CONTENIDO

INTRODUCCIN 1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN 1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O PARTICIPATIVA 1.1.1 La democracia directa 1.1.2 La democracia representativa 1.1.3 La democracia participativa 1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD 1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad civil 1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN 1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD 1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO 1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN 1.7.1 El voto programtico 1.7.2 Mecanismos de participacin 2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA 2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936 2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958 2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez 2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la segunda administracin de Lpez Pumarejo

2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro 2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica 2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar 2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN 2.3.1 El Plan Decenal de 1961 2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006 2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 1974. 2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978. 2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982. 2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986 2.4.5 Plan de economa social 1986 1990 2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994 2.4.7 El Salto Social 1994 -1998 2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002 2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario 2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario 2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIN EN COLOMBIA 2.5.1 La influencia ideolgica 2.5.2 Las caractersticas de la planeacin 3. LA PLANEACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991 3.1 LA PLANEACIN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

3.2 LA PLANEACIN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIN 3.3 EL PROCESO DE PLANEACIN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

3.4 ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 3.4.1 Propuesta del gobierno 3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin. 3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan 3.5 PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES 3.5.1 Elaboracin 3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin 3.5.3 Aprobacin 3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIN 3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN, UNA EXPRESIN DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros 3.7.2 Calidades y funciones 3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIN 3.9 EJECUCIN Y EVALUACIN 4. PLANEACIN INTEGRAL PLANEACIN PARTICIPATIVA DEL DESARROLLO BASADA EN LA

4.1 QU ES LA PLANEACIN PARTICIPATIVA? 4.2 LA PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA 4.2.1 El Consejo Nacional de Planeacin 4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin

4.2.3 Las trochas ciudadanas 4.2.4 Retos y esperanzas 4.3 LA PLANEACIN PROSPECTIVA Y ESTRATGICA 4.4 LA PLANEACIN PROGRAMTICA 4.5 LA PLANEACIN OPERATIVA 4.6 LA PLANEACIN SECTORIAL 4.7 LA PLANEACIN REGIONAL Y LOCAL 4.8 LOS NUEVOS ROLES 4.8.1 Estado 4.8.2 La sociedad civil 4.8.3 El sector privado 4.9 PLANEACIN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIN 4.10 PLANEACIN Y DESARROLLO SOCIAL BIBLIOGRAFA

INTRODUCCIN

El estudio de los aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin y seguimiento de los planes de desarrollo, constituye un tema de especial inters, en razn a que a partir de la Constitucin de 1991, los planes se han convertido en instrumentos orientadores de la asignacin y distribucin de los recursos pblicos a los diferentes sectores y regiones del pas.

Los esquemas y procesos de planeacin desarrollados en el pas en los ltimos doce aos, se enmarcan en el modelo de democracia participativa adoptado en la Carta Poltica del 91; el presente trabajo pretende ser una contribucin a la evaluacin del modelo en mencin, a partir de la revisin de sus antecedentes, del estudio de las normas constitucionales y legales que lo rigen y finalmente, del anlisis de su aplicacin, especficamente en la formulacin de los planes nacionales de desarrollo de los tres ltimos gobiernos.

El primer captulo se dedica al estudio de la democracia, explorando conceptos modernos que conciben la democracia desde perspectivas econmicas, polticas y sociales que

trascienden lo puramente poltico, el marco en que tradicionalmente se ha entendido; este enfoque permiti definir y contextualizar el concepto de democracia participativa, que es a su vez el soporte en el que se ancla la planeacin participativa.

Como antecedente necesario para la comprensin del modelo de planeacin, el captulo segundo se dedica a la revisin de los hechos polticos, econmicos y sociales que en la historia colombiana han marcado hitos en relacin con la democracia participativa y con la planeacin participativa, especialmente en el siglo xx, como las reformas institucionales de 1923 proferidas a instancias de la conocida misin Kemmerer, los movimientos sociales y

polticos desencadenados con la reforma constitucional del treinta y seis, los primeros procesos formales de planificacin de principios de las dcada del cincuenta, en los cuales participaron acadmicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las reformas institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la creacin del actual Departamento Nacional de Planeacin, la reforma constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que provocaron la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con una revisin de los tres planes de desarrollo que se han expedido con las orientaciones de la Constitucin del 91, incluido el del gobierno actual, todo esto contextualizado en las dinmicas econmicas y polticas que se presentaron en el mundo en diferentes perodos del siglo xx. Si bien es cierto el propsito ltimo del trabajo se centra en el anlisis de la planeacin participativa, el recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de este captulo se hace un apretado resumen de los aportes y limitaciones de la planeacin en Colombia.

Una vez revisados los antecedentes de la planeacin y manteniendo la Constitucin Poltica del 91 como referente, se hace un anlisis de los desarrollos legales surgidos de la Constitucin, especialmente de la ley orgnica de planeacin y de las instancias concebidas por el constituyente para posibilitar la participacin, como son el Consejo Nacional de Planeacin y los Consejos Regionales y Locales de Planeacin.

En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales que se consideran apropiados para orientar la planeacin participativa y un resumen de las experiencias de planeacin participativa, centrado en las acciones del Consejo Nacional de Planeacin; buscando con todo lo anterior, satisfacer las expectativas tanto de los acadmicos, como de los ciudadanos y funcionarios pblicos interesados en el tema.

La consolidacin de la planeacin participativa y la democracia participativa, es un proceso de largo plazo, que requiere de una parte, la formacin de una cultura de la participacin, es

decir, la transformacin del ciudadano pasivo en ciudadano actuante, consciente de sus capacidades y posibilidades de ser actor de su propio destino poltico, y de otra, de una nueva concepcin de la gestin del Estado, en la cual los ciudadanos tengan posibilidades reales de decisin ms all de la participacin formal o de la simple consulta. Democracia y planeacin participativas parecen ser, sino la nica va, si una de las ms importantes para transitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia pacfica entre los colombianos.

1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN

La palabra democracia significa poder del pueblo (kratos-demos); sin embargo, el anlisis de la democracia va mucho ms all de su definicin etimolgica. Sartori dice que hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa.1 Lincoln caracteriz el espritu del gobierno democrtico como: goverment of the people, by the people, for the people.2

El trmino democracia tradicionalmente ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han aportado visiones desde la perspectiva de las disciplinas sociales y econmicas, por lo que hoy se habla de democracia social y de democracia econmica.

Tocqueville3 plante el concepto de democracia social en su obra Democracia en Amrica; entendi sociolgicamente la democracia estadounidense como una sociedad caracterizada por una igualdad de condiciones y guiada por un espritu igualitario. La democracia en este sentido es una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical. Bryce4 representa la democracia como un modo de vivir y convivir, como un ethos igualitario, que se resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras. La democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a sus miembros, verse y

SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia?. Primera Edicin en Colombia. Altamir, 1994. p.24 Ibid., p. 24. Citado por SARTORI, Giovanni. Op. cit. p. 5. BRYCE, J, The American Commowealtf, citado por SARTORI, Op. cit., p. 5.

tratarse socialmente como iguales. La democracia social se origina en la infraestructura de las microdemocracias, que son la base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la superestructura poltica.

La democracia econmica por su parte, persigue la eliminacin de los extremos de pobreza y riqueza, y en consecuencia, su propsito se enmarca en el bienestar generalizado. La democracia econmica tiene varias formas de interpretacin, las primeras desde la visin marxista, donde se debe reconocer su gnesis, y posteriormente, las de otros tericos de la economa que se han ocupado de ella, como Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962) y Riker (1982).

La democracia sin adjetivos se entiende como democracia poltica, y sta es condicionante para la existencia de la democracia social y la democracia econmica. Las democracias en sentido social y/o econmico amplan y completan la democracia en sentido poltico. Si falta la democracia mayor, seguramente no existirn las menores.

1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O PARTICIPATIVA

La discusin de la democracia es la discusin del gobierno y de las decisiones. Desde esta ptica es pertinente analizar los alcances y dimensiones de las formas de democracia.

Vale la pena resaltar que un rgimen no es democrtico porque el mismo lo pregone o por las aparentes formalidades que lo cubran, sino por la esencia, es decir, por las diversas posibilidades de participacin que caracterizan a la democracia y por el respeto a las decisiones que de all resulten; algunas veces se hacen pasar por democrticos regmenes cerrados o autoritarios que de ello tienen muy poco. Al respecto Bobbio advierte: Existen

democracias ms slidas o menos slidas, ms vulnerables o menos vulnerables; hay diversos grados de aproximacin al modelo ideal, pero an la ms alejada del modelo no puede ser de ninguna manera confundida con un Estado autocrtico y mucho menos con uno totalitarista5.

1.1.1 La democracia directa. Esta es sin duda la forma ms perfecta de democracia, y para algunos autores, la nica. Segn Bobbio, para Rousseau la soberana no puede ser representada, es ms, este autor lleg a afirmar que no ha existido ni existir jams verdadera democracia ya que para esto se requiere una serie de condiciones difciles de cumplir: i) un Estado muy pequeo, ii) una gran sencillez de costumbres, iii) mucha igualdad en los rangos y en las fortunas y iv) poco o ningn lujo. Bobbio tambin nos recuerda la conclusin de Rousseau: si hubiera un pueblo de dioses, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres6.

Dejando a un lado esta discusin y para concretarnos en la democracia directa, digamos que en ella el pueblo autnomamente toma las decisiones sobre los asuntos que lo afectan, el denominado constituyente primario es quien decide directamente -sin intermediacin- lo que se debe hacer. Si se hiciere aplicacin de esta democracia como nica forma de gobierno en un Estado, no quedara ms alternativa que darle la razn a Rousseau. Ahora bien, si lo que se pretende es identificar y analizar en qu espacios sera pertinente tener prcticas de democracia directa, podra ser en organizaciones sociales, municipios y pequeas comunidades en las cuales las decisiones sobre hechos de inters colectivo se tomen con la participacin directa de todos los miembros de la comunidad.

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica. 1994, p. 29 - 30.

Ibid., p. 32.

10

1.1.2 La democracia representativa. El propio Bobbio seala que en trminos generales la expresin democracia representativa quiere decir que las deliberaciones colectivas, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin7. El ejercicio de la democracia de representacin consiste en delegar en una persona o en un grupo de ellas la toma de decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a decidir sino que por medio del voto hacen que sus intereses se representen en los gobernantes.

Parte de la interpretacin errada de la democracia de representacin, radica en entenderla como un acto puntual en el tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada ms, mientras que una lectura ms a fondo de esta prctica nos ensea que en la democracia de representacin se designa un delegado, un portavoz, pero que esto no exime al pueblo de conservar el mandato. En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisin pero no el mandato, en ltimas, el gobernante termina siendo el mandatario pero la ciudadana conserva su investidura de mandante.8

1.1.3 La democracia participativa. El eje central de la democracia participativa es la organizacin ciudadana, es decir, la capacidad que tenga la ciudadana para juntarse y organizarse de acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la democracia de participacin supera la toma de decisin y la delegacin por el voto y reemplaza las actuaciones individuales por la accin colectiva entorno a intereses del mismo tipo.

Ibid., p. 34.

FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo y CRDOBA, Carlos. Planeacin Participativa, estrategia de

paz. Consejo Nacional de Planeacin. 1999.

11

Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este sentido Sartori establece la diferencia entre el ejercicio del voto y el verdadero alcance de la participacin, Votar es votar y basta; no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es involucramiento y empeo activo9. As mismo, la democracia participativa permite constantemente la

intervencin de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos pblicos. Esto quiere decir que tiene una frecuencia de participacin superior a la representativa, que es slo con el voto, pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente10. Claude Lefort seala que la participacin implica el sentimiento de los ciudadanos de estar vinculados en el juego poltico, de ser tomados en cuenta en el debate poltico, y no el sentimiento de esperar pasivamente las medidas favorables a su destino 11.

Si bien es cierto que la Constitucin de 1991 abri un espacio importante a la democracia participativa, es preciso reconocer que esta forma de democracia apenas si est asomndose en el umbral del rgimen poltico colombiano; su consolidacin es lenta y difcil, no podemos olvidar que por ms de ciento cincuenta aos han imperado prcticas centralistas y representativas cuya modificacin o eliminacin requiere esfuerzos y acciones que van ms all de los cambios constitucionales y legales, ya que estas prcticas estn ligadas a los intereses de las clases que ostentan el poder poltico y econmico en el pas.

SARTORI, Op. cit. p. 76.

10

FORERO, CARDONA y CRDOBA, Op. Cit., p. 22.

11

LEFORT, Claude. La representacin no agota la democracia. En DOS SANTOS, Mario Qu queda de la

representacin poltica?. Caracas: Nueva Sociedad, 1997, citado por VARGAS V., Alejo. Participacin Social, Planeacin y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia, 1994. p. 26.

