacin con otro ser humano es jubilosa porque ha logrado romper la trinchera del miedo. Pienso que guardar esa emocin podra ser daino. No es slo una responsabilidad sino un problema de estabilidad. Cmo seguir viviendo solo cuando uno conoce al vecino, y sabe adems que vive tan solo como uno? Pero hay ms: Cmo no comunicarle al vecino que uno existe? Cmo no mandarle un papelito dicindole: "aqu estoy"? Eso es escribir. Uno tiene miedo de escribir, como tiene miedo de escuchar, en fin, de vivir. El primero y ms fuerte impedimento para hacerlo es, o es lla mado el buen gusto literario; el escribir bien
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Mis amigos los intelectuales cumplieron sin embargo su papel. Sea la hora de reconocerlo. Primero con timidez y luego con desconfianza se acercaron a los personajes que salan de los relatos; los miraban con extraeza como cuando se mira un lisiado, pero poco a poco fueron atenundose las aristas, la sorpresa se transform en saludo y al final en bienvenida. Este fue un segundo reconocimiento. Me dio seguridad en lo que estaba haciendo y quera seguir haciendo. Recuerdo a William Ramrez Tobn el da que ley a Sofa Espinosa, la herona de Bombardeos del Pato. Me pregunt un tanto ansioso: "Cmo lo hizo?". Luego me alent: "hermano, no suelte esa cuerda". y segu, segu jalando de esa cuerda. En dos meses escrib Los aos del tropel con el ma terial que haba recogido para hacer un ensayo sobre la violencia como forma de participacin social. Que la explicacin -dije-la den los protagonistas, por qu tengo yo que darla? En cinco semanas naci la criatura, eso s, como dira Marx: "Chorreando sangre y lt-do por todas partes". El camino se abra claro. Vinieron otros ):;extos casi de una sola sentada: Selva adentro, Siguiendo el corte y Aguas arriba. Son rela
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que uno dice. La pretensin de escribir bien es el cerrojo de una crcel. Escribir bien es escribir para ser reconocido y celebrado y no un acto de comunicacin. Es poner la atencin en mi pblico y no en mi grito. Por eso no se escribe como se habla, cuando el mayor mrito de una obra literaria es precisamente reproducir el lenguaje de la vida. Escribir como hablan los colonos, por ejemplo, es hablar con ellos. Qu ms se le puede pedir a la palabra? Vistas las cosas en conjunto y antes de que estas reflexiones sueltas dejen de ser una confesin y una invitacin, quiero terminar retomando una tesis esbozada atrs. Escuchar y
escribir son actos gemelos que conducen a la creacin. El conocimiento no es el resultado de la aplicacin de unas reglas cientficas sino un acto de inspiracin, cuyo origen me es vedado pero cuya responsabilidad me es exigida. Uno no escoge los temas, dice Sbato, los temas lo escogen a uno. La creacin esconde la utopa, la aspiracin a un mundo nuevo y distinto que puede ser tanto ms real cuanto ms simple. Las cosas suelen no estar ms all sino ms ac. Permtanme terminar diciendo que la creacin es el movimiento de la vida. Por eso todo esfuerzo encaminado a conocer debe aspirar a crear, no a descubrir. Crear es al fin y al cabo un acto tico.
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RESEAS
Charles Bergquist, Ricardo Pearanda y Gonzalo Snchez, (editores)
Violence in Colombia: The Contemporary Crisis in Historical Perspective

Scholarly Resources Inc., Wilmington, Delaware, EU, 1992. Este texto es la introduccin general del libro Violence in Colombia: The Contemporary Crisis in Historical Perspective, editado por Charles Bergquist, Ricardo Pearanda y Gonzalo Snchez, recientemente publicado en los Estados Unidos por la editorial Scholarly Resources. El libro, conformado por catorce ensayos escritos por especialistas colombianos y extranjeros, constituye la primera visin global sobre los conflictos polticos y sociales del siglo XX en Colombia, publicado en lengua inglesa. Cada vez se extiende ms, entre el pblico norteamericano, la idea de que la actual situacin de violencia que vive Colombia es simplemente una consecuencia del trfico de drogas. Esta visin, que reduce notablemente la complejidad de la situacin colombiana, es promovida por las agencias estatales y los medios de informacin, y ha llegado, incluso, a ser aceptada por numerosos especialistas en asuntos latinoamericanos. Ciertamente, numerosas facetas de la realidad colombiana aparentemente confirman este punto de vista. As por ejemplo, el trfico de cocana, en su mayora destinado al mercado norteamericano, es en buena medida responsable del exorbitante incremento de la tasa de homicidios de la ciudad de Medelln (equivalente en 1988 al doble de la tasa de homicidios de Detroit), hasta el punto de llegar a convertirse en una de las ms violentas del mundo. Los nexos entre la violencia y el narcotrfico se pueden apreciar tambin en la institucin del sicariato, utilizada por la mafia no slo para ajustes de cuentas o para monopolizar el comercio de la droga, sino tambin para presionar a las autoridades judiciales. en la comercializacin de la cocana, paralelamente con el desarrollo de diversas actividades violentas que, en los ltimos aos, han incluido el sabotaje a oleoductos, el secuestro, el asesinato y constantes enfrentamientos con el ejrcito colombiano. Finalmente, y lo que constituye su desarrollo ms siniestro, las organizaciones de narcotraficantes han estado vinculadas al surgimiento de grupos paramilitares, algunos de los cuales tienen nexos innegables con miembros de las Fuerzas Armadas. Estos grupos alrededor de ciento cuarenta segn informes oficiales, se crearon inicialmente con el objeto de combatir a los grupos guerrilleros y de proteger algunas zonas rurales y a sus habitantes, pero terminaron por considerar como sus enemigos principales a dirigentes de la izquierda democrtica, sindicalistas, candidatos y militantes de la Unin Patritica, lderes comunales y activistas estudiantiles. Estas organizaciones criminales son en buena medida las responsables de numerosas masacres y de cientos de asesinatos y desapariciones, as como del exi lio de muchos colombianos vctimas de amenazas annimas. numerosas esferas sociales no vinculadas con las drogas, de tal manera que el sicario es hoy empleado para propsitos tan diversos como el asesinato poltico, ajustes de cuentas por negocios o asuntos personales. En segundo lugar, el consumo de drogas, principalmente de basuco, se ha venido extendiendo entre los sectores marginales de las principales ciudades colombianas, que hasta hace poco no haban sufrido este flagelo, pero que en los ltimos aos han visto cmo, alIado del crecimiento de los ndices de consumo, se desarrollan las secuelas, que nos son tan familiares a los norteamericanos, de resquebrajamiento social e incremento de la criminalidad.
Para mencionar otro ejemplo, basta sealar cmo varios de los grupos guerrilleros que operan en el pas se han visto involucrados en el cultivo o
El examen de la situacin en Cali, que realiza Alvaro Camacho en su artculo "Las dimensiones urbanas de la violencia", muestra qu tan compleja puede llegar a ser esta relacin. Camacho distingue entre el homicidio "pblico" y el "privado", y encuentra que esta ltima es la modalidad ms comn tanto en Cali como en Medelln. Al mismo tiempo compara la tasa de homicidios en estas dos ciudades y comprueba cmo sta, en el caso de Medelln, duplic a mediados de los aos ochenta la alcanzada en la ciudad de Cali, Los lectores de los trabajos incluidos en situacin que, de acuerdo con su hiptesis, este libro podrn encontrar evidencias de estos y otros nexos entre el narcotrfico y responde a las peculiares formas de la escalada de violencia que ha soportado hegemona desarrolladas por la lite en los ltimos aos la sociedad calea. colombiana, pero al mismo tiempo podrn comprender qutan complejas e intricadas resultan estas mismas relaciones. As, por Las implicaciones de los nexos existentes ejemplo, el crecimiento de la tasa de entre la guerrilla y el narcotrfico son homicidios en algunas ciudades co- igualmente complejas. Como lo lombianas no puede entenderse sim- demuestran los ensayos de Eduardo plemente como el resultado de las ac- Pizarro, "La guerrilla revolucionaria en tividades de los grupos de sicarios Colombia", y de Alfredo Molano, vinculados al narcotrfico. En primer "Colonizacin y violencia", el crecimiento lugar, el sicariato, que 98 inicialmente fue de los grupos guerrilleros en los ltimos utilizado por los jefes del narcotrfico, ha aos no puede interpretarse nicamente penetrado hoy en da en como resultado del acceso de estos grupos a las ganancias
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RESEAS del narcotrfico, aun cuando, ciertamente, esto les ha facilitado un aumento notable en su armamento y ha permitido a algunos contar con recursos monetarios suficientes para garantizar el reclutamiento de jvenes desempleados de las ciudades. El prestigio y el apoyo popular con que cuentan algunos grupos guerrilleros en ciertas zonas del pas, tal vez pueda explicarse ms como un reflejo de la efectividad alcanzada por aquellos en la orga nizacin de la vida local, que como apoyo popular a la ideologa de dichas organizaciones. Ciertamente el orden social impuesto por las guerrillas en apartadas regiones destinadas a la produccin de coca ha hecho posible la organizacin de nuevas comunidades que, en contraste con otras regiones rurales del pas, cuentan de alguna manera con una justicia que les ofrece cierto tipo de proteccin frente a otras formas de violencia. Por otra parte, la decisin de algunos grupos de establecer relaciones con el narcotrfico ha generado un intenso debate en su interior y, si bien los costos polticos e ideolgicos pueden an no ser claros, para algunos grupos estos vnculos han resultado altamente negativos, en la medida en que se han visto involucrados en una lucha ciega con sus antiguos socios. prendidos fuera de Colombia, entre el narcotrfico y el Estado colombiano, que van ms all de involucrar a altos oficiales en el trfico de drogas en el soborno a los jueces. El narcotrfico representa para la lite colombiana su mayor dilema ideolgico y poltico. De una parte, la presencia del