12

1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD

La participacin en Colombia tiene amplios antecedentes y ha sido el resultado de diversos procesos, cada uno de los cuales le ha aportado elementos que hoy le permiten tener un espacio en el contexto poltico del pas, sin embargo, para su consolidacin se requiere todava de un largo proceso de maduracin. Veamos algunos aspectos de importancia sobre las caractersticas de la participacin:

1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad civil. Como se sabe, algunas formas de participacin han sido creadas y/o patrocinadas por el Estado, mientras que otras son el resultado de maduraciones internas dentro de la sociedad. Formas como la accin comunal o la misma ANUC tienen sus orgenes institucionales en el reconocimiento y apoyo que le ha prestado el Estado. Para el caso de la ANUC esta posicin era tan evidente, que en el discurso de apertura de su primer congreso campesino realizado entre el 7 y el 9 de julio de 1970, el Presidente Carlos Lleras Restrepo afirm que la propuesta buscaba vincular campesinos a la reforma agraria y mejorar sus condiciones de vida e igualmente pretenda impedir la infiltracin comunista. Mientras tanto, otras formas de participacin como el sindicalismo o los movimientos sociales, han tenido su gnesis en los inconformismos sociales12. Desde la perspectiva de su creacin, es apenas lgico que la participacin social tiene mayor independencia y autonoma que la participacin de origen estatal, ya que en procesos de participacin lo que entra en discusin en ltimas es la cesin de espacios de poder y decisin. Un Estado centralista con una clase poltica dominante no est interesado en ceder estos espacios y los que promueve terminan siendo formas de consolidacin de sus prcticas.

12

MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y movimiento popular en Colombia 1968 -

1988. Universidad Nacional. 1998.

13

1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN

Se puede decir que desde sus orgenes, pero con mucho ms nfasis en la segunda mitad del siglo xx, la participacin ha sido un mecanismo de presin para la descentralizacin; la solicitud permanente de acercar las decisiones sobre servicios pblicos y sociales a la comunidad, para permitir que esta gestin se de desde los entes territoriales, se sustenta en la evidencia emprica de que en la medida que se acerque la oferta a la ciudadana esta se optimiza; entonces, esta idea fue haciendo mella en las gastadas estructuras centralistas, e influy tanto en la reforma de 1986 como en la elaboracin de la nueva Constitucin en 1991.

1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad se basa en los grados de confianza que exista entre gobernantes y gobernados; en la medida que los gobernantes generen confianza en los gobernados su gobierno ser ms legtimo, y en la medida que estos confen en aquellos su gestin podr ser ms desprevenida y eficiente. De igual forma, si los ciudadanos confan en sus gobernantes estarn prestos a participar en la planeacin, la gestin y el control de una forma democrtica y no como simple oposicin o contraparte13. Los espacios de participacin en la planeacin, en la gestin y en el control, al contrario de lo que generalmente piensan los gobernantes, son valores agregados de su gestin y permiten, por medio de la concertacin, que el gobierno se ejerza sobre un complejo dinmico con capacidad de respuesta y de interlocucin y no sobre una masa pasiva como tradicionalmente se ha hecho.

13

CRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeacin Participativa. Ponencia en el V Congreso Nacional de

Planeacin Participativa. Bogot, junio de 2000.

14

En segundo lugar, la participacin es un elemento fundamental de la gobernabilidad, en cuanto aporta informacin importante sobre las caractersticas de la demanda social y, por ser adems, un proceso pedaggico que construye ciudadana constantemente, para que da por da el ejercicio del gobierno y de la participacin se cualifiquen. Es necesario trabajar en el gobierno y en la participacin de manera simultnea, un crecimiento desorientado y desarticulado de la participacin puede terminar por avasallar al gobierno, mientras que el crecimiento inusitado de un gobierno sin participacin da como resultado un rgimen totalitario.

1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO

A travs de la organizacin y de la participacin ciudadana se construye y toma forma la sociedad civil; la condicin necesaria para la existencia de la sociedad civil es la organizacin, no podemos seguir creyendo que esta es la suma de una masa sin forma de ciudadanos.

Segn Bonamusa14, en el fortalecimiento de lo sociedad civil existen tres tendencias: la primera pretende reafirmar la sociedad civil desde una perspectiva sociocntrica, no se toma al Estado como referencia, sino que se parte del supuesto de que la democracia se realiza al interior de la sociedad civil y es all donde se debe desarrollar; una segunda tendencia afirma que consolidar la sociedad civil significa fortalecer su relacin con el Estado, para esta tendencia lo pblico est representado en el Estado, en ese orden de ideas, el papel de la sociedad civil es influir sobre este y la participacin debera estar regulada por el Estado; para la tercera tendencia, reafirmar la sociedad civil es fortalecer la

14

BONAMUSA, Margarita. Qu es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En: FESCOL, Sociedad

Civil, control social y democracia participativa. 1997.

15

dimensin pblica, es decir robustecer lo pblico, debe darse una interaccin entre Estado y sociedad civil en espacios pblicos de participacin, determinando que lo pblico desborda lo estatal y se establece en lo colectivo, en el bien comn.

Lo que se busca con la formacin de sociedad civil es en ultimas superar el individualismo, que los ciudadanos se unan en entorno a sus intereses colectivos y que acten de manera solidaria, en palabras de Cortina: percatarse de que resulta razonable compartir con otros las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de cuentas, es un sistema de cooperacin, y la capacidad de tomar inters en algo, no slo de obrar por inters15.

1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Con la Constitucin de 1991 se fortalece -de manera formal- la democracia de participacin, pasan de 60 los artculos que hablan de participacin, comenzando por el prembulo y el artculo primero, extendindose por todo el texto constitucional. La Constitucin menciona la participacin en lo poltico, en lo econmico, en lo social, en la planeacin, en lo poblacional, en lo sectorial, etc.

La legislacin posterior que se ha encargado de desarrollar la Carta ha abordado generosamente el tema de la participacin. Un gran nmero de las normas expedidas recrean la participacin, conformando grupos y estableciendo momentos y formas para la participacin.

La participacin se convierte en una caracterstica intrnseca de la democracia colombiana, es decir, de acuerdo con el texto constitucional, no se podra hablar de democracia, sin que

15

CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998. p. 62.

16

implcitamente no se estuviera hablando de participacin, y viceversa. Esta es la orientacin del artculo primero de la Carta Poltica, cuando expresa: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.

El artculo segundo le da a la participacin la categora de derecho fundamental que debe ser promovido y protegido por el Estado, como un medio para el cumplimiento de sus propios fines. Este artculo establece: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.

El artculo tercero plantea la coexistencia de la democracia participativa y de la democracia representativa como formas de expresin de la soberana del pueblo.

La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece.

El artculo cuarenta, cuando seala: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, le da a la participacin la categora de derecho poltico, permitiendo su ejercicio a travs de una serie de acciones como las de elegir y ser elegido, constituir partidos polticos, revocar mandatos de los elegidos, tener

17

iniciativa en las corporaciones pblicas, interponer acciones pblicas, acceder a funciones y cargos pblicos, etc.

El artculo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos colombianos la obligacin de participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas. La participacin no es simplemente una alternativa o una opcin, es un derecho, cuyo ejercicio es obligatorio para los ciudadanos colombianos.

El artculo ciento tres define los mecanismos o formas a travs de las cuales se ejerce la participacin poltica y le impone al Estado la obligacin de contribuir a la creacin, promocin y capacitacin de grupos y asociaciones no gubernamentales que se conviertan en instancias eficaces de participacin, control y vigilancia de la gestin pblica. El texto del artculo mencionado es el siguiente: Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley los reglamentar.

El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.

1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN

Los preceptos constitucionales relacionados con la participacin, fueron desarrollados mediante las leyes 131 y 134 de 1994, ambas de carcter estatutario; sin embargo, es

18

preciso resaltar que para la consolidacin de una verdadera democracia participativa, adems del ordenamiento legal, se requiere impulsar procesos de fortalecimiento de la sociedad civil y de construir una cultura ciudadana de la participacin, ya que estos de dos ltimos factores son los pilares de este modelo democrtico.

1.7.1 El voto programtico. La Ley 131 de 1994 reglamenta el voto programtico y lo define como el mecanismo de participacin mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado en la inscripcin de su candidatura.

En concordancia con lo anterior, el artculo 38 de la Ley 152 de 1994 -Por la cual se establece la ley orgnica del Plan de Desarrollo- determina que las entidades territoriales adoptarn un plan de desarrollo con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. El artculo 39 de la misma ley seala que el alcalde o gobernador elegido ser responsable de la elaboracin del plan de desarrollo con base en el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.

1.7.2 Mecanismos de participacin. Mediante la Ley 134 de 1994 se dictaron normas sobre mecanismos de participacin ciudadana, especficamente sobre iniciativa popular y normativa, referendo, consulta popular de orden nacional, departamental y local, revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto.

Es evidente que la aplicacin y eficacia de las formas de participacin ciudadana creadas por la Carta Poltica de 1991 ha sido muy escasa, e igualmente es cierto, que slo un reducido grupo de ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas alternativas que tienen para convertirse verdaderos actores en las discusiones y decisiones de los aspectos relacionados con el devenir social, econmico y poltico del pas, por lo cual se requiere de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el tema.

19

2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA

Si bien es cierto en el pas se han realizado diversos ejercicios de planeacin a lo largo de la historia, se puede afirmar que la segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso planificador cuya importancia apenas alcanza un reconocimiento constitucional con la Carta Poltica de 1991, que institucionaliz y normaliz los planes de desarrollo tanto del Estado Nacional como de los entes territoriales.

2.1

LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936

Es comn referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervencin del Estado en la economa; en realidad, la Constitucin de 1886 ya contiene algunos elementos propios del Estado interventor, como la sujecin del inters privado al inters pblico y la imposibilidad de incluir en el presupuesto partidas que no correspondieran a leyes preexistentes. Si bien es cierto, no se refiri puntualmente al tema de la planeacin, el hecho de sujetar el gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mnima programacin del mismo.

Los inicios del siglo xx encontraron al pas en un lamentable estado de desorden poltico y econmico, marcado por hechos que afectaron profundamente la vida nacional, como la Guerra de los Mil Das (1899-1902) y la separacin de Panam en 1903. La Guerra de los Mil Das dej al pas sumido en una gran crisis econmica, que slo empieza a dar sntomas de recuperacin en 1904, cuando asume el poder el General Rafael Reyes, con quien se inicia una etapa de pacificacin y convivencia poltica.

20

Reyes present al Congreso Nacional en octubre de 1904 el Programa Administrativo del Gobierno, el cual pese a no ser acogido por el Congreso Nacional, puso en ejecucin algunos de sus componentes en 1905, cuando convoc una Asamblea Nacional Constituyente y clausur el Congreso. El programa de Reyes se orient a la construccin de vas de comunicacin y sistemas de transporte, ya que consideraba que con ellos se alentara un verdadero desarrollo econmico e industrial.

La intervencin del Estado en la economa se ve expresada en la Ley 4 de 1907 sobre minas, que facult al Ministerio de Obras Pblicas y Fomento a inspeccionar las empresas pblicas de conduccin y transporte de carga y pasajeros, y asegur para el Estado el monopolio de las exportaciones de platino, paladio, iridio, rodio, osmio, rutenio y los dems minerales radioactivos. Igualmente, es importante destacar en este perodo la expedicin de la Ley 31 de 1907 sobre Estadsticas de la Nacin, ya que Reyes entenda la importancia de los datos para el manejo de la poltica econmica.

En 1910 se adopt una reforma constitucional, que en materia econmica contena medidas para promover un modelo de desarrollo sobre la base de no establecer trabas al sector productivo de la economa. Se autoriz la libertad de empresa para la refinacin y explotacin de petrleo y se elimin el monopolio estatal de extraccin y comercializacin de sal marina. Estos hechos muestran una reorientacin del modelo econmico, abriendo espacios para la inversin privada y extranjera en la actividad econmica del pas.

En los gobiernos de la segunda dcada no se generaron cambios importantes en materia de planeacin y estructuracin del Estado. En este periodo se consolid una relativa y transitoria paz poltica al cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso democrtico a partir de la reforma constitucional de 1910 fueron los logros de los gobernantes de la poca.

21

El perodo del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se caracteriz por un manejo riguroso y probo de la hacienda pblica, con una clara orientacin librecambista. Al final de este gobierno, el 6 de abril de 1914 se suscribi el Tratado Urrutia-Thomson, que permiti la reconciliacin de Colombia con el Gobierno Americano por la separacin de Panam.

La normalizacin de relaciones con los Estados Unidos facilit la reorientacin

del

comercio exterior, que hasta entonces haba sido prioritariamente con Europa; a partir de 1914 el intercambio con Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra importancia por la parlisis que se dio en el comercio con Europa con motivo de la Primera Guerra Mundial.

El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economa fue bastante negativo, se present un incremento en el costo de vida, especialmente en los artculos de primera necesidad, originado en los mayores precios de transportes martimos, combustibles y seguros. De otra parte, el precio del caf se desplom y las minas de esmeraldas se paralizaron. Para contrarrestar esta situacin el gobierno adopt una poltica fiscal rigurosa, que le permiti sortear con xito las dificultades que se derivaron del conflicto.

En 1922, el pas empez a recibir por cuotas, la indemnizacin de 25 millones de dlares que el Gobierno Americano reconoci por la separacin de Panam. Estos recursos se invirtieron en la creacin del Banco de la Repblica y el Banco Agrcola Hipotecario y en obras de infraestructura vial como ferrocarriles, cables areos, el Canal del Dique, el Puente de Girardot y el Muelle de Buenaventura.

En 1923 con el concurso del experto norteamericano Edwin Walter Kemmerer, se expidieron una serie de leyes que apuntaron a la consolidacin institucional del pas y a sentar bases para su despegue industrial y econmico. Cabe mencionar entonces, las leyes

22

de creacin del Banco de la Repblica, de organizacin y control del sistema financiero y de creacin de la Superintendencia Bancaria, de creacin de la Contralora General de la Repblica y de regulacin del sistema de presupuestal. Esta reforma constituy un marco institucional adecuado e importante para el avance del ordenamiento de la hacienda pblica y para el despegue del sector financiero.