dinero del narcotrfico en la economa colombiana (ms evidente en reas como la construccin y el consumo de lujo que en la industria manufacturera o la agricultura) ha permitido, en buena medida, que el pas haya evitado la terrible crisis econmica y fiscal que ha afectado a muchas otras naciones latinoamericanas durante la dcada pasada. De otra parte, la economa legal colombiana permanece fuertemente dependiente de los Estados Unidos, que demanda de Colombia una persecucin ms vigorosa y el fin del narcotrfico. El tortuoso curso de la poltica colombiana frente al narcotrfico, la cual ha girado en torno al explosivo tema de la extradicin, refleja fielmente este dilema. El narcotrfico garantiza la salud de la economa colombiana en el marco de un capitalismo dependiente, lo cual contribuye a preservar la posicin privilegiada y el dominio de clase de la lite. Sin embargo, la presin del gobierno norteamericano a un gobierno que tal vez constituya la ltima ga ranta de un orden social que estsiendo desafiado por la movilizacin popular y la violencia revolucionaria, exige que Colombia, pese a Varios de los ensayos en este libro do- los riesgos, adopte una accin vigorosa en cumentan las actividades de los grupos contra del narcotrfico. paramilitares de derecha, pero las conclusiones de la Comisin para el Estudio de la Violencia, "Violencia organizada", ofrecen el ms comprensivo anlisis de este tpico. El origen y las actividades de algunos grupos paramilitares y Esta y otras hiptesis desarrolladas en escuadrones de muerte pueden estar detalle en los ensayos dedicados a la crisis ciertamente conectados con el dinero de la actual -Parte III- permiten apreciar la droga y con organizaciones criminales. Sin forma como el narcotrfico contribuye a la embargo, la responsabilidad que se violencia de la sociedad colombiana autoadjudicaron de preservar los valores contempornea. Sin embargo, y pese a esta cristianos y los derechos de propiedad, poderosa influencia y sus diversos y ascomo de librar a la sociedad de miem- paradjicos efectos, el narcotrfico en s bros indeseables, los han involucrado mismo no explica las dimensiones de esta tambin en actividades que van ms all de violencia. Contrario a lo que aun los ms sembrar el terror entre los militantes de informados ciudadanos norteamericanos y izquierda. Sus vctimas incluyen agentes polticos puedan creer, las races prostitutas, homosexuales e indigentes y, de la violencia contempornea se hunden paradjicamente, drogadictos y en el pasado. Entre 1946 y 1966, mucho expendedores de droga tambin. antes de que el narcotrfico constituyera un factor importante, Colombia experiment un perodo de violencia mucho ms dramtico que el que vive actualmente. El ensayo de Luis Alberto Restrepo, "La Conocida como la Violencia, la conmocin crisis del sistema poltico y sus es- civil de esos aos presenta horripilantes cenarios", analiza tambin estos procesos, analogas con la situacin que se ha pero tal vez su contribucin ms esbozado en los prra importante es que explora los vnculos, generalmente poco com
107 fos precedentes. La tasa de homicidios, que creci durante este perodo ms en las zonas rurales que en las urbanas, alcanz niveles extraordinarios, particularmente a mediados de los aos cincuenta. Grupos revolucionarios, que actuaron durante este perodo inicialmente bajo las banderas del Partido Liberal, no de la izquierda marxista, ocuparon extensas reas del pas en el corazn de la zona cafetera, en contraste con las reas perifricas controladas por la guerrilla hoy. Grupos paramilitares vinculados con el gobierno y el Partido Conservador hicieron lo posible por acabar con los revolucionarios y limpiar el pas de comunistas y enemigos de la religin catlica. En este proceso unos doscientos mil colombianos, en su mayora campesinos, perdieron sus vidas, muchos de ellos vctimas inocentes de un enfrentamiento partidista fuera de control.
El perodo de la Violencia, objeto de la Parte II, prefigura de este modo el curso que tomara la situacin. No obstante, los ensayos de Gonzalo Snchez, "La Violencia: una sntesis interpretativa", Carlos Miguel Ortiz "La Violencia y los negocios", y de Me dfilo Medina, "Violencia y desarrollo econmico", revelan cmo la relacin entre estos dos fenmenos -la Violencia clsica de mediados de siglo y la violencia de los aos ochenta- es de hecho ms compleja de lo que las simples analogas suponen. Esta complejidad es captada mejor por el nfasis en las continuidades que conectan los distintos perodos histricos a lo largo de la historia colombiana entre los siglos XIX y XX. Estas continuidades, introducidas en la Parte I, son principalmente de dos tipos. En primer lugar, estn los conflictos sociales que se encuentran implcitos en el desarrollo de la lucha por la tierra. En segundo lugar est la influencia del peculiar y destructivo sistema poltico colombiano.
El esfuerzo por interpretar los efectos de estos dos factores -el socioeconmico y el poltico--, y por rastrear su intrincada interaccin a lo largo del tiempo, ha representado para los estudiosos del fenmeno un formidable desafo terico e interpretativo. En la superficie de la revuelta tradicional campesina entre los partidos Liberal y Conservador, la Violencia puede parecer ms cercana a las 99 guerras civiles del siglo XIX (donde los dos partidos se formaron), que a la revolucin so
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ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 zarse pues el reordenamiento en la tenencia de la tierra que se dio en las zonas cafeteras parece haber favorecido principalmente a grupos emergentes, en especial a los pequeos comerciantes. Finalmente, desde los aos cuarenta la relacin entre colonizacin y violencia, particularmente en las reas de frontera ubicadas fuera de la zona cafetera, ha demostrado seguir siendo explosiva. Como Pizarro y Molano lo demuestran, es precisamente en estas reas en donde, desde comienzos de los aos sesenta, los grupos guerrilleros revolucionarios han logrado establecer sus principales bases de operacin. ron una salida a la crisis en el Frente Nacional, un pacto en el cual se acord el reparto poltico equitativo. Como Daniel Pecaut en su artculo "Guerrillas y violencia" y Luis Alberto Restrepo lo demuestran, aunque legalmente el Frente Nacional termin en 1974, constituye an la estructura de la vida poltica de la nacin. Pecaut seala cmo el carcter limitado de la democracia durante el Frente Nacional contribuy, de hecho, a generar la violencia poltica, particularmente al animar el ascenso y la consolidacin de los grupos guerrilleros a partir de los aos sesenta. Restrepo, quien examina el mismo perodo y llega a simi18.res conclusiones, considera que el escenario futuro ms probable, salvo una extraordinaria movilizacin democrtica capaz de superar los lmites de la poltica tradicional, es probablemente el as censo de la violencia.
cial que algunos de los tempranos analistas de izquierda han tratado de hallar en ella. A pesar de esto, casi todos los ensayos incluidos en este libro revelan cmo la lucha por la tierra y el conflicto de clase, puntos en disputa que aflorarn an ms durante las ltimas tres dcadas, subyacen en
el
.fondo mismo de la Violencia. No obstante, como casi todos los ensayos tambin lo sugieren, la lucha de clases en la Violencia (antes o despus de ella) ha sido continuamente obscurecida, distorsionada y canalizada por el sistema poltico que, no obstante su incapacidad para contener el conflicto civil, result supremamente funcional para proteger a la lite de las consecuencias sociales del conflicto poltico. En torno a la relacin entre violencia y sistema poltico, David Bushnell en su Los orgenes histricos inmediatos de la ensayo "Poltica y violencia en el siglo lucha por la tierra --el primero de los XIX", examina los orgenes de los partidos elementos de continuidad sealados Liberal y Conservador y la gnesis del anteriormente- se remontan a la masiva sistema poltico bipartidista colombiano, el ocupacin de los terrenos pblicos que se cual, en contraste con la experiencia de desarroll a finales del siglo pasado y casi todo el resto de Amrica Latina, ha comienzos del presente. Como Catherine permitido a los partidos tradicionales conLeGrand lo seala en su artculo, servar el monopolio de la poltica a lo "Antecedentes agrarios de la Violencia", la largo del presente siglo. Bushnell sostiene poltica colombiana sobre tierras, que el punto de ruptura entre los partidos presumiblemente diseada para estimular y la principal causa de conflicto entre el crecimiento y la produccin de ellos- fue su enfrentamiento en torno al pequeos y medianos propietarios, condujo poder y los privilegios que deban a la consolidacin de grandes haciendas y otorgarse a la Iglesia Catlica, argumento a la proletarizacin de los pequeos ste que muchos historiadores hemos propietarios. En mi artculo, "El mo- seguido aplicando para comienzos y vimiento obrero (1930-1946) y los or- mediados del siglo pasado, aunque sostegenes de la Violencia", sostengo que ese nemos que para finales de siglo las diferencias econmicas entre y en el proceso fue invertido entre 1920 y 1940 en el vital sector cafetero y que las interior de la lite y los partidos se implicaciones sociales, ideolgicas y constituyeron en el punto de discusin ms polticas de este hecho fueron decisivas en importante. el desencadenamiento de la Violencia a partir de 1946. Cierto o no, a lo largo del siglo XX los dos partidos tradicionales han dominado la escena poltica y sus principales alternaciones del poder han estado marcadas por violentos enfrentamientos, especialmente en las reas rurales. Estas cruciales alternaciones --en 1930, cuando el liberalismo accedi al poder luego de medio siglo de control conservador, y en 1946, cuando los liberales pierden el poder frente a los conservadores- pueden comprenderse mejor, en mi opinin, en trminos del conflicto de clase y de los cambios imperativos del orden capitalista mundial. Para 1 958 las lites de los dos partidos, acosadas por la pesadilla de la Violencia, y alarmadas por la emergencia de una tercera fuerza, el gobierno populista militar de Gustavo Rojas Pinilla, encontra
Estas continuidades polticas y socioeconmicas que permiten ligar el anlisis de la violencia tanto en el pasado como en el presente, respaldan el texto de Ricardo Pearanda, "Los estudios sobre la Violencia", para quien el tema se ha convertido en el problema central de la historiografa colombiana contempornea. Su examen de la nueva y extensa bibliografa de la Violencia, con el cual concluye este libro, muestra cmo el crecimiento de estos estudios, la riqueza emprica y la sofisticacin analtica que han alcanzado, han estado acompaados por el renovado inters de ampliar la periodizacin clsica de los estudios de la Violencia, con el fin de cubrir aspectos cruciales de la historia de los dos ltimos siglos.
La lucha por la tierra, particularmente en la zona cafetera, constituye uno de los rasgos centrales de la Violencia, tal como lo sealan claramente Gonzalo Snchez y Carlos Ortiz. Snchez, sin embargo, est ms interesado en las expresiones urbanas de la lucha de clases, particularmente en el significado poltico de Gaitn y en las consecuencias de su asesinato, luego del cual se activ la resistencia liberal en numerosas localidades del territorio colombiano. Ortiz, por su parte, revisa tempranas nociones promovidas sobre todo por estudiosos de izquierda, que presentan la Violencia casi exclusivamente como una ofensiva de los grandes propietarios en contra del campesinado, proceso que, aunque ocurrien algunas reas, no puede generali
Los ensayos aqu reunidos constituyen una representativa muestra de los ms recientes trabajos. Agrupados en tres partes antecedentes, la Violencia, y la crisis contempornea-, permiten seguir el desarrollo de las investigaciones recientes, y al mismo tiempo, refuerzan nuestra conviccin de que la comprensin y la bsqueda de posibles soluciones a la terrible crisis que encara Colombia pasa necesariamente por el reconocimiento de sus races histricas.
Resulta atractivo pensar que la actual situacin de violencia pueda resolverse con la eliminacin del narcotrfico, posibilidad que aunque remota puede llegar a darse. Pero por el contrario,
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109 los autores de estos ensayos sostienen que es muy difcil llegar a una solucin, a no ser que se apunte al corazn del problema. Slo una fundamental democratizacin de la sociedad colombiana, basada en la comprensin de los conflictos pasados y orientada hacia fundamentales reformas sociales y polticas, podr crear las condiciones para una paz futura. de que tales reformas dependen no so. lamente de la capacidad de accin poltica y democrtica de la opinin colombiana, sino tambin, en alguna medida, de la actitud de su contraparte en el exterior, particularmente en los Estados Unidos. Esperamos que los ciudadanos norteamericanos y sus agentes polticos encuentren en este libro no slo una descripcin detallada y analtica de la aguda crisis por la que atraviesa la Al presentar estos ensayos al pblico sociedad colombiana y de las violentas norteamericano, reconocemos el hecho consecuencias del narco. trfico. Esperamos que ellos lleguen a apreciar la profunda y compleja lucha democrtica de la mayora de los colombianos por alcanzar un orden social ms libre y ms justo. Charles Bergquist, historiador norteamericano, coordinador del Programa de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Washington.
Pilar Gaitn Pava y Carlos Moreno Ospina
Poder local. Realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia

Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y Tercer Mundo Editores, Bogot, 1992. Poder local representa uno de los primeros aportes para la comprensin de los avances tempranos del ms reciente proceso de reforma del Estado ocurrido en Colombia. El volumen relativamente amplio de literatura referida al tema del que ya se dispone en el pas se ha centrado, fundamentalmente, en el anlisis de los contenidos de las polticas descentralizadoras, sus relaciones con las tendencias actuantes en el plano internacional, o con otros aspectos de la institucionalidad, as como del desarrollo econmico o las estructuras fiscales. En este caso se ha dado un paso ms adelante: el estudio de las primeras aplicaciones de estas polticas en el terreno de las reformas municipales y el examen de las modificaciones incorporadas al respecto en el nuevo marco constitucional, como resultado de las dinmicas polticas. la descentralizacin fiscal. Antecede al tratamiento del primer gran tema un examen de los enfoques tericos que han encuadrado las diversas interpretaciones del proceso de reforma estatal. En ambos casos, los anlisis cuentan con informacin factual--cifras acerca de la participacin electoral y estadsticas bsicas sobre composicin de presupuestos y condiciones socioeconmicas-, todo lo cual constituye, en adelante, materia prima fundamental para dar continuidad a las lneas de anlisis desarrolladas por los autores del libro ac comentado. na, y de otra, el signo poltico democratizador y progresista que el proceso seguira en nuestro caso. En cuanto al primer aspecto, el estudio insiste en sealar la ubicacin de la descentralizacin que afronta el pas, dentro de una tendencia generalizada en Amrica Latina y en otras latitudes, pero resaltando cmo en cada caso operan particularidades propias, cuya consideracin permite trascender en el anlisis los enfoques deterministas, los cuales ofrecen el ries go de desconocer la forma en que, dentro de cada sociedad, interactan las distintas facetas que la configuran. En cuanto al segundo, el anlisis de la eleccin popular de alcaldes, el estudio destaca su carcter democratizador; sin embargo, las reflexiones sobre las polticas fiscales hacen evidente la primaca que tiende a adquirir un modelo de Estado altamente centralizador y autoritario. Esto es irrefutable en el contenido del ms reciente documento orientador de la poltica de descentralizacin (Eduardo Wiesner, Colombia: Descentralizacin y federalismo fiscal, Bogot, 1992).
El libro de Pilar Gaitn y Carlos Moreno recoge los resultados de una investigacin iniciada en 1988, en el mismo momento en el que entraban en aplicacin algunos instrumentos de la poltica descentralizadora, e incorpora avances logrados en estudios referidos a comportamientos electorales, los cuales enriquecen la comprensin de los alcances de las reformas. Componen el trabajo dos lneas de anlisis estrechamente relacionadas: los efectos polticos de la eleccin de alcaldes y los alcances previsibles de
Varios puntos merecen consideracin especial en este estudio. Inicialmente, la revisin del debate en torno a la reforma del Estado propone una clasificacin de enfoques, considerados en forma crtica y frente a los cuales se sustenta una escogencia terica que podra enriquecerse al referirla a la discusin ms amplia sobre las relaciones Estado-sociedad, infortunadamente circunscrita en nuestro medio a un nmero relativamente reducido de autores.
La escogencia terica que orienta el anlisis de la descentralizacin en sus Los matices propios de cada uno de los contenidos polticos, concede una amplia anlisis (poltico y fiscal) enriquecen la autonoma a la esfera de las relaciones discusin sobre las reformas en curso. Al polticas y de all se derivan dos aspectos considerar, en uno y otro caso, los destacados: de una parte, las101 antecedentes de estas polticas, se destacan particularidades que a este nivel ofrece la en cuanto al primero los aportes que experiencia colombia hiciera el espritu
110 aperturista de la administracin Betancur al rumbo democrtico de la descentralizacin. No obstante, al considerar la continuidad de estos antecedentes, desde el gobierno de Alfonso Lpez M., pasando por las administraciones Turbay y Barco hasta llegar a la nueva Carta Poltica, se hace evidente, ms que un conjunto de avances progresistas, la consolidacin de las orientaciones bsicas trazadas por Lpez Michelsen, precisadas por la Misin BirdWiesner (Finanzas intergubernamentales en Colombia, Bogot, 1981) durante el mandato de J.C. Turbay, y reiteradas en el reciente y citado documento de la Misin para la Descentralizacin. Tales orientaciones, destacadas en el anlisis fiscal del libro de Gaitn y Moreno, buscan afianzar un esquema en el cual se ampla la participacin del nivel municipal en la apropiacin de los recursos del presupuesto, pero se centraliza an ms la decisin sobre la destinacin del gasto. En otras palabras, se desconcentra la administracin,al tiempo que se centraliza la decisin sobre el destino de los recursos.
En este punto subyace una gran relacin con el anlisis explcitamente poltico, ya que las orientaciones de la poltica fiscal no son neutras y estn naturalmente afectadas por los intereses polticos. En el examen de las condiciones fiscales derivadas del sistema impositivo, el estudio seala la debilidad de una de sus fuentes estratgicas, el catastro, como resultado de 1a~presiones de los principales propietarios de edificios y terrenos (p. 243). Esta observacin puede ampliarse al conjunto de los representantes del gran capital, cuyos intereses se han plasmado en las sucesivas reformas tributarias, las cuales sistemticamente han privilegiado los impuestos al consumo, a las exp ortaciones y a las rentas de trabajo, en beneficio de
las rentas de capital (G. Perry y M. ta por votaciones sobre las polticas Crdenas, Diez aos de reformas pblicas. Esta opinin no puede pasarse tributarias en Colombia, Bogot, 1986). por alto si se tiene en cuenta su peso decisivo en la definicin de polticas por parte del Estado colombiano, como lo Guarda alguna relacin con el punto evidencia el significado que tuvo el primer anterior el tema de la regulacin estatal informe (1981) en las primeras normas frente a los desequilibrios regionales en el bsicas de la descentralizacin, y la Ley 12 desarrollo social. Es clara la tendencia de 1986, en particular, la cual prcticaseguida hasta el presente por las mente transcribi las recomendaciones del asignaciones presupuestales, dirigidas a informe Bird-Wiesner. favorecer las regiones ms atractivas para la inversin privada, en desmedro de los espacios marginalizados y, como se deduce del estudio en consideracin (p. De otra Varte, la propia eleccin popular 244 y ss.), no son evidentes an rupturas de alcaldes no escapa en sus resultados sustanciales en este sentido en el marco de concretos a los condicionantes especficos del contexto social. Ciertamente, como se la nueva Constitucin. advierte en los anlisis sobre participacin electoral y fuerzas polticas, as como en la Los matices diferenciados en los anlisis identificacin del perfil, de los alcaldes poltico y fiscal no son contradictorios: electos, hay cambios perceptibles, en los enfocan s aspectos encontrados de la cuales deja su impronta la voluntad reforma en la medida en que, de una parte, mayoritaria. Pero dentro de esta misma en lo referente al manejo fiscal, se acogen lgica tambin se inscribe el margen de las orientaciones dominantes internacional- imposicin que pueden tener proyectos mente, derivadas del enfoque neoliberal, y autoritarios, como lo ha puesto de presente de otra, se producen rupturas en el un estudio de caso realizado recientemente ordenamiento poltico tradicional. Estas en el Magdalena Medio (Ruth Miriam Moltimas, resultantes del juego de las reno, "Violencia poltica y descentradistintas fuerzas polticas y sociales, logran lizacin poltica: El caso Puerto Boyac", introducir cambios en la propia poltica Bogot, CIDER;Uniandes, tesis para fiscal, como lo advierte el estudio con magister, 1992). respecto a las diferencias en los criterios para la asignacin de recursos presupuestales establecidos en la derogada Ley 12 de 1986 y en el Artculo 357 de la Poder local, como lo reconocern los Constitucin de 1991, los cuales pasaron de considerar el tamao total de la lectores, constituye ya un punto de poblacin (Ley 12), a privilegiar el nmero referencia obligado para la discusin y de habitantes con necesidades bsicas comprensin de sta nuestra historia ms reciente, parte del presente y del futuro. Su insatisfechas. valioso contenido, adems expuesto en un estilo llano, pedaggi co y totalmente limpio de jerga, estcomplementado con una edicin pulcra en todo el alcance de la No obstante, en el mismo sentido ya palabra. observado de las tendencias dominantes en la poltica fiscal, conviene tener en cuenta la opinin vertida en el informe Wiesner, Daro Fajardo Montaa, socilogo, sutilmente cues tionadoras de la validez de profesor d la Universidad Nacional de e la consul Colombia.
Consuelo Corredor Martnez
Los lmites de la modernizacin

Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional, ClNEP, Bogot, 1992.
En los ltimos aos la discusin sobre la cial importancia. Diferentes aproxi- ido abriendo un campo de exploracin que modernidad ha cobrado espemaciones tericas al problema han ha exigido avanzar en la
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RESEAS
reinterpretacin de la historia econmica, social y poltica del pas. Un elemento esencial aportado por estas reinterpretaciones ha sido el interrogarnos por las condiciones para la construccin de la ciudadana y la formacin de sociedades civiles, con capacidad de manejar las tensiones y conflictos de la sociedad, y avanzar en el dominio de sus condiciones de desarrollo. Esta manera de abordar la cuestin plante la necesidad de recurrir a anlisis que superen las visiones simplificadoras de los procesos o las que los encierran en una mirada unidimensional que tuvieron en las ltimas dcadas un auge notable, como resultado del cual nos han quedado valiosos aportes en el campo de la historia y el anlisis econmico y poltico. Hoy el reto se encuentra en el desarrollo de anlisis y estudios histricos multidimenisonales. Es en esta perspectiva en la que se inscribe el libro de Consuelo Corredor Martnez, Los lmites de la modernizacin, el cual enriquece el debate sobre la modernidad y la his toria colombiana. dad moderna basadas en la ciudadana. No se logr salir de la "minora de edad" consistente, como lo seala Kant, en la "incapacidad para servirse del propio entendimiento sin direccin ajena". Esta modernizacin carente de modernidad entendida como la constitucin de sujetos actores de su propio destino- produjo el doble efecto de acentuar la exclusin poltica, econmica y social de amplios sectores de la poblacin, e integrar los intereses de las lites dominantes desintegrando en el mismo movimiento los de las mayoras. La consecuencia fue un divorcio creciente entre el Estado y la sociedad civil, y la disociacin entre la organizacin poltica y la organizacin social.
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la democratizacin econmica-social, se acentuaron las caractersticas de exclusin y desigualdad del orden econmico y se reforzaron por esta va las restricciones del rgimen poltico colombiano. Logra de esa manera superar las visiones economicistas tan comunes en la literatura reciente y aprehender las interacciones entre economa y poltica. Sin desconocer las formas especficas de manifestacin de los fenmenos, su tratamiento revela la multicausalidad que los ge nera. Cualquiera que sea la salida de la crisis lo cierto es que exige articular lo desarticulado, unir lo separado, en otros trminos, se requiere de reformas que articulen lo poltico, econmico y social.
La economa no hizo partcipe a las mayoras de los beneficios del crecimiento y el Estado se identific con los intereses particulares, funcionando ms con fundamento en la coercin que en el consenso y sin lograr el monopolio legtimo de la fuerza. Mercado y Estado, lejos de contribuir a la democratizacin de la sociedad, han potenciado sus caractersticas antidemocrticas y son hoy incapaces de hacer de la modernidad y de Se propuso la autora contribuir a la la modernizacin un proceso de inteligencia de la crisis actual "mediante el construccin de ciudadanos, es decir de esclarecimiento de algunos factores hombres libres con capacidad crtica. estructurales y conyunturales que le han propiciado y que se han ido entretejiendo en la historia reciente del pas". Su tesis La crisis contempornea de la sociedad central es la de que la crisis es el resultado colombiana es econmica, social y de la tensin entre "un proyecto de moder- poltica, fruto de un prolongado y nizacin econmica ajeno a un proyecto de complejo proceso de desarrollo histrico modernidad". en el que primaron os intereses de las l lites dominantes, el Estado fue colocado al servicio de intereses econmicos y La modernizacin econmica transform polticos particulares, y la lucha poltica se aceleradamente el entorno so- redujo a una lucha por el poder y no a una cioeconmico. Fundada en un modelo de lucha por el orden. En estas condiciones desarrollo liberal, caracterizado por el prevalecieron las relaciones de fuerza "copredominio de intereses privados sobre los mo medio de resolucin de los conflictos y pblicos, hizo del mercado el centro de de confrontacin entre los diversos organizacin econmica y social y privatiz actores". al Es tado, colocndolo como garante de la consecucin de intereses particulares. El resultado fue una modernizacin Superar la crisis actual demanda asumir el excluyente en lo econmico y la reto de la modernidad, que es, para preservacin del orden poltico tradicional. Consuelo Corredor, el de la construccin de la democracia. Como resultado de la modernizacin econmica se erosionaron los viejos lazos de dependencia personal, fidelidades y solidaridades en un proceso en el que, dado su carcter excluyente, no fue posible la construcin de solidaridades propias de la socieEsta obra hace aportes especialmente significativos. Rompe con la tesis desarrollista de que la modernizacin econmica produce un orden social ms democrtico e igualitario. El anlisis del modelo liberal de desarrollo realizado por Consuelo Corredor revela cmo, lejos de contribuir a
Si la caracterstica dominante en el devenir colombiano ha sido la de la interaccin entre un proceso de modernizacin y contencin de la modernidad, una forma de superar el estado actual es el desarrollo de la modernidad, entendido como un proceso de democratizacin de la sociedad. Y si bien la autora no logra escapar a la seduccin del paradigma de occidente como modelo de modernidad, el enunciado de esta posibilidad nos lleva a planteamos el problema a partir de las condiciones particulares de nuestra historia. Cul es la ciudadana que es posible construir a partir de ella? Cules los rasgos del orden democrtico de nuestra sociedad futu ra? Sobre valores universales irre
nunciables como al pluralismo, la to lerancia, el respeto a las diferencias nos queda un largo y arduo camino por recorrer en la realizacin de un proyecto de modernidad que haga viable la construccin de la democracia posible, que no necesariamente pasa por el camino de la consolidacin del orden social capitalista que, en nuestro caso especfico, ha revelado sus limitaciones y restricciones. Queda abierta as la cuestin sobre las condiciones especficas que nos permitan alcanzar la construccin de un orden social en el que podamos "utilizar la propia razn sin tutelas extraas" al decir de Adolfo Gilly, orden en el que logremos constituimos en actores individuales y colectivos, arquitectos de nuestro propio destino.
Esta obra es una invitacin a interpretar nuestro pasado reciente en la perspectiva de lograr una forma de organizacin social superior. En medio de una literatura hipercrtica, frecuentemente marcada por el pesi-
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112 mismo frente a la complejidad de los conflictos que afrontamos y sus posibles desenlaces; cuando prevalecen las voces que tienden a reducir al Es tado y magnifican la racionalidad del mercado y su poder autorregulador, es ciertamente positivo encontrar una mirada proyectada hacia el
ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 futuro, que reivindica la modernidad como la aventura de construir un orden social democrtico que no es necesariamente el Jaime Zuluaga Nieto, economista, profesor capitalista. Utopa? Ciertamente, utopa a del Instituto de Estudios Polticos y la que nos conduce la insatisfaccin con lo Relaciones Internacionales. conocido y el deseo por explorar lo
desconocido.
Diana Obregn Torres
Surgimiento de las Colombia, 1859-1936