El crecimiento del aparato estatal colombiano se inici en 1923, con una espiral de creacin de entidades y dependencias en todos los niveles de la administracin pblica, que lleg a su punto mximo en 1990, cuando se inicia la reduccin del tamao del Estado, en un proceso involutivo que an no culmina.

El Presidente Olaya Herrera promovi ante el legislador la expedicin de la ley 23 de 1931, mediante la cual se cre el Consejo Nacional de la Economa, con la funcin general de solucionar el problema de la produccin y del consumo global y otras de carcter especial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma orden la creacin de consejos departamentales de economa.

Slo mediante el decreto 777 del 3 de mayo de 1935 el Presidente Lpez Pumarejo reglament el funcionamiento del Consejo, que tuvo un carcter mixto; estaba conformado por el Presidente de la Repblica, quien lo presida, los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la Repblica, Agrcola Hipotecario y, por los gremios de la produccin, los presidentes de la Federacin Nacional de Cafeteros, Cmara de Comercio, Sociedad de Agricultores y Federacin Nacional de Industriales y Productores. Posteriormente se ampli con la presencia de los ministros de Agricultura y Comercio y el Gerente de la Caja de Crdito Agrario, instituciones creadas despus de 1931. Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibi como un espacio de coordinacin de los sectores econmicos para buscar un equilibrio en su desarrollo.

23

Es importante anotar que para aquel entonces ya se haba conformado, por la ley 89 de 1928, el Consejo Nacional de Vas de Comunicacin, que despus de un largo trabajo de planeacin de infraestructura logra que se expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras, que fue aprobado en el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado tambin el Banco Central Hipotecario.

En este perodo se crearon instituciones de fomento como el Banco Agrcola Hipotecario, el cual se encargara de otorgar crditos al sector agrcola y es origen de la Caja Agraria; por otra parte, en 1923 surgi el monopolio de las loteras departamentales, disponindose en la Ley 64 que el producto del juego se destinara exclusivamente a programas de asistencia pblica.

2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958

La reforma constitucional de 1936 -Acto Legislativo nmero 1 de 1936- promovida por el Presidente Lpez Pumarejo, contiene elementos importantes para fortalecer la capacidad de intervencin del Estado en aspectos sociales y econmicos de la vida nacional; le permiti participar en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de racionalizar la distribucin y consumo de la riqueza y dar proteccin a los trabajadores. Se reiter la preeminencia del inters pblico sobre el particular y estableci la funcin social de la propiedad privada. Dentro de las funciones del Congreso se le asign la de Decretar el plan de obras pblicas.

Al Presidente Lpez lo sucedi en 1938 Eduardo Santos, quien nombr como Ministro de Hacienda a Carlos Lleras Restrepo, que promovi importantes iniciativas para el

desarrollo del pas; una de las primeras acciones fue la reforma del Consejo de la Economa Nacional, creado por la Ley 23 de 1931, y que segn Lleras, no haba producido los frutos esperados. La reforma se orient a hacer operativo este cuerpo asesor, modificando las

24

funciones de la Secretara para que se ocupara de actividades tcnicas, del estudio de normas de carcter econmico y arancelario y de la evaluacin de la actividad econmica extranjera.

Tambin promovi el Ministro Lleras la misin tcnica que en 1939 presidi Pierre Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la creacin de la Seccin Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y que con el tiempo se convirti en el Instituto Agustn Codazzi. Con esta misin, a su vez se atendi una recomendacin que haba formulado la segunda Misin Kemmerer en el sentido de hacer el levantamiento del catastro nacional para fines tributarios.

En el mismo perodo se cre el Instituto de Crdito Territorial ICT- como entidad estatal encargada de financiar vivienda para las clases populares, cumpliendo as la promesa gubernamental de mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

Le correspondi al Presidente Santos dirigir los destinos del pas en medio de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que afect severamente nuestra economa, especialmente por los efectos que tuvo sobre las exportaciones de caf, que en aquel tiempo constituan el rengln mayoritario de las exportaciones.

Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en los empresarios privados y a la carencia de inversin extranjera, la nica alternativa medianamente sostenible era la de un gasto pblico fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria nacional se cre, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de Fomento Industrial IFI- ...con el fin de promover la fundacin de empresas que se dedicaran a la explotacin de industrias bsicas y de primera transformacin de materias primas nacionales, que la iniciativa y el capital particulares no hayan podido por s solos desarrollar. En la misma fecha de creacin del IFI, con un crdito de $20 millones otorgado por el Banco de Repblica, el

25

Gobierno capitaliz la Caja Agraria con el fin de destinar estos recursos a crdito agrcola de mediano y largo plazo. Luis Fernando Lpez sintetiza esta poltica indicando que El mayor afn de la poca era, sin duda, que el Estado prestara todo su concurso al crecimiento industrial y agrcola del pas, especialmente a travs de aportes de capital a las entidades a oficiales de crdito para que stas a su vez dispusieran de recursos para efectuar prstamos a los empresarios que buscaban consolidar sus nacientes exportaciones productivas.16

2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez. Para hacer frente al proceso inflacionario que se present en el segundo mandato del Presidente Lpez, el Gobierno convoc al Congreso a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto intervencionista sin antecedentes en la historia del pas, conocido como el Plan Econmico, que se convirti en la famosa Ley 7 de 1943. Era necesario intervenir la economa ante el desmesurado aumento de los precios de productos de primera necesidad, originado por el crecimiento de la base monetaria. Esta norma autoriz al gobierno para luchar contra la especulacin, especialmente en el precio de los artculos de consumo masivo; con asesora de expertos norteamericanos se expidi el decreto reglamentario 928 de 1943, mediante el cual se cre una Interventora de Precios, con facultades para establecer precios mximos y mnimos, prevenir el acaparamiento de productos bsicos, impedir la aprobacin de licencias de importacin o exportacin de productos que alterarn la poltica de precios y establecer un juzgado para sancionar a los infractores de estas medidas. Este organismo conducira posteriormente a la creacin de la Superintendencia de Industria y Comercio y del Instituto Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado posteriormente en el IDEMA.

16

LPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Econmico y Fiscal Colombiano. Universidad

Externado de Colombia. 2001, p. 254.

26

La mencionada Ley 7 orden la creacin de la Comisin de Defensa Econmica Nacional, como organismo consultivo del gobierno en asuntos econmicos, financieros y fiscales y autoriz la creacin de cooperativas para reducir el margen de intermediacin en la comercializacin de productos bsicos.

2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la segunda administracin de Lpez Pumarejo. Antes de su renuncia en 1945, el Presidente Lpez Pumarejo tramit y obtuvo la aprobacin del Congreso de importantes iniciativas de carcter social y econmico, como el Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6 de 1945.

El Acto Legislativo mencionado ampli el contenido de la intervencin econmica adoptada en la reforma constitucional de 1936, buscando una proteccin al consumo y al trabajo, como se desprende del siguiente texto El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa proteccin a que tiene derecho.17

La ley 6 cre un rgimen de prestaciones laborales, que reivindicaron derechos de los trabajadores y pusieron a tono la legislacin laboral colombiana respecto de otras naciones. Los beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes de trabajo, pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia mdica y gastos funerarios; la ley introdujo normas para regular las relaciones colectivas de patronos y trabajadores como las convenciones colectivas de trabajo y los conflictos laborales; en relacin con los empleados estatales, cre la Caja de Previsin Social de los Empleados y Obreros Nacionales, que posteriormente se convertira en la Caja Nacional de Previsin Social.

17

Acto Legislativo nmero 1 del 16 de febrero de 1945. Artculo 4.

27

La reforma constitucional de 1945 contiene dos artculos sobre planeacin de la economa nacional: el artculo 7 le asign al Congreso Nacional la funcin de aprobar los planes y programas sobre el fomento de la economa nacional y los planes y programas de todas las obras pblicas, y el 2 decretar las obras pblicas que hayan de emprenderse o continuarse, con arreglo a los planes y programas correspondientes.

Esta reforma moderniz la funcin legislativa, cre las comisiones permanentes y estableci la aprobacin de los proyectos de ley en dos debates. A los tres das de promulgadaa la reforma de la Carta, se expidi la Ley 5 del 19 de febrero de 1945, contentiva del primer plan formal de direccin econmica adoptado por el Estado colombiano.

En 1946 asumi el Gobierno Mariano Ospina Prez, en cuya administracin se dieron algunos hechos importantes en el campo de la planeacin, como el proyecto de ley de creacin del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, propuesta que slo se concret en 1958. Para el desarrollo de acciones de proteccin de la clase trabajadora, se cre el Instituto de los Seguros Sociales, con la funcin de manejar los aspectos relacionados con salud y pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se cre el Instituto de Parcelaciones, Colonizacin y Defensa Forestal, antecesor del Incora, del Inderena y de las corporaciones regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria y manejo de recursos naturales.

En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marc en forma importante los procesos planificadores de la segunda mitad del siglo xx, derivado de la invitacin que el Presidente de la Repblica hizo al Banco Mundial para que visitara el pas y asignara un cupo de crdito de acuerdo con los programas que real y tcnicamente fueran necesarios. La misin estuvo presidida por Lauchlin Currie, cont con el aporte del experto en temas

28

fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos; fue la primera misin de planeacin adelantada por el Banco en Latinoamrica.

El plan de desarrollo formulado por la misin dirigida por Currie, se puede considerar como el primero que se elabor con una metodologa tcnica, que incluy captulos sobre diagnstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiacin. Es preciso recordar que la constitucin de 1945 haba consagrado la obligacin del Estado de elaborar planes de fomento econmico, funcin que se reiter en la enmienda constitucional de 1968, pero que slo se materializ en 1995, cuando el Presidente Samper present y obtuvo la aprobacin del Congreso del plan de desarrollo denominado El Salto Social, dando cumplimiento al precepto establecido en la constitucin de 1991.

El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, traz un camino definitivo para la planeacin en Colombia, sus orientaciones nutrieron planes de desarrollo posteriores, especialmente la propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una gran dinmica en el sector de la construccin como estrategia para combatir el desempleo con el uso de recursos del ahorro privado, iniciativa que se materializ con la creacin y puesta en marcha del sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC.

En los ltimos das de su gobierno, el Presidente Ospina cre mediante decreto 2586 del 3 de agosto de 1950 el Instituto Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior, conocido actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia que consideraba la educacin como factor determinante para el crecimiento econmico y el desarrollo social.

2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro. En 1951, el gobierno de Laureano Gmez reglament la reversin de la Concesin de Mares en Barrancabermeja, explotacin iniciada en 1928 por la Tropical Oil, filial colombiana de la Standard Oil. Esta reversin dio origen a la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL, y con un

29

crdito de US$10 millones, se acometi la construccin de la Refinera de Barranca. En este mismo ao, el Gobierno promovi la constitucin y financiacin de Aceras Paz del Ro, empresa creada para la explotacin de las reservas probadas de hierro existentes en el departamento de Boyac y financiada a travs de una sobretasa del 2.5% del impuesto de renta o de la inversin sustitutiva del tributo mencionado que podan realizar los contribuyentes.

2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica.

La reforma constitucional de 1945

estableci la obligacin de elaborar y aprobar planes de fomento econmico y social. El Gobierno Nacional, mediante el decreto 389 de 1952 cre el Consejo Nacional de Planeacin, reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le asignaron a este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia de asesora planificadora para la direccin de la economa por parte del Estado.

Este Consejo, con responsabilidades tcnicas y operativas, es el antecedente directo del Departamento Nacional de Planeacin, establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras Camargo. Las funciones que se le dieron al Consejo Nacional de Planificacin Econmica fueron entre otras, las de analizar la evolucin de las variables macroeconmicas, estudiar y coordinar los proyectos de inversin pblica, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente de la Repblica en materia econmica y colaborar con la presentacin de propuestas de financiacin extranjera.

2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar. En el gobierno del Presidente Rojas Pinilla continuaron fortalecindose los procesos de planeacin iniciados en 1950; por decreto firmado en 1954 se cre el Consejo Nacional de Economa y en el mismo ao se contrat al jesuita francs Lois Marie Lebret, para que adelantara un trabajo de sntesis de los documentos elaborados por el profesor Curie, aportndoles un enfoque humanista. El gobierno orientaba la planeacin hacia polticas de favorecimiento de los sectores mas

30

desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron estadsticas muestrales de diferentes sectores urbanos y rurales del pas. Adems de los trabajos de planeacin antes mencionados, en 1958 el padre Lebret formul una propuesta de planeacin econmica para Colombia. El gobierno militar contrat adems al consultor norteamericano David Lillienthal, experto en planeacin regional, quien centr su labor en el Valle del Cauca, a raz de la puesta en funcionamiento de la Central Hidroelctrica de Anchicay. Como resultado de este trabajo se cre la Corporacin Regional de Desarrollo del Valle del Cauca, conocida como CVC.

2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN

El Frente Nacional se inici en 1958 con la presidencia de Alberto Lleras Camargo, quien en el propio discurso de posesin anunci un rgimen de austeridad en el gasto pblico y la necesidad de reducir la estructura de la administracin pblica, sin afectar su eficacia, reconociendo al mismo tiempo la importancia que las instituciones estatales tenan en la poca para la vida econmica del pas.

Para poner en ejecucin las reformas planteadas por el presidente Lleras, el Congreso aprob la ley 19 de noviembre de 1958, mediante la cual se crearon el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES- cuya secretara ejecutiva se asign al Departamento Nacional de Planeacin y Servicios Tcnicos, organismo creado por la misma ley. La creacin de estos dos organismos fue fundamental para darle estabilidad y continuidad institucional al proceso planificador del pas, ya que se dejaron atrs las misiones y grupos temporales de expertos que acompaaron los procesos de planeacin desde 1923 y por otra parte, se empez a contar con un organismo tcnico de apoyo como lo es el DNP.

31

Adicional a la creacin de los organismos antes mencionados, la ley 19 dispuso que en todas las entidades pblicas deban funcionar oficinas de planeacin, para armonizar los planes nacionales y sectoriales con los planes institucionales. Por ltimo, la norma en mencin orden poner en ejecucin la carrera administrativa, para darle estabilidad a los funcionarios y despolitizar el manejo de la planta de servidores del Estado.

El presidente Lleras en su mensaje al Congreso en julio de 1960, resaltaba los primeros logros obtenidos con los instrumentos aportados por la ley 19 de 1958: (...) Hemos venido poniendo en ejecucin el pensamiento de Congreso Nacional, traducido en la Ley 19 de 1958. Creados y reforzados con el concurso de expertos nacionales y extranjeros, y particularmente de una misin de la CEPAL, los organismos de planeacin han venido realizando trabajos que nos permiten hoy comprometer (...) en programas (...) de desarrollo econmico y bienestar social, recursos previsibles (...) y acudir al crdito externo en las mejores condiciones para obtenerlo. Simultneamente, hemos concluido una reforma administrativa que coloca al aparato gubernamental (...) en las condiciones ms favorables para desarrollar los planes propuestos. Hemos venido adelantando (...) el examen y la evaluacin de los recursos con que puede contar el pas para un plan de desarrollo18.

En febrero de 1960, el Gobierno Nacional, con el aporte de las instancias de planeacin creadas por la ley 19, present la Plataforma de Desarrollo Econmico y Bienestar Social, como un plan estratgico conformado por el Plan General de Desarrollo Econmico y el Plan Cuatrienal de Inversiones, en los cuales se plasmaba la poltica social y econmica del gobierno y los recursos para su ejecucin; este esquema guarda similitud con los componentes que estableci la Constitucin de 1991 para el Plan Nacional de Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa de Sustitucin de

18

LLERAS CAMARGO, Alberto. Mensaje del Presidente de la Repblica al Congreso Nacional, 20 de julio

de 1960. D.O. N 30.291, p. 277 y ss. Citado por LPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Econmico y Fiscal Colombiano, p. 333.

32

Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas de fortalecer el desarrollo industrial de las pases latinoamericanos.

En 1959 triunfa la Revolucin Cubana y ante una posible difusin del comunismo en Amrica Latina, en 1961 se realiz en Punta del Este una reunin de los mandatarios del continente, que tendra como resultado un acuerdo de cooperacin entre Estados Unidos y los pases Latinoamericanos que se denomin Alianza para el Progreso. Dentro de las estrategias que quedaron sentadas en la Carta de Punta del Este se encontraba el desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economas de estos pases a un proceso de planeacin econmica.

Tal vez los cambios ms relevantes de este pacto internacional, protocolizado en la Declaracin a los pueblos de Amrica, tienen que ver con: 1) la apertura de crdito externo para el fomento econmico y mejoramiento social, cambiando la tesis de las dcadas pasadas, cuando el crdito externo slo financiaba lo econmico, 2)

reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos bsicos de exportacin y 3) la aceptacin de programas radicales de reforma agraria integral y vivienda social rural y urbana.

Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificacin Econmica CIAP- que no tarda en proponer la elaboracin de planes decenales para todos los pases, adems, se inicia la campaa de la CEPAL, en cabeza de Ral Prebisch, que propende por un modelo de sustitucin de importaciones en Amrica Latina, programa que identifica este perodo econmico de nuestra Nacin y que domina por varios aos el panorama latinoamericano.

2.3.1 El Plan Decenal de 1961. Atendiendo los compromisos de Punta del Este, en 1961 se elabor un Plan General de Desarrollo a 10 aos, que permiti el ofrecimiento de crditos externos por parte de los organismos multilaterales, quienes valoraron los objetivos

33

y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como un vano intento, ya que en 1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignor totalmente.

Para afrontar la crisis econmica que se present en la primera mitad de los aos sesenta, el Gobierno del Presidente Valencia tramit ante el Congreso un proyecto que se convirti en la Ley 21 de 1963, con la cual se cre la Junta Monetaria: esta Junta asumi las funciones de direccin de las polticas monetaria, cambiaria y crediticia que estaban en cabeza de la Junta Directiva del Banco; la ley 21 cre el impuesto a las ventas (posteriormente denominado el valor agregado IVA), otorg facultades al Presidente de la Repblica para expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la crisis cambiaria y fiscal imperante, lo que permiti crear la Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de Comercio Exterior, organismos que deban contribuir al manejo y control del rgimen cambiario que estableciera la Junta Monetaria.

En el tercer perodo del Frente Nacional, el gobierno lo ejerci Carlos Lleras Restrepo, quien denomin su mandato de la Transformacin Nacional. En este lapso la planeacin no present avances significativos, a tal punto que no se cont con un plan de desarrollo aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se focalizaron en dos campos, el rgimen cambiario y la reforma institucional.

Se expidi el rgimen de control de cambios mediante el decreto 444 de 1967, instrumento que conform un sistema para el manejo y control de las operaciones de importaciones y exportaciones y para el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes aportes de este gobierno.

En el campo institucional se crearon y reestructuraron un nmero importante de entidades pblicas del orden nacional, lo que origin un aumento en la participacin del Estado en el PIB; se impuls la creacin de nuevos organismos y fondos pblicos, como el Fondo

34

Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar las cesantas de los empleados nacionales y de financiar crditos para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el Fondo Financiero Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon adems la Cuenta Especial de Cambios en el Banco de la Repblica y el sistema de retencin en la fuente para que la administracin tributaria mejorara su flujo de fondos por recaudo del impuesto de renta.

Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se cre la Comisin del Plan en el Congreso de la Repblica. Esta comisin tena las funciones de discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecucin del mismo y del gasto pblico; estara conformada por un senador y un representante a la cmara por cada departamento y dos adicionales por las intendencias y comisaras. La imposibilidad de conciliar los intereses regionales y partidistas, arroj como consecuencia que esta comisin nunca se conformara.

2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006

En 1970 asume la presidencia Misael Pastrana Borrero para cumplir con el ltimo periodo de gobierno del Frente Nacional y a partir de esta poca los gobernantes empiezan a presentar planes por gobierno. Analicemos brevemente cada uno de ellos.

2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 1974. El presidente Pastrana nombra a Roberto Arenas Bonilla como director del DNP, quien a su vez incorpora como asesor a Lauchlin Curie, despus de diez aos de haber escrito su propuesta, que llam Operacin

Colombia. Acogiendo gran parte de los planteamientos de Curie se elabor el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana que se denomin Las cuatro estrategias.

35

Currie plante que era necesario identificar los sectores impulsadores o estratgicos que contribuyeran al crecimiento de la economa. En trminos generales, se pensaba que la clave para estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya expansin pudiera independizarse de la demanda nacional y que a la vez tuvieran suficiente concatenacin con ms sectores para que as sirvieran como efecto multiplicador, caractersticas que presentaban los sectores exportadores y de construccin de vivienda urbana. En ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansin de la industria edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii) Fomento de la produccin agropecuaria y iv) Distribucin equitativa del ingreso.

Se destaca en este perodo la concrecin de la propuesta de expansin de la industria constructora como estrategia para dinamizar otros sectores de la economa y

simultneamente como alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores problemas del pas. Se cre el sistema de valor constante UPAC- administrado por unas nuevas entidades financieras denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes captaron ahorro del pblico asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a travs del reconocimiento de la correccin monetaria que pagaban ms una tasa de inters

remuneratoria. Esta estrategia constituy un xito, ya que evidentemente se capt una masa considerable de ahorro que apalanc la financiacin de crditos a constructores y adquirientes de viviendas, lo cual permiti desde el sector de la construccin jalonar otros sectores de la economa por un perodo de aproximadamente 20 aos.

2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978. El plan de desarrollo del presidente Alfonso Lpez Michelsen denominado Para Cerrar la Brecha buscaba atacar los problemas de marginalizacin recurrente de mas del 50% de la poblacin colombiana. Este plan se elabor sobre un diagnstico completo de la problemtica social del pas, en el cual se ubica la desnutricin como detonante de otros problemas sociales, como los de salud, educacin, vivienda, etc. Como eje de la estrategia para atacar la desnutricin se cre el Programa Alimentario Nacional PAN- y se impuls el consumo masivo de Bienestarina.

36

En el sector agropecuario se cre el Programa de Desarrollo Rural Integrado DRI-, como una alternativa innovadora para fortalecer y tecnificar el desarrollo agrario y rural.

En el gobierno de Lpez se presentaron dos situaciones paradjicas para la economa del pas, de una parte, Colombia pas de exportador a importador de petrleo, lo cual lgicamente afect la disponibilidad de reservas, sin embargo, nos vimos favorecidos por las heladas ocurridas en Brasil que dispararon el precio del caf en los mercados internacionales a niveles sin antecedentes, con repercusiones positivas para las reservas internacionales.

Lpez bas igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las exportaciones, para lo cual se traz una estrategia de devaluacin gota a gota que favoreca a los exportadores en la monetizacin de las divisas. Este modelo reemplaz al tradicional de sustitucin de importaciones, que tanto en Colombia como en otros pases latinoamericanos demostr su incapacidad para fortalecer el crecimiento econmico.

Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando Lpez, expresa (...) Los estudios empricos de distintas experiencias de desarrollo en el mundo confirman que el modelo de sustitucin de importaciones conduce no slo al estancamiento econmico, sino, adems, al empeoramiento de la distribucin del ingreso y a la inequidad social. Aquellos pases que han originado su industrializacin hacia la promocin de exportaciones han logrado en cambio, ms empleo y condiciones ms favorables de equidad social19.

19

BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974-1978. Banco de la Repblica, Tomo I, p. 6 -

7.

37

2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982. El plan de desarrollo del Presidente Turbay Ayala se orient al fortalecimiento de la inversin en la infraestructura social y econmica del pas. Se gestaron megaproyectos como la explotacin de carbn en la Guajira -Cerrejn-, la explotacin de nquel en Cerromatoso, la Represa del Guavio, la autopista Bogot - Medelln y estudios para otros como la represa de Urr y el transporte masivo de pasajeros, que permiti posteriormente la construccin del Metro de Medelln. Este esfuerzo de inversin fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que se proyect cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre no se alcanzaron.

2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986. El plan de gobierno del Presidente Betancur denominado Cambio con equidad, tuvo como componente principal el programa de vivienda sin cuota inicial, cuya ejecucin le fue encomendada al Instituto de Crdito Territorial. Si bien es cierto este programa permiti dotar de vivienda a un importante nmero de colombianos de las clases populares, tambin fue el principio del fin del Inscredial, en razn a las deficiencias administrativas y financieras que en l se presentaron.

En este cuatrienio se continu con el Programa de Desarrollo Rural Integrado formulado ocho aos atrs por el Presidente Lpez y complementariamente se dise el Plan Nacional de Rehabilitacin PNR-, cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorpor por primera vez la poblacin desplazada como sector prioritario para su atencin.

Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con Equidad pas a un segundo plano por razones de fuerza mayor, ya que en este perodo se presentaron hechos calamitosos como el terremoto de Popayn, la avalancha que destruy Armero y otras poblaciones de la zona del Nevado del Ruiz e igualmente tambin tuvo lugar la cruenta toma al Palacio de Justicia. Estos tres hechos requirieron acciones especiales de gran

38

esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal cumplimiento de los planes del gobierno.

A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el esfuerzo del gobierno por devolver la confianza en el sector financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue necesario un aporte importante de recursos para darle estabilidad al sector; en este perodo se cre el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras FOGAFIN-, entidad que se especializ en administrar y liquidar sociedades financieras con problemas de solvencia como los bancos Tequendama, Colombia, de los Trabajadores y del Comercio.

En el sector de la educacin, la secundaria social y la universidad a distancia fueron algunos de los programas bandera del Plan de Cambio con Equidad.

2.4.5 Plan de economa social 1986 1990. Barco plantea la lucha contra la pobreza absoluta como uno de los vrtices de su plan, mostrando la necesidad de una verdadera redistribucin de los ingresos nacionales de una manera ms equitativa. Adicionalmente, se inicia la discusin sobre el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y la utilidad que tendra para el pas adoptar una nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un modelo de apertura de la economa, comenzando por un proceso de liberacin de importaciones.

El gobierno se comprometi con un plan de modernizacin del Estado, meta que se cumpli bsicamente mediante el traslado al sistema bancario de una serie de tareas que cumplan oficinas de la DIAN en los diversos departamentos y municipios del pas; adicionalmente, se expidi la ley 12 de 1986, que en concepto del ex-ministro de Hacienda Alarcn Mantilla, constituye un paso fundamental hacia la descentralizacin poltica y administrativa de la gestin pblica, mediante el fortalecimiento de los fiscos municipales y

39

la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente desarrollaba el nivel central.20.

La descentralizacin tuvo en este perodo un impulso muy importante, con la eleccin popular de alcaldes establecida mediante el Acto de Reforma Constitucional No. 01 de 1986.