Banco de la Repblica, Bogot, 1992. Este libro podra contribuir de modo importante, y para el caso colombiano, a absolver la pregunta que con tanta retrica e insistencia se ha formulado con motivo de los 500 aos. La actitud generalizada hacia el conocimiento cientfico, los obstculos sociales e institucionales para la conformacin de las organizaciones que lo cultivan y difunden, y el rol social de los individuos que la practican, constituyen un componente central de la identidad cultural cuya profusa enunciacin no ha corrido pareja con los esfuerzos por un cuidadoso anlisis.
sociedades
cientficas
en
Ya en el prlogo la autora nos indica en qu manera el examen de la precaria tradicin cientfica colombiana -o a la inversa, para hacerse eco de una de las rectificaciones que el libro se propone: la historia del sitio que ocupa nuestro pas en el conjunto de la actividad cientficacontina aureolada de exotismo, y tiende a vrsela como conocimiento erudito o superfluo. Suele asocirsela a una his toria aristocrtica de las ideas, de las ideas en s mismas y ciertamente las orientaciones pragmticas no la favorecen como especialidad. A las de mandas de utilidad concreta slo sabe responder con las afirmaciones ms universales, y en ello consiste su carcter esencial.
grafas o las formulaciones grandilocuentes, lo neto es -al igual de lo que se deca ya para la mayora de los g neros literarios-la tradicin de la pobreza. Incluso dara para el pesimis mo si se parte de una concepcin teleolgica de la ciencia, la ltima de las afirmaciones de este libro: "El sentimiento de pertenencia a una comunidad imaginada no fue lo suficientemente fuerte para consolidar una comunidad cientfica real". Los esfuer zos recurrentes por conectarse con una tradicin, por magnificar sus logros, lindando con la mitomana en ms de un autor o texto, son otros tantos ndices de la debilidad. Entre ms se manifiesta esa obsesin por restaurar la tradicin perdida, ms se hace patente la pobreza del momento. Ante todo porque invariablemente se empieza por reescribir la historia, cada esfuerzo organizativo importante ha comenzado por reinterpretar el significado de la Expedicin Botnica.
Pero aqu no se trata de una concepcin teleolgica y la autora define con acierto su propsito: ni historia institucional ni historia epistemolgica -sin descalificar a ninguna de ellas-, sino el enfoque que procura explicar los logros, por exiguos que sean, en la conexin que tengan con los estmulos y demandas de la socie dad del
momento, con las representaciones existentes acerca de la ciencia y su papel, y con el rol
Las propias conclusiones que la autora extrae del anlisis pareceran corroborar tal percepcin difundida: como balance del largo perodo estudiado y tras hacer a un lado las versiones interesadas de la historia y las hagio-
social y el grado de aceptacin que la figura del cientfico y la ciencia como una actividad continuada obtengan.
Al definir su enfoque la autora elude pseudoproblemas y falsas disyunciones. Entre estas ltimas estn las que acostumbren a contraponer la ciencia pura a la aplicada. Desde Safford, que por su orientacin se centra en la ingeniera y sus efectos prcticos, ha tendido a verse en la propia orientacin de las escuelas de ingeniera, dicha disyuncin. Una pesquisa ms exhaustiva y una lectura terica distinta revela que el ideal de lo prctico y de lo terico se hallaba en mezclas diversas en cada una de ellas. Si el quid era la preocupacin por las matemticas puras, aun los integrantes de la flamante sociedad de los nueve puntos, cultores o dilettantes de la matemtica abstracta con ribetes de sociedad hermtica, pueden mostrar realizaciones prcticas. Y a la inversa, los adalides de la aplicabilidad y el pragmatismo no estuvieron exentos de inclinaciones hacia la alta matemtica y en relacin con ella lograban diferenciar su validez de su aplicabilidad. En un plano ms cosmopolita, la rivalidad entre ingenieros antioqueos y bogotanos, y sus respectivos modelos formativos, que anlisis precedentes, comenzando por el de Safford, han realzado, resulta otro problema mal planteado. Se trataba de un problema de evidentes repercusiones prcticas: cul de las dos escuelas se hallaba en mejores condiciones para preparar al grupo dirigente del proceso de industrializacin. Hoy est ya claramente establecido el papel de la Escuela Nacional de Minas, su mayor adecuacin a las necesidades inmediatas del surgimiento de la in
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113 dustria. Pero de ello no se infiere, como hasta ahora ha tendido a suceder a fuerza de acentuar el particularis mo regional, que la actitud hacia la matemtica, y ms especficamente hacia la matemtica abstracta, constituya el criterio diferenciador, el ras go que decida cul de las dos escuelas en definitiva se hallaba preparada para liderar el proceso. En el caso de Safford, dicha distorsin puede resultar del hecho de centrar el anlisis en la ingeniera, y por esa va llega a omitir todo aquel conocimiento que no est relacionado directamente con las necesidades ingenieriles y prcticas. En otros casos proviene ms bien de una cierta fascinacin con la hiptesis original acerca del rol preponderante -incuestionable pero realzado a proporciones de leyenda- de la regin antioquea en el take off de la industria... amn de una exploracin no exhaustiva de las fuentes. soporte documental pero que no por ello categora de anlisis social y de anlisis poltico, tal vez por eludir el concepto de fueron menos reales. clase social, y al dar por supuestos y Salvo en la introduccin, donde sustenta su conocidos los restringidos canales de enfoque, y en el captulo final, en que lo ascenso social y el funcionamiento de los retoma para establecer el balance del mecanismos de dominacin. No obstante, perodo, la autora ha preferido una el trasladarlo al anlisis social y al anlisis exposicin que pudiramos llamar poltico, quienes lo aplican -y lo reiterantaxonmica del problema, lo que implica tal vez no sean conscientes de que estn ciertas dificultades para el lector no validando un modelo autoritario de especializado as parezca ms adecuada a sociedad y de Estado. Si en principio las necesidades descriptivas. Aparte de los resulta funcional para designar lo dos anotados, cada captulo corresponde a restringido y excluyente del grupo -o una de las organizaciones en que puede clase?- social dominante justamente por hallarse un embrin de comunidad ser denotativo y, por ende, por no dar cientfica, pero la detallada exposicin cuenta de las dems connotaciones del puede conducir a que no se vean los nexos proceso social y su dinmica, pierde entre ellas, a que el problema que se validez en el contexto ms amplio. Pues, formul para comenzar, en ms de un qu es lo otro de la lite? O aun: de las pasaje, tienda a diluirse. Por otra parte, esa lites? En ese contexto, cul es el conforma de exposicin hace menos clara la cepto complementario que abarque al resto referencia a las instituciones educativas de la sociedad? El de pueblo en su difusa, y cambiante que fueron nichos institucionales para los genrica, embriones de comunidades cientficas: si configuracin? El de clases populares al el papel de la Universidad Nacional, de la cual alude nuestra autora en un pasaje? O Escuela Nacional de Minas, de los peor an, el de masas con todo su Desde SaintSimon y hermanos de La Salle y su institucin amorfismo? resulta destacado, el de otras instituciones, Manheim, hasta Mosca y Pareto, la teora que si bien no redundaron en una de las lites se ha referido a un complicado modalidad especfica de organizacin, sistema de minoras especializadas y a sus fueron decisivas en la aclimatacin d mecanismos internos de funcionamiento, el ethos de la actividad cientfica y tuvieron pero ha mostrado sus limitaciones a la hora un efecto multiplicador de sus valores de entender la relacin entre esas lites y los procesos de esenciales, como la Escuela Normal Supe- estratgicas rior, resulta por contraste oscurecido. Y diferenciacin social. Cabe la posibilidad, ello puede ser paradjico en tanto que los desde luego, de un uso irnico del anlisis ms recientes 1;1 t;ienden a concepto, de que se lo quiera emplear destacar (Cfr. Alonso T: :r ;,ashi, subrayando el carcter oclusivo de una "Matemticas: Estudios s,)re el desarrollo sociedad determinada; segn ello el e insercin social d~ las disciplinas y reas ingreso a la lite no estara dado, como en de conocimiento", en La conformacin de las teoras originales, por el mrito y las las comunidades cientficas en Colombia, cualidades, sino que por la simple va de la Misin de Ciencia y Tecnologa, MEN- herencia o ms reductivamente, de la DNP-Fonade, Bogot, 1990, Vol. 3, pp. gentica (icon todo y sus riesgos recesivos!). En ese sentido cumplira una 85-88). intencin polmica y sera til en el debate poltico con toda su carga valorativa, a ciencia y paciencia de que se hace a un lado su valor analtico original. Pero tal vez no sea ste el caso; no es irona ni A nuestro juicio, otra limitacin es triba en polmica lo que explica su utilizacin, sino el uso de la nocin de lite a lo largo del ms bien una extensin no suficientemente anlisis. Al igual que la investigacin meditada de su sentido original. histrica reciente, nuestra autora usa de modo reiterado esa categora. Est fuera de toda duda que el concepto de lite es plenamente aplicable (y unvoco e ntegramente denotativo) cuando es aplicado a los rudimentos de comunidades cientficas, y al pequeo conjunto de individuos dedicados a actividades cientficas en el marco de la sociedad total. Y lo sera aun hoy. Pero lo problemtico reside en que se lo usa -iy de modo reiterado!- como una
Nuestra autora en cambio procede a hacer un rastreo exhaustivo de todas las piezas del debate acerca del papel de las matemticas en la formacin del ingeniero, y tuvo tiempo de cotejarlas con las dems realizaciones y actividades de cada uno de los protagonistas, lo cual le permite establecer con ms ponderacin, que los teoricistas no lo eran tanto y que los adalides de lo prctico no carecan de intereses o inclinaciones por los asuntos abstractos. Y presenta suficientes pruebas en ambos sentidos.
De hecho, en su argumentacin, y en el conjunto de su trabajo, esta autora supera otra contraposicin habitual, que de modo simplificador tiende a contraponer los mtodos y estilos de anlisis de la historia y la sociologa. Un abordaje adecuado del problema que se formula -podra decirse, su propia formulacin como problema-, requiere de ambas destrezas y Diana Obregn demuestra poseerlas: rigor y criterio en la ubicacin y examen de las fuentes, sentido de la larga duracin, rigor y criterio para la seleccin del perodo estudiado. anlisis tipolgico, y consideracin J.etaiada y comprensiva del probler Id de los valores y actitudes socialf" de las profesio:J.f;S, sus roles y su mcidrncia mediatiz2lda en el proceso econmico. Cuidadosa consideracin a los vestigios existentes, pero tambin capacidad para construir evidencias complementarias, para interpretar y conferirle sentido a aquellas acciones y partes del proceso que no cuentan con
Para terminar debe decirse que nuestra autora hace gala de una prosa clara y fluida, transparente, lo que no es un mrito menor tratndose de un escrito acadmico, ms an, de una tesis de maestra. Desde el momento en que se redact parece haberse pensa-
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ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992 podra emplearse este texto para ilustrar las posibilidades pedaggicas de la disertacin magisterial, o el equilibrio entre la claridad, la densidad y el rigor. O de cmo ser ameno sin prescindir de las formalidades acadmicas y del aparato crtico y documental. En trminos ms simples: ser didctico sin pedantera. Fernando Cubides, profesor Universidad Nacional. de la
do tanto en la lectura que harn los pares, es decir los otros investigadores sobre el tema en sta y en otras latitudes, como en la que podran hacer los lectores corrientes y quienes comiencen a estudiar el tema. Bien
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EDUCACION SUPERIOR EN COLOMBIA *