Con respecto a las finanzas pblicas se promovi la reforma y modernizacin del sistema presupuestal o Ley 38 de 1989, introduciendo las siguientes innovaciones: creacin del Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS-, establecimiento de un sistema integral de manejo presupuestal conformado por un plan financiero de mediano plazo y de un plan operativo anual de inversiones coherentes con el programa macroeconmico, organizacin del proceso de inversin pblica con base en la formacin de un banco de proyectos, implementacin de una planeacin mensual de giros del Tesoro con el Programa Anual de Caja PAC- y evaluacin y seguimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado.

A la administracin Barco se le reconoce como la iniciadora de los procesos de apertura econmica y de privatizaciones que significan el desmonte del estado keynesiano y la entrada al modelo neoliberal que hoy impera en el pas y en el contexto latinoamericano.

2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994. Sobre la base de un diagnstico que mostraba a Colombia como un pas poco competitivo, cerrado, con rezago institucional y falta de desarrollo en educacin, salud e infraestructura, se plante abiertamente el nuevo modelo

20

ALARCN MANTILLA, Luis Fernando. Memoria al Congreso Nacional, Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico, 1986-1987. p.5.

40

de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de produccin en una mucho ms competitiva, libre de subsidios, donde solo la calidad y el precio definen la presencia y permanencia en los mercados internacionales.

El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes, el mercado laboral y el mercado de capitales. Se impulsa la infraestructura social -educativa, salud y nutricin, vivienda, agua y alcantarillado- y la infraestructura fsica -plan vial de la apertura, red frrea, adecuacin de tierras, ciencia y tecnologa y medio ambiente-; igualmente, el plan propone un ajuste institucional y el desarrollo de la descentralizacin.

Es preciso aclarar que el modelo de planeacin econmica del Presidente Gaviria en sus dos primeros aos estaba dirigido al crecimiento econmico exclusivamente. As se lo impona su propuesta de apertura e internacionalizacin de la economa. En la segunda parte de este periodo (1993-1994) se hizo nfasis en la poltica social, destacndose los programas de cofinanciacin auspiciados con recursos de la Nacin para financiar obras regionales a travs del DRI, Findeter, Fondo de Inversin Social (FIS), y el Fondo de Solidaridad.

Las reformas en lo social y en lo econmico se posibilitaron con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 y fueron conocidas como el Revolcn Econmico. Las principales disposiciones de carcter econmico y social son las siguientes: Reforma Financiera (Ley 45 de 1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9 de 1991), Reforma al rgimen laboral y de previsin social (ley 50 de 1990 y ley 100 de 1993); Reforma al Sistema Nacional de Vivienda (ley 3 de 1991) Reformas al comercio exterior y programa de apertura econmica (Ley 7 de 1991 y ley 9 de 1991).

41

La normatividad expedida para el sector laboral se puede considerar como uno de los hechos relevantes del gobierno Gaviria, se crearon los fondos de cesantas y pensiones y las EPS, encargadas de prestar los servicios bsicos y complementarios de salud para los trabajadores y su grupo familiar.

A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitucin le introdujo al Banco de la Repblica, recomponiendo la conformacin de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y otorgndole funciones de direccin de las polticas monetaria, crediticia y cambiaria del pas.

En 1990 la inflacin alcanz el nivel del 33%, que dej al pas al borde de una hiperinflacin y que se convirti en tema de especial preocupacin para el gobierno y para el Banco Emisor.

Con respecto a la modernizacin del sector pblico, el proceso de privatizacin que se implement durante el Gobierno Gaviria, signific la adopcin de un modelo de Estado ms pequeo y eficiente, para lo cual se implementaron planes de retiro compensado en casi todos los organismos pblicos, que tocaron generalmente empleos de baja remuneracin.

El modelo neoliberal de la administracin Gaviria condujo a un programa de privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios pblicos, bancario, de puertos y de concesiones para el mantenimiento de carreteras y puentes.

El perodo Gaviria introdujo profundas transformaciones en los modelos institucionales y econmicos del pas, de cara a asumir el nuevo milenio en condiciones de competitividad en lo econmico y de equidad en lo social; sin embargo, su evaluacin despus de casi 10

42

aos de haber terminado este mandato, encuentra un pas con recesin, los ms altos ndices de desempleo de la historia, mayores desigualdades en lo social y en lo econmico y con un conflicto interno que no encuentra alternativas de solucin.

2.4.7 El Salto Social 1994 -1998.

El plan de desarrollo del Presidente Samper,

denominado El Salto Social tenia un enfoque de alto contenido social, que en buena parte era opuesto a los planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas centrales del plan.

La formacin de un nuevo ciudadano era el propsito del plan de desarrollo del presidente Samper. El plan tena como estrategia importante el crecimiento del empleo (propuso la creacin de un milln seiscientos mil empleos durante el perodo de gobierno); se

comprometi a incrementar el promedio de aos de educacin, y a lograr un pacto de productividad, precios y salarios para bajar la inflacin. El Salto Social propuso consolidar gradualmente la apertura y generar procesos competitivos en la economa nacional. Adicionalmente, hizo nfasis en asistencia a la poblacin pobre con programas como la Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de manera formal la discusin sobre capital social en el pas.

El alto dficit fiscal que se present en los aos 1995 y 1996 oblig al Gobierno a realizar importantes recortes en la inversin pblica, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con cuyos recursos se financiaron algunas actividades de carcter social, como rgimen subsidiado de salud, hogares comunitarios, vivienda social rural, subsidio de crdito para pequeos productores, desarrollo rural, subsidio de servicios pblicos y masificacin del gas natural, entre otros.

La administracin del presidente Samper realiz estudios orientados a reducir el dficit fiscal y mejorar la democratizacin de las acciones y la dinmica del estrecho mercado de

43

capitales; no slo era necesario superar el dficit fiscal, tambin, en el corto plazo era urgente romper dos tendencias alcistas: la tasa de inters y la inflacin.

Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulacin de reservas internacionales, en enero de 1997 se decret la emergencia econmica, con los siguientes argumentos y propsitos: 1) disminuir los efectos de un ingreso extraordinario de divisas y evitar la revaluacin del peso frente al dlar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el mercado cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales afectados por la menor tasa de cambio y por el proceso inflacionario interno, que en 1996 alcanz un ndice del 21.6%, lo cual afectaba su margen de competitividad en los mercados internacionales; y 3) recuperar el nivel de recaudo de los ingresos corrientes de la nacin, producto del menor crecimiento econmico registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declar inexequible la emergencia econmica y el Gobierno tuvo que recurrir a medidas internas para mantener el ritmo de crecimiento de los recursos provenientes de impuestos.

El Gobierno de Samper se desarroll en medio de una crisis poltica originada en el sealamiento de ingresos de fondos provenientes del narcotrfico a la campaa que lo llev a la presidencia, situacin que desvi la atencin del gobierno hacia mantener una gobernabilidad mnima, desatendiendo temas importantes de su plan de desarrollo.

2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002. El plan de Desarrollo del Gobierno de Pastrana Arango se expidi mediante la Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte Constitucional declar inexequible esta ley por vicios en el trmite para su aprobacin. El Procurador General de la Nacin, en concepto rendido en relacin con este proceso de inconstitucionalidad, manifiesta que la aprobacin irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobacin. Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana no existi oficialmente plan de desarrollo.

44

Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente indicadas, haciendo uso de facultades constitucionales, se expidi el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en vigencia el Plan de Inversiones del perodo 1998-2000; es decir, solo se expidi la segunda parte del plan de desarrollo.

El plan de desarrollo de Andrs Pastrana focaliz su inters en cuatro aspectos: la paz como primera estrategia, de la que en documento de presentacin se dice es el meollo del asunto, complementada con las estrategias de fortalecimiento del tejido social, consolidacin del desarrollo y reactivacin de la produccin, teniendo como horizonte las exportaciones y la competitividad regional.

El plan se fundamenta en un vnculo estrecho entre la paz y el desarrollo y al respecto expresa: La nica forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber cado el pas en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de ste impide la superacin de aqulla es resolver ambos de manera participativa por medio de un proceso que fortalezca la democracia.21 Considera que la violencia tiene races de orden econmico, social y poltico, y en este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que resuelvan la integralidad del problema. Con estos objetivos se busca:

a) Promover la produccin de riqueza y asegurar su distribucin equitativa, reduccin significativa de las tasas de desempleo, eliminacin de la pobreza y la proteccin y adecuado aprovechamiento del medio ambiente.

21

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE

PLANEACIN. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, Cambio para construir la paz , Tomo I. p. 28.

45

b) Ofrecer incentivos para la promocin social y econmica de la poblacin, en particular, para la que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, por sus caractersticas socioeconmicas, culturales, tnicas, territoriales, religiosas o de gnero.

c) Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en solidaridad, la tolerancia y el respeto por los derechos humanos, como base de la reconciliacin nacional.

d) Mejorar los criterios de equidad para la asignacin de recursos pblicos e igualmente mejorar la eficiencia en la distribucin de los mismos.

En sntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la satisfaccin de las aspiraciones y necesidades ms sentidas de los colombianos en aspectos como el empleo, la pobreza y la justicia social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo, reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad a la cohesin social.

2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. El Plan de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004 presentado por el gobierno del Presidente Uribe a consideracin del Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca promover un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la consecucin de sus fines sociales; un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos pblicos y un Estado descentralizado que privilegie la autonoma regional con transparencia, responsabilidad poltica y participacin comunitaria.

Para alcanzar los propsitos anteriormente mencionados, El Plan Nacional de Desarrollo se basa en cuatro objetivos esenciales:

46

1. Brindar seguridad democrtica, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se buscar brindar seguridad y proteccin a todos los colombianos sin distingo de color poltico, credo religioso, conviccin ideolgica o nivel socioeconmico.

2. Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconmica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pblica y un adecuado acceso de la economa colombiana en los mercados financieros y de bienes y servicios internacionales.

3. Construir equidad social, mejorando la distribucin del ingreso y el crecimiento econmico jalonado por el sector privado. Se buscar la consolidacin de un pas de propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la proteccin a los sectores ms vulnerables de la sociedad.

4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a travs de un rediseo de las entidades, reformas transversales de fondo y una profundizacin de la descentralizacin.22

Seguridad

Democrtica.

El

primer

objetivo,

denominado

Seguridad

Democrtica constituye la parte novedosa, en razn a que privilegia un tema que no fue prioritario para los gobiernos anteriores; los otros tres objetivos, es decir, los que se refieren a crecimiento econmico y generacin de empleo, equidad social, y a transparencia y eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya que de una u otra forma han hecho parte de todos los planes de desarrollo promulgados desde la Constitucin

22

Ley 812 de 2003, Artculo 1.

47

de 1991, quiz con denominaciones, matices y nfasis diferentes, pero en el fondo con los mismos enfoques.

En el plan se afirma que la violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa ndole es el principal problema que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es el mayor obstculo para el crecimiento econmico y an ms, que constituye una amenaza para la viabilidad de la Nacin. Bajo estas consideraciones, el objetivo denominado seguridad democrtica busca atacar dos problemas sensibles y estructurales de la

sociedad colombiana: el conflicto armado y el narcotrfico.

Para hacer frente al conflicto armado y al narcotrfico se plantean lo que podramos denominar estrategias bsicas y estrategias complementarias. Las primeras y de mayor nfasis, se refieren al fortalecimiento de la fuerza pblica y de la justicia, y otra, muy cuestionada por diversos analistas, es la denominada estrategia de promocin de la

cooperacin ciudadana, a travs de la cual se busca que los ciudadanos se conviertan en un apoyo para la fuerza armada en el suministro de informacin, incentivando esta prctica con estmulos econmicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de corrupcin y riesgo para los actores implicados.

Adems del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la justicia, este objetivo tiene otros componentes, como apoyo al desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promocin y proteccin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.

Crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo. En el Documento Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la dcada anterior el pas viene mostrado un tendencia decreciente en los indicadores econmicos y deterioro en los indicadores sociales. Se refiere el documento a las tres causas que han tenido mayor incidencia en la cada del crecimiento econmico: a) la intensificacin del conflicto armado, b) el desbalance de las

48

finanzas pblicas, y c) el deterioro de las condiciones externas (en particular, la volatilidad de los flujos de capital y la cada en los trminos de intercambio). De estos tres factores, el primero y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben ejercer acciones que permitan recuperar la confianza y retornar a la senda de crecimiento econmico. As, la estrategia de crecimiento del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperacin de la seguridad y el ajuste de las finazas del Estado.23

Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar acciones focalizadas de corto plazo para contribuir a la reactivacin econmica, en los sectores de construccin, minero (incluido el de hidrocarburos), de servicios pblicos, de transporte y de telecomunicaciones, buscando simultneamente atraer la inversin extranjera y superar el rezago en

infraestructura tecnolgica que constituye un obstculo para el crecimiento econmico. Al unsono, el gobierno plantea la necesidad de impulsar una insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial y la importancia de un gran impuso a la formacin del capital humano, como estrategias que contribuyan al crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo.

Construir equidad social. En el plan de Desarrollo se reconoce el deterioro creciente de la calidad de vida de un gran nmero de colombianos, lo que se evidencia con el aumento en las tasas de pobreza y desempleo, la disminucin en la dinmica de

cobertura en salud y el crecimiento de la desercin escolar, para citar algunos de los indicadores ms representativos; mientras que paradjicamente, en la dcada de los 90 el gasto social paso del 8% del PIB en 1991 al 13% en 1999.

23

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006. Documento que hace

parte del Plan de Desarrollo, preparado en colaboracin con el Departamento Nacional de Planeacin.

49

Para revertir esta problemtica, el Gobierno plantea una estrategia de tres puntos: a) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin y asistencia social para mitigar los efectos negativos del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconmica. Contempla asimismo, aumentar la inversin en algunos sectores claves, manteniendo el precepto de eficiencia en el gasto social.

Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo, el gobierno se compromete a cerrar brechas, entre ricos y pobres, entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres, entre regiones, entre generaciones y grupos tnicos. Este desequilibrio, afirma el Plan, puede conducir a la inestabilidad social.

Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas anteriormente, el Plan incluye programas especficos, como la revolucin educativa, con aumento significativo en la cobertura y mejoramiento de la calidad; aumentos sustanciales en el aseguramiento en salud, con programas de nutricin y salud pblica; manejo social del campo, incluyendo la proteccin al campesino; impulso a la microempresa y a la economa solidaria; y esquemas de capitalismo social para el manejo del os servicios pblicos.

Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. El plan de Desarrollo presenta un panorama desolador del Estado, con un crecimiento exagerado del gasto pblico sin los mejores resultados sociales, lo cual ha ocasionado prdida de confianza de la sociedad en relacin con la capacidad del Estado para atender sus necesidades ms

apremiantes. Seala que la corrupcin, la politiquera y la ineficiencia son las causantes de esta crisis e igualmente indica que la descentralizacin no ha rendido los frutos esperados.

50

Para superar esta situacin, el Plan presenta tres estrategias: a) reforma a la administracin pblica; b) reforma a las relaciones interregionales; y c) reordenamiento del territorio del pas.

La reforma de la administracin pblica comprende programas como el rediseo de las instituciones, incluyendo eliminaciones, recomposicin de plantas de personal,

normatividad para regular el presupuesto, la contratacin pblica y la carrera administrativa, polticas y acciones para la defensa jurdica del Estado. Con estas reformas se aspira a conseguir un Estado ms eficiente, transparente y cercano los intereses de la sociedad.

Con relacin a las relaciones interregionales y al reordenamiento territorial , el Plan es muy parco, frente a lo primero menciona la profundizacin de la descentralizacin, la promocin de mecanismos de participacin ciudadana y el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de gestin de las regiones como los componentes e esta estrategia y del reordenamiento territorial se limita a decir que se debe orientar hacia un Estado Comunitario, es decir, en trminos del Plan, un descentralizado. Estado gerencial, un Estado participativo y un Estado

2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. En cumplimiento de la funcin constitucional de emitir concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo, el Consejo Nacional de Planeacin CNP-, se pronunci sobre el propsito fundamental de construir un Estado comunitario y sobre los cuatro objetivos especficos del mismo.

En relacin con el Estado Comunitario, el Consejo considera que la concepcin de Estado Comunitario contenida en el Plan es muy limitada, plantea que en un Estado Comunitario la participacin va ms all de involucrar a los ciudadanos en la consecucin de los fines

51

sociales del Estado; que debe propiciar, ante todo, la participacin ciudadana en la toma de decisiones polticas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el proceso de aplicacin de tales decisiones, el derecho a expresar una opinin formada libremente y la posibilidad real de disfrutar con dignidad la vida. 24

Subyace en el documento del Consejo una concepcin amplia de democracia, acogiendo el planteamiento de Sartori,25 quien seala: El trmino democracia desde siempre ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno, y as ha permanecido como la acepcin primaria del trmino. Sin embargo, hoy tambin hablamos de democracia social y de democracia econmica. De la democracia social dice el autor mencionado, revela una sociedad cuyos ethos exige a sus propios miembros, verse y tratarse socialmente como iguales. En relacin con la democracia econmica, expresa que esta procura la eliminacin de extremos de pobreza y riqueza y en consecuencia, busca una redistribucin de la riqueza como estrategia para el bienestar generalizado.

En la definicin de Estado Comunitario contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, la comunidad participa, es decir, es una democracia entendida en el sentido restrictivo y tradicional del trmino; para el Consejo de Planeacin, la comunidad debe participar, construir y disfrutar, lo que implica una concepcin de democracia amplia e integradora de lo poltico, lo econmico y lo social; evidentemente son dos enfoques marcadamente diferentes.

24

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006. 2003.

25

SARTORI, Op. cit., p. 5.

52

Si bien es cierto el CNP se pronunci sobre los 105 compromisos del proyecto del Plan, los puntos centrales de sus observaciones son los siguientes:

Seguridad democrtica. El documento Bases del Plan define la seguridad democrtica como el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos y est comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo poltico y la participacin nacional26.

El Consejo Nacional de Planeacin observa que en la definicin del documento en referencia, los violentos aparecen como nicos actores de violencia, y en consecuencia, la seguridad democrtica se circunscribe a ellos. Para el Consejo, la seguridad implica ante todo, la constitucin de un colectivo poltico, de un Estado legtimo, que garantice la dignidad de la vida como valor intrnseco para todo ser humano 27.

Plantea el CNP que sera ms afortunado y coherente hablar de Seguridad Integral, en la cual el derecho a la vida no es slo una circunstancia biolgica, sino que incluye la disponibilidad de los medios necesarios para realizarse en condiciones propias de la dignidad humana. El derecho a la vida expresa el Consejo, se vincula estrechamente con el derecho al trabajo, a la educacin, a la seguridad social, a la propiedad y al medio ambiente sano, entre otras. La obligacin positiva del Estado por la proteccin de la vida se extiende al compromiso directo con la subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados..

26

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Bases del

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. Bogot. 2002, p.25.

27

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006

53

Impulso del crecimiento econmico sostenible y de la generacin de empleo. Con relacin a este objetivo, el Consejo expres que el Plan carece de integralidad, en razn a que algunas polticas econmicas, como las derivadas de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y las que hacen parte de las reformas pensional y tributaria, no se integraron al Plan. Al respecto, el Consejo sugiere que tales medidas se hagan explcitas en el Plan, en particular en relacin con sus metas y sus implicaciones para el crecimiento econmico y la equidad social en el cuatrienio28.

Respecto del crecimiento econmico, el CNP expres que si bien es cierto el bienestar de una nacin est determinado en buena medida por el crecimiento econmico de largo plazo, no basta con el crecimiento para eliminar la pobreza; es necesario variar la distribucin del ingreso, de lo contrario el ritmo de reduccin de pobreza sera bastante lento.

Reconoce el Consejo que el Plan propone estimular la participacin privada en sectores estratgicos, pero que no identifica estos sectores y menos la estrategia de esta participacin; igualmente indica que la economa colombiana debe tener un enfoque regional y no slo sectorial, de tal forma que el nuevo modelo econmico se sustente en las actividades locales que generen regin y a partir de las regiones se genere Nacin.

Acerca del empleo, el Consejo se refiere a tres aspectos: a) sugiere que el Banco de la Repblica podra intervenir con medidas de carcter monetario que adems de apuntar al control de la inflacin contribuyan a la generacin de empleo; b) plantea que el Sena y las entidades estatales que apoyan las Mipymes, fomenten la economa solidaria y administren el subsidio de desempleo, privilegien a los beneficiarios que decidan incubar empresas, organizarse en cooperativas de trabajo asociado u opten por otras formas asociativas de

28

Ibid., p. 39.

54

trabajo y c) propone revisar la poltica de subsidio al desempleo para que no sea una solucin transitoria, sino una contribucin a la generacin de empleo estable y permanente.

Construir equidad social. El Consejo Nacional de Planeacin manifiesta que en las ltimas dcadas no ha existido un compromiso real de los gobiernos para superar las desigualdades que afectan a la sociedad colombiana y que por el contrario, se ha profundizado la pobreza y hoy son ms evidentes los signos de desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza. Afirma que en el Plan de Desarrollo del Gobierno de Uribe subsisten deficiencias en este sentido, ya que pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de subsidios y no como un problema de inclusin social.

En el documento Bases del Plan se hace un intento de diagnstico de los principales problemas que afectan el pas, pero en el Plan no se presenta una estrategia integral que apunte a la construccin de una sociedad con equidad social, es as como se tocan de manera aislada temas que son centrales para este propsito, como la economa solidaria; el manejo social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de Mipymes, seguridad alimentaria y revolucin educativa, entre otros.

El CNP formula una serie de recomendaciones sobre lo que considera temas centrales relacionados con la equidad, como educacin, seguridad social, economa solidaria, manejo social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de las Mipymes, calidad de vida urbana, mitigacin y prevencin de riesgos naturales y sobre acciones hacia grupos vulnerables y desprotegidos de la poblacin, como la mujer, la juventud, ancianos, indigentes, poblacin con discapacidad, poblacin desplazada, y minoras tnicas.

Eficiencia y transparencia del Estado. El Consejo expresa su acuerdo con el contenido del Plan en el sentido de sealar la corrupcin, el clientelismo y la politiquera como los tres fenmenos que contribuyen a lesionar la legitimidad del Estado colombiano; sin embargo,

55

anota que las diversas reformas y acciones planteadas por el gobierno para contrarrestar estos flagelos no apuntan a la solucin integral de esta problemtica.

Es preciso advertir que simultneamente con la discusin del Plan Nacional de Desarrollo se debatan en el Congreso tanto la reforma poltica como el referendo.

En opinin del CNP, la reforma poltica no le da salida a dos grandes frustraciones de los colombianos como el derecho a disentir y el ejercicio de la oposicin, derechos que segn el CNP son extraos al devenir poltico colombiano, con lo cual se lesiona profundamente la legitimidad del Estado.

La reforma poltica no contempla o lo hace de manera muy dbil, temas fundamentales como el sistema electoral, la financiacin de la poltica, el estatuto de la oposicin y la independencia de la Comisin Nacional de Televisin.

Adicional a la reforma poltica incompleta, el CNP observa debilidades para incentivar el fortalecimiento de la sociedad civil y el sector privado como estrategias para hacer el transito al Estado Comunitario.

El CNP seala que el objetivo de construir Estado Comunitario se podra ver frustrado, si no se llenan los vacos de la reforma poltica, as como los que se identifican en la poltica de participacin de la sociedad civil. Menciona que la participacin no se puede circunscribir a la democracia local; requiere que se fortalezca en otros niveles y a travs de una mayor variedad de mecanismos. Se deben introducir reformas a algunos mecanismos de participacin que no han mostrado avances en su aplicacin, como los cabildos abiertos, la revocatoria del mandato, las audiencias pblicas, o el derecho de la ciudadana a la informacin.

56

Descentralizacin y desarrollo territorial. El CNP seala los principales problemas que presenta la descentralizacin, entre los que destaca los siguientes: la duplicidad de funciones entre los diferentes niveles del Estado, la ausencia de aplicacin de los principios de coordinacin, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el artculo 288 de la Constitucin Poltica, el dficit marcado que presentan los entes territoriales y el entorno econmico.

Se reconoce la existencia de un compromiso de profundizar la descentralizacin, sin embargo se observa la ausencia de estrategias para lograr este propsito. Se manifiesta la preocupacin por la no expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial, que indudablemente constituye un elemento importante para generar condiciones que

dinamizando y fortaleciendo el desarrollo regional contribuyan a la consolidacin del Estado nacional.

2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIN EN COLOMBIA

2.5.1 La influencia ideolgica.

A lo largo del siglo XX la planeacin ha tenido

influencias de diversas fuentes. Para empezar, las reformas del veintitrs son en gran parte el resultado de los condicionamientos del gobierno de los Estados Unidos para entregar recursos de compensacin por Panam. En segundo lugar, es indudable que la planeacin que se promovi del ao treinta en adelante estuvo influenciada por las polticas propuestas por Keynes en el mundo para reactivar las economas, especialmente por el New Deal. Es curioso igualmente encontrar como el modelo de planeacin de este perodo tambin se nutri con el pensamiento socialista, especialmente se toman como referentes los conocidos planes indicativos quinquenales adelantados por Yugoslavia y la Unin Sovitica. Es ms, tal vez en estos esquemas est la gnesis de la planeacin participativa. Los textos de la poca mostraban como El mismo concepto de planificacin implica que la sociedad tenga

57

el derecho y el deber de decidir, mediante un acto colectivo, lo que conviene en su conjunto y hacer que tal decisin obligue a todos los individuos29.

La Corte Constitucional en las consideraciones que hace en la Sentencia C-557/2000 relacionada con unas demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley que adopta el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana, reconoce la importancia de la planeacin en el modelo de Estado social de derecho que adopta nuestra Constitucin Poltica y determina que existe una clara relacin de antecedente entre este modelo de Estado y el del Estado de bienestar, en el cual la planeacin desempe un papel igualmente importante: El arquetipo de Estado que propone la Constitucin que nos rige, incluye como piedra angular de la funcin pblica el concepto de planificacin econmica y social, concebida como el instrumento ms importante para el manejo econmico pblico. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientacin de la poltica administrativa hacia la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no slo en nuestro orden jurdico fundamental, sino tambin en el de las principales democracias constitucionales del mundo.

Ya desde los albores del siglo xx aparece en el pensamiento poltico colombiano la nocin de Estado Bienestar, segn la cual corresponde al poder pblico garantizar la satisfaccin de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades bsicas colectivas

29

CARR, E. The Societ Impact on the Vestern World, citado por NAPOLEONI, Claudio. Diccionario de

Economa Poltica. Ediciones Castilla 1982. p. 1307.

58

como la salud, el trabajo, la educacin, la alimentacin, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios pblicos, etc30.