Ricardo Lucio y Mariana Serrano**
l.
TEXTOS PUBLICADOS
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.'
..
Literatura p~o.ducida a partir ~e 1980 referente al si~tema de educacin superior colombiano considerado globalmente (es truc~ura, polItIcas, comportamIento general), o a partIr de sus componentes bsicos (educacin tecnolgica, formacin a distan~Ia, posgrados, etc.). ~e excluyen por tanto documen\os relativos a aspectos muy particulares del sistema. Gran parte de la ' lIteratura correspondIente a 1980-1987 se halla reseada en la publicacin del ICFES Biblio ' t grafI a comen a aden ., ed ucaCIon.superIor, 1 980 1987. Investigadores del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales. 115
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anlisis poltico

No. 17 SEP/DIC 1992

ESTUDIOS Reforma del Estado y desarrollo econmico y social en Colombia

Colombia:hacia una salida democrtica a la crisis nacional?

COYUNTURA El colapso del comunismo y la tarea ideolgica democrtica

La ONU y el proceso de paz en el Salvador: 1990-1992

DEBATE Poder y medios de comunicacin:una puerta giratoria?

RESEAS Violence in Colombia: The contemporary crisis in historical perspective,

Surgimiento de las sociedades cientficas en Colombia, 1859-1936,

TESTIMONIO Confesin de parte

BIBLIOGRAFA TEMTICA Educacin Superior en Colombia

REFORMA DEL ESTADO y DESARROLLO ECONOMICO y

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

ESTATAL 1. Una breve caracterizacin del desarrollo

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

1971-74 1975-78 1979-82 1983-86 1987-89 -~--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ~-_.

19.13 10.15 8.97

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

Fuente: DANE, cuentas nacionales y cuentas del sector pblico.

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

donde mltiples endmicas.

Dos concepciones diferentes de la reforma del

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

Cualquiera que sea la lectura de la nueva Constitucin,

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

11. CRECIMIENTO Y ESTABILIDAD

1. Las restricciones macroeconmicas

CUADRO No. 3 DINAMISMO Y ESTABILIDAD DEL CRECIMIENTO ECONOMICO COLOMBIANO

Industria Agricul- Manu tura facturera 2.99

5.37 3.82 4.52 3.34 1.94 1.41 1.85

6.97 7.14 6.63 3.00

1926-44 1945-74 1958-74 1975-91

3.16 1.28 0.98 0.66 0.64 0.96

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

CUADRO No. 4 CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA y DEL SECTOR EXTERNO

.., Composlclon de las expor taciones (dlares corrientes) Caf

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

Apertura externa, cambio estructural y productividad

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

bsicos del programa de ajuste estructura142.

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

Reformas estructurales y estabilidad macroeconmica

La evolucin de los indicadores sociales en Colombia

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

CUADRO No. 5 PRINCIPALES INDICADORES DE EDUCACION y SALUD, 1951-1985

7.2 23.4 12.2

68.5 91.6 74.1

La mejora ms temprana fue aquella que experimentaron los indicadores de educacin,

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

Esta mejora tarda y su posterior estanca miento en los

65.8 65.4 69.1

Uribe (1987) y Crdoba y Uribe (1990) Misin de Empleo (1986), Cap. 3.

REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO... JOSE A. OCAMPO

La orientacin de la poltica social

ANALISIS POLITICO No. 17, septiembre a diciembre de 1992

DISTRIBUCION DEL INGRESO EN COLOMBIA, 1934-1991

la5 (500/0 ms pobre)

6a8 (Sectores medios)

1 Nacional-receptores individuales A. Urrutia-Berry 1934-36 19541 1964 1972