Ratificando la importancia de la planeacin y los vnculos del Estado social de derecho con Estado de bienestar, la misma Sentencia agrega: Desde la reforma constitucional de 1936 aparecieron entre nosotros la intervencin del Estado en la economa y, posteriormente la funcin planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta jurdica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado31 .

A finales de los cincuenta y principios de los sesenta, viene toda la influencia de la CEPAL en su enfoque de sustitucin de importaciones, esquema adoptado por este organismo como propuesta para el desarrollo de los pases de Amrica Latina; los planes decenales fueron casi que una condicin de la Comisin para todos los pases de la regin.

A finales de los ochenta se celebra en Washington la famosa reunin que modifica los planteamientos de las polticas para la regin; los pases de Amrica Latina adoptan lo que se conocera ms tarde como el Consenso de Washington, que consista en una serie de medidas de ajuste econmico e institucional con el fin de liberar la economa de la inversin del Estado y darle ms peso al mercado como regulador.

Polticas como el establecimiento de una disciplina fiscal rgida, la unificacin de las tasas de cambio, las aperturas comerciales y financieras, as como las reformas tributarias que ampliaban la base y los procesos de enajenacin de activos, caracterizaron las agendas

30

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-557/2000. Ibid. p.

31

59

econmicas y los planes de desarrollo de los gobiernos de Amrica Latina durante toda la dcada del noventa. Los planes de desarrollo estn marcados por las tendencias ideolgicas dominantes del perodo al cual corresponden.

2.5.2 Las caractersticas de la planeacin. El modelo de planeacin en Colombia ha sido centralista, incluso aos despus de haberse dado el proceso de descentralizacin, an conservamos un esquema donde las decisiones se toman desde un organismo centralizado, la ejecucin en parte es descentralizada pero est supeditada a una norma que ordena porcentajes y sectores de inversin32. La planeacin siempre ha sido un ejercicio tcnico con sesgos economicistas, se ha consolidado la economa como la nica ciencia que es capaz de concebir el desarrollo y es a travs de los supuestos de comportamiento econmico que se disean las polticas y se toman decisiones.

La funcin de planeacin ha estado desligada de la funcin de presupuesto, al esquema tcnico contenido en el plan se contrapone el esquema poltico de discusin y aprobacin del presupuesto, a esto se suma la disparidad en la representacin poltica, regional y sectorial en el Congreso. Por ms que exista un plan equitativo en la distribucin del gasto, los grupos polticos, regiones y sectores con mayor representacin en el parlamento terminan llevando para sus representados las partidas ms importantes sin que estos necesariamente sean los grupos, regiones o sectores prioritarios para la inversin. De otra parte, la planeacin ha estado desligada de la ejecucin, en el plan se concentran una serie de polticas y orientaciones pero en la mayora de las veces la gestin del gobierno no corresponde del todo con las polticas propuestas.

Otra caracterstica de la planeacin en Colombia es que ha carecido de una visin de largo plazo, los planes slo miran el horizonte del respectivo gobierno y su concepto de

32

Ley 60 de 1993.

60

desarrollo se limita a cuatro aos. La falta de coordinacin entre lo nacional, lo sectorial y la regional ha sido otra de las falencias.

Es desalentador reconocer que la planeacin en Colombia no ha dado muchos resultados en lo que tiene que ver con la redistribucin del ingreso o la reduccin de los niveles de pobreza, tal vez la miopa unidimensional que ha tenido la planeacin ha sido la causa, la exclusin del anlisis social y de la participacin pueden ser tambin los responsables de los pobres resultados que han arrojado los planes.

El papel de la planeacin debe replantearse, en parte, a eso se dedicar el capitulo cuatro de este trabajo, pero ya hace eco, en el mundo acadmico por lo menos, la necesidad de darle un nuevo rol al modelo de planeacin y su interrelacin con otras dimensiones de la dinmica social que lleve al desarrollo.

De este tema se han ocupado autores como Cesar Vallejo Meja33, quien plantea que el desarrollo de un pas no es atribuible exclusivamente a la planeacin; es ms el resultado de la dinmica social, econmica y poltica de toda una nacin, apoyada en cimientos conformados en el largo plazo, como la cultura nacional, la estabilidad social, la solidez econmica y la madurez poltica, y del esfuerzo y la actividad de todos los agentes que, condicionados por esos cimientos actan en un contexto influenciado por variables externas e internas del pas. Esos agente son: el sector privado, principalmente en la actividad econmica; los individuos y la comunidad como sujetos del mandato poltico y de las relaciones sociales; y el sector pblico o aparato estatal, ente subsidiario, coordinador y

33

VALLEJO MEJA, Cesar. La planeacin en Colombia: Una Reflexin General. En: CONSEJERA ASOCIACIN COLOMBIANA

PRESIDENCIAL PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO Y

PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO. Gerencia Pblica en Colombia. Bogot, 1994. p. 112-113.

61

promotor del desarrollo, que cumple funciones insustituibles de inters general, que estn ms all del inters particular y que son indispensables para que los dems agentes puedan cumplir con su papel en una dinmica que converja en direccin del progreso.

Despus de este recorrido analtico por la planeacin en Colombia, en el prximo captulo nos centraremos en analizar el esquema de planeacin planteado por la Constitucin de 1991, as como los resultados obtenidos hasta ahora.

62

3. LA PLANEACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991

Son muchos los comentarios que han surgido al modelo de planeacin propuesto por la nueva Constitucin. En este captulo se describe el esquema que concibe la Constitucin y que desarrolla la ley del plan, tanto para la planeacin a nivel nacional como territorial y sectorial.

3.1 LA PLANEACIN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

Es importante traer a colacin algunas de las discusiones y propuestas que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el proceso de planeacin y sus actores.

En la Asamblea, el tema de la problemtica regional fue discutido por la comisin nmero dos. Esta comisin el 10 de abril de 1991 discuti la ponencia del constituyente Eduardo Espinoza, la cual contena el siguiente texto:

Art. 3. El Estado tendr la obligacin de adaptar mecanismos de planeacin que garanticen el desarrollo equilibrado entre las diferentes entidades territoriales, mediante la concertacin econmica y social entre las diferentes regiones, fuerzas sociales y polticas y del gobierno, a travs del la creacin del Sistema Nacional de Planeacin, integrado por el consejo nacional, regional, departamental, distrital y municipal de planeacin y concertacin para el desarrollo econmico y social, en los cuales tendr participacin la comunidad, las organizaciones gremiales y sindicales y lgicamente, las corporaciones correspondientes.

63

Art. 3. (sic) El plan nacional de desarrollo econmico y social, elaborado concertadamente por Consejo Nacional de Planeacin, con la asesora tcnica del Departamento Nacional de Planeacin, para ser aprobado por el Congreso, estar conformado por una parte general y por otra parte programtica.

La comisin quinta, que se encarg de los temas econmicos, abord el tema de la planeacin en mayo de 1991. La propuesta de articulado sobre el tema de la planeacin fue elaborada por los constituyentes Mariano Ospina, Germn Rojas y Alvaro Cala.

La primera propuesta reza as:

Art. 2. El Estado intervendr mediante un sistema de planeacin democrtica, integral, estratgica, actualizada y concertada con la iniciativa privada a fin de activar y racionalizar el desarrollo fsico, econmico y social de la Nacin.

Art. 3. La planeacin debe ser participativa con la intervencin activa a todo nivel de los entes territoriales y locales y las organizaciones sociales.

Art. 4. Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado con representantes del Gobierno Nacional, las instancias de la administracin relacionada con la materia, los niveles de divisin territorial, y la Rama Legislativa y Jurisdiccional, con voz y voto, y con participacin de los sectores que representan la iniciativa de los particulares en el trabajo, la produccin, la ciencia, la cultura y los organismos no gubernamentales.

64

Art. 6. El Presidente de la Repblica presentar al rgano Legislativo el Plan Nacional acordado con el Consejo Nacional de Planeacin, dentro de los cien primeros das de su perodo.

La propuesta del constituyente Cala es coincidente con esta primera ponencia, hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo y al Consejo Nacional de Planeacin, conformado por una sala gremial y otra regional, esta segunda estara integrada por los consejos territoriales de planeacin.

Pero ms all del articulado, las comisiones discutieron sobre la pertinencia de un modelo de planeacin para Colombia. Los constituyentes sustentaban que a pesar de las afirmaciones que sostenan que la planeacin era un ejercicio obsoleto, el pas requera un rgimen econmico de libertad con intervencin del Estado.

3.2 LA PLANEACIN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIN

La versin definitiva qued plasmada en el texto constitucional dentro del Titulo XII Del rgimen econmico y de la hacienda pblica, Captulo 2 De los planes de desarrollo del artculo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artculos son reglamentados por la ley 152 de 1994.

3.3 EL PROCESO DE PLANEACIN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

El Artculo 339 de la Constitucin establece: Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan nacional de inversiones de las entidades

65

pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y los objetivos nacionales de largo plazo, las metas y las prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.34

El plan est divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo con la ley, en la parte general deben estar contenidos los objetivos y las metas nacionales y sectoriales de la accin estatal a mediano y largo plazo. La parte general tambin debe especificar las estrategias y polticas en materia econmica, social y ambiental que guiarn la accin del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley adems seala que en esta parte del plan se deben definir las formas, medios e instrumentos de vinculacin y armonizacin de la planeacin nacional con la planeacin sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indgenas.

Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyeccin de los recursos financieros disponibles para su ejecucin; la descripcin de los principales programas y subprogramas, con indicacin de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversin; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarn los costos de los programas ms importantes de inversin pblica contemplados en la parte general y la especificacin de los mecanismos idneos para su ejecucin.

Para efecto de dar claridad al trmino presupuestos plurianuales, el artculo 7 de la Ley 152 los define as: Se entiende por presupuestos plurianuales la proyeccin de los costos y

34

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA. Artculo 339.

66

fuentes de financiamiento de los principales programas y proyectos de inversin pblica, cuando stos requieran para su ejecucin ms de una vigencia fiscal.

Cuando en un sector o sectores de inversin pblica se hubiere iniciado la ejecucin de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurar que los primeros tengan garantizada la financiacin hasta su culminacin.

Los dos planes que han sido tramitados bajo este esquema El Salto Social y Cambio para Construir la Paz- son tcnicamente ms coherentes y operativos gracias a la estructura que ordena la Constitucin y la Ley.

3.4 ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

El Artculo 341 de la Constitucin, determina que el gobierno elaborar el Plan Nacional de Desarrollo con participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, para posteriormente someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeacin. La Constitucin establece un plazo de seis meses a partir de la posesin del Presidente de la Repblica para someter el Plan al trmite de anlisis y aprobacin en el Congreso.

3.4.1 Propuesta del gobierno. La ley 152 expresa que desde el mismo momento en que resulte electo, el Presidente de la Repblica deber proceder a la elaboracin del Plan de Desarrollo, para esto contar con el apoyo administrativo, tcnico y de informacin de todas las dependencias de la administracin y en particular de las autoridades de planeacin. Una vez se haya posesionado, el Presidente de la Repblica debe liderar la elaboracin del plan a travs del Director del Departamento Nacional de Planeacin; en este proceso adicionalmente deben participar los ministerios, las entidades territoriales, las

67

regiones administrativas y de planificacin que se organicen en desarrollo del Artculo 306 de la Constitucin y el Consejo Superior de la Judicatura a travs de la Sala Administrativa.

Una vez exista una propuesta de plan, el director del DNP debe presentarla ante el CONPES, ya sea de forma integral o por elementos o componentes y adicionalmente, el plan de inversiones debe contar con un concepto previo del CONFIS. Despus de las discusiones respectivas, el CONPES debe aprobar un documento consolidado. La Ley establece que para esta aprobacin se realizar un CONPES ampliado que incluya al CONPES social, a cinco gobernadores, cinco alcaldes y al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura.

3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin.

El Artculo 341 de la

Constitucin Poltica establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al concepto del Consejo Nacional de Planeacin. Para esto, la ley establece que el proyecto de plan como documento consolidado, ser presentado por el Presidente de la Repblica al Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a nivel nacional para anlisis y discusin del plan, luego de este ejercicio el Consejo est en la obligacin de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente ao. De no contar con el concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerar surtido este requisito. El 15 de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al Congreso copia del proyecto del Plan de Desarrollo.

3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan. Una vez recibida la opinin del Consejo, el CONPES efectuar las enmiendas que considere pertinentes, para que el Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, presente el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo a consideracin del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocar a sesiones extraordinarias.

68

El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dar primer debate en las comisiones de asuntos econmicos de ambas cmaras en sesin conjunta, en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutir y decidir en segundo debate, en sesin plenaria de cada una de las cmaras, en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. As las cosas, el Congreso en conjunto tiene un plazo de noventa das para el trmite del Plan Nacional de Desarrollo.

Durante la discusin del plan el Congreso podr en cualquier momento introducir modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, se requerir aprobacin por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. La Ley tambin establece que en cualquier momento durante el trmite legislativo, el Gobierno Nacional podr introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.

En caso determinado de que el

Congreso Nacional no apruebe el Plan Nacional de

Inversiones Pblicas en el plazo correspondiente tres meses- el gobierno podr poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por ste.

3.5

PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES

TERRITORIALES

El Artculo 339 de la Constitucin Poltica establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitucin y la ley.

69

Los planes de las entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Este contenido lo ratifica la Ley 152, que adicionalmente faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para reglamentar el contenido y alcance de los planes en el marco de la Constitucin, de la ley orgnica de planeacin y de las competencias, recursos y responsabilidades que correspondan a cada ente territorial.

En relacin con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indgenas, la ley faculta las autoridades de estas entidades para definir los alcances y los procedimientos para su elaboracin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento, de acuerdo con los usos y costumbres de estos territorios, atendiendo los principios generales de la ley de planeacin. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinacin y concertacin de la planeacin con las autoridades de las dems entidades territoriales y con la Nacin.

3.5.1 Elaboracin. El proceso de elaboracin de los planes de desarrollo de las entidades territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece que una vez elegido el Alcalde o Gobernador, impartir las orientaciones para la elaboracin del plan teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. Las dependencias del departamento o municipio y en particular las autoridades y organismos de planeacin, le prestarn a los mandatarios electos y a las personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea necesario para la elaboracin del plan.

El Alcalde o Gobernador, presentar por conducto del secretario de planeacin o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del Plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidar el

70

documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesin del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitucin Poltica y las disposiciones de la ley orgnica de planeacin. El Consejo de Gobierno cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en el nivel nacional.

Simultneamente a la presentacin del proyecto de plan a consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administracin territorial convocar a constituirse al Consejo Territorial de Planeacin, en el caso que este consejo ya exista la convocatoria debe ser para su reestructuracin.

3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin. El proyecto de plan debe ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideracin del respectivo Consejo Territorial de Planeacin, a ms tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesin. El Consejo tiene la funcin de servir de foro de la sociedad civil para la discusin y anlisis del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideracin del consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporacin Pblica - Concejo o Asamblea -.

Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entender como surtido este tramite. Tanto los Consejos Territoriales de Planeacin, como los Concejos y las

Asambleas, verificarn la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.

3.5.3 Aprobacin. Los Planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo perodo del Gobernador o del Alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los Planes

71

dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisin alguna, el Gobernador o el Alcalde podr adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones que pretendan efectuar las corporaciones de eleccin popular a los planes de desarrollo, deben contar con la aceptacin previa del Gobernador o Alcalde.

En el cuadro No. 1 se resume el proceso de elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo y en el cuadro No. 2 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.

72

Cuadro 1. Proceso de elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo

Agosto 07 a Noviembre 15

Noviembre 15 a Enero 10

Enero 10 a Febrero 07

Tres meses contados desde el 07 de Febrero

Gobierno Nacional

Consejo Nacional de Planeacin

Gobierno Nacional

Congreso de la Repblica

Elaboracin

de

primera

Discusin

nacional

de

la

Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo Nacional de Planeacin.

Discusin y aprobacin definitiva del Plan

versin del Plan Nacional de Desarrollo.

propuesta del Plan Nacional de Desarrollo.

Nacional de Desarrollo.

Conformacin reestructuracin Consejo Planeacin Nacional

o del de

Emitir proyecto

concepto

sobre

el Presentacin del Plan al Congreso para su

aprobacin definitiva

73

Cuadro 5. Proceso de elaboracin y aprobacin de los planes de desarrollo de los entes territoriales

Primer y segundo mes

Tercer mes

Cuarto mes

Quinto mes

Gobierno territorial

Consejo Territorial de Planeacin

Gobierno Territorial

Asamblea Departamental o Consejo Municipal

Elaboracin de la primera versin del Plan de

Discusin de la propuesta del Plan de Desarrollo.

Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo de Planeacin.

Discusin y aprobacin definitiva del Plan

Desarrollo. Emitir concepto sobre el Conformacin reestructuracin Consejo Territorial o del de proyecto.

Departamental, Distrital o Municipal de Desarrollo.

Presentacin del Plan a la corporacin para su

Planeacin.

aprobacin definitiva.

74

3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIN

La Ley 152 divide los actores que intervienen en el proceso de planeacin en dos: Autoridades e instancias. En ese orden de ideas, a nivel nacional las autoridades de planeacin son: i) El Presidente de la Repblica; ii) el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES- y el CONPES social; iii) el Departamento Nacional de Planeacin, que ejercer la secretara del CONPES y asimismo desarrollar las orientaciones de planeacin impartidas por el Presidente de la Repblica; iv) el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; v) los dems ministerios y departamentos administrativos.

A su vez la Ley define como instancias de planeacin a nivel nacional al Congreso de la Repblica y al Consejo Nacional de Planeacin.

3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN, UNA EXPRESIN DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El Consejo Nacional de Planeacin es el organismo creado por la Constitucin para posibilitar la participacin de los distintos sectores de la sociedad en la discusin y anlisis del plan Nacional de Desarrollo, con anterioridad a su estudio y aprobacin en el

Congreso. Como se vio al principio de este captulo, el Consejo fue tema fundamental desde la concepcin misma del nuevo esquema de planeacin para el pas. Este Consejo tiene carcter consultivo y su actividad principal consiste en propiciar escenarios para la discusin y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo. El concepto del Consejo es entregado al Gobierno Nacional, quien est en libertad de acogerlo total o parcialmente.

El Artculo 340 de la Constitucin establece lo siguiente: Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores

75

econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr carcter consultivo y servir de foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo.

Los miembros del Consejo Nacional sern designados por el Presidente de la Repblica de listas que presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes debern estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su perodo ser de ocho aos y cada cuatro se renovar parcialmente en la forma que establezca la ley.

En las entidades territoriales habr tambin consejos territoriales de planeacin segn lo determine la ley.

El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin constituyen el Sistema Nacional de Planeacin.

3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros.

El Consejo Nacional de

Planeacin, como instancia de representacin de la sociedad civil y de los entes territoriales, est conformado por tres grupos diferenciados as:

Sectores. Cuatro (4) en representacin de los sectores econmicos: organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas o entidades de prestacin de servicios.

76

Cuatro (4) en representacin de los sectores sociales: organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales.

Dos (2) en representacin del sector educativo y cultural: agremiaciones nacionales jurdicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurdicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educacin primaria y secundaria de carcter pblico o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo objeto sea el desarrollo cientfico, tcnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios.

Uno (1) en representacin del sector ecolgico: organizaciones jurdicamente reconocidas cuyo objeto sea la proteccin y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.

Uno (1) en representacin del sector comunitario: agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personera jurdica.

Grupos poblacionales. Uno (1) en representacin de los pueblos indgenas, uno (1) en representacin de las comunidades afrocolombianas, uno (1) en representacin de las comunidades isleas raizales del Archipilago de San Andrs Providencia y Santa Catalina, dos (2) en representacin de las mujeres.

Entidades Territoriales. Cinco (5) gobernadores, cuatro (4) alcaldes, cuatro (4) en representacin de las provincias que llegaren a conformarse.

77

Los miembros del Consejo son designados de ternas que estas organizaciones presenten al Presidente de la Repblica. La designacin es por ocho aos, sin embargo la mitad del Consejo se renueva cada cuatro aos.

3.7.2

Calidades y funciones.

Las normas exigen algunos requisitos mnimos para la

postulacin de las ternas. Por ejemplo, el estar o haber estado vinculado a las actividades del respectivo sector o territorio y poseer conocimientos tcnicos o experiencia en los asuntos del sector o regin que se trate; tener el respaldo de las organizaciones del sector; aceptar la postulacin y comprometerse a representar el sector, grupo poblacional o regin, en caso de ser designado como consejero.

Funciones. El Consejo Nacional de Planeacin tiene entre otras funciones las siguientes:

a. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Presidente de la Repblica.

b. Organizar y coordinar una amplia discusin nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organizacin de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeacin.

c. Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobierno Nacional o las dems autoridades de planeacin durante la discusin del proyecto del plan.

d. Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el contenido y forma del Plan.

e. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.

78

3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIN

Como se ya se cit, el artculo 340 de la Constitucin adems de crear el Consejo Nacional, crea consejos de planeacin en todas las entidades territoriales. La conformacin de los Consejos Territoriales de Planeacin es similar a la conformacin del Nacional pero con las organizaciones de sociedad civil que acten dentro del mbito territorial.

Los Consejos Territoriales de Planeacin del orden departamental, distrital o municipal, estarn integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composicin que definan las Asambleas o Concejos, segn el caso.

Las funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin se orientan a garantizar la planeacin participativa dentro del respectivo ente territorial. Vale la pena destacar que adems de las funciones que tienen los consejos de planeacin en relacin con los planes de desarrollo, con la expedicin de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de ordenamiento territorial deben ser discutidos en los consejos de planeacin y estos deben emitir concepto sobre los POT como requisito indispensable para proceder a su discusin en los Concejos municipales y distritales.

El Consejo Consultivo de Planificacin de los territorios indgenas, estar integrado por las autoridades indgenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades, designados por el Consejo Indgena Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.

79

3.9 EJECUCIN Y EVALUACIN

Como se ha visto, la norma es amplia en la reglamentacin del proceso de elaboracin de los planes, sin embargo, salvo algunas indicaciones de carcter general, omiti introducir elementos y medidas coercitivas que aseguren la ejecucin de los planes. Esto, si bien es cierto puede ser positivo, ya que permite la creatividad de los ejecutantes, tambin puede ser la causa de que los planes se queden en simples documentos, como ha ocurrido en muchos casos.

La Constitucin establece que la evaluacin de los planes de desarrollo debe ser adelantada por las mismas autoridades de planeacin; sin embargo, esta funcin no se ha cumplido por razones de diverso orden, especialmente por falta de reglamentacin y por el poco inters de los entes planificadores.

80

4. PLANEACIN INTEGRAL DEL DESARROLLO BASADA EN LA PLANEACIN PARTICIPATIVA

En este captulo se abordar el tema de la planeacin participativa como un complemento, que desde la democracia participativa, se hace a la planeacin tcnica, se adelantar un anlisis de los resultados, restricciones y alcances que ha tenido en Colombia; luego se integrar como condicin necesaria a un nuevo esquema de planeacin que debe abordar niveles y sectores, as como diferentes alcances en el tiempo. Se revisar el nuevo papel de los actores y tambin se relacionar la planeacin participativa con el tema de la equidad y se plantea como un instrumento til para el desarrollo social.

4.1 QU ES LA PLANEACIN PARTICIPATIVA?

La planeacin participativa, adems de ser un proceso es un espacio de conflictocooperacin donde se involucran el mayor nmero de actores e intereses posibles35. En esta corta definicin hay por lo menos cuatro aspectos que vale la pena profundizar.

La planeacin participativa es un proceso porque consiste en seguir una serie de pasos para hacer un planteamiento, una propuesta, escribir un proyecto o elaborar un plan de desarrollo. Como quiera que es un proceso con participacin, no se limita a una lectura desde lo tcnico, sino que involucra varias formas de aproximacin a la realidad. Es un proceso no lineal, en la medida que la intervencin de grupos o sectores y sus respectivos intereses, pueden cambiar de manera significativa el tratamiento de los temas y de las propuestas que se estn elaborando; adicionalmente en el proceso de planeacin

35

FORERO, CARDONA Y CRDOBA, Op. cit., p. 24.

81

participativa se conocen los insumos y entradas pero del proceso mismo dependen los resultados y eso se ignora inicialmente, en esa medida es un proceso no trivial*.

La planeacin participativa como espacio se presenta como un lugar donde pueden concurrir intereses diversos para ser discutidos, concertados y priorizados. En ese orden de ideas, la planeacin participativa como espacio desborda los lugares tradicionales de la planeacin como la oficina, para ubicarse en diversos nuevos espacios como el taller, la asamblea, el cabildo, la organizacin social, etc., con la lgica intromisin de los nuevos actores.

Pero la pregunta siguiente sera por qu es un espacio de conflicto-cooperacin? una de las condiciones niega la otra? En el mismo trabajo citado anteriormente se nos plantea que Es de conflicto porque las personas no siempre estn de acuerdo y surgen controversias, y es un espacio de cooperacin, porque la gente puede convertir esos conflictos en acuerdos y cooperar para llevarlos a cabo.

La planeacin participativa es importante, o ms que eso, es til porque parte de un espacio de discusin, es decir, surge de la deliberacin, no necesariamente del acuerdo; si partiera del acuerdo, sera un espacio menos frtil para la creatividad y para la pluralidad en las discusiones y en las propuestas. El slo hecho de permitir la controversia y la discusin, hacen de la planeacin participativa una forma ms avanzada y democrtica que la planeacin tradicional. Pero es indispensable entender que todo proceso de deliberacin debe llevar a la cooperacin, con consenso o sin l, los conflictos son tiles en la medida

Morin caracteriza los procesos o sistemas no triviales como aquellos en los cuales se conocen todas las

entradas in puts pero se desconocen las salidas. MORIN, Edgar. Introduccin al Pensamiento Complejo. Gedisa 199.

82

que en el largo plazo los resultados favorezcan a las partes y no se siten en el terreno de lo estril.

Los resultados que arroja la prctica de la planeacin participativa pueden tener distintos alcances en el tiempo, hay procesos donde la planeacin participativa presenta resultados inmediatos, como la definicin de una obra o un proyecto en un municipio, pero en otros espacios el ejercicio de participar es ms tedioso y los resultados se presentan en el mediano y en el largo plazo, como es el caso de construir la visin de futuro del municipio en el plan de ordenamiento territorial que tiene un horizonte de nueve aos. Es importante entender que la planeacin participativa adems es un proceso pedaggico.

4.2 LA PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA

4.2.1 El Consejo Nacional de Planeacin. A finales de 1994 es convocado el primer Consejo Nacional de Planeacin y el 15 de noviembre de ese mismo ao es conformado el Consejo y se le entrega para su anlisis el proyecto de plan El Salto Social. Adems del perentorio plazo con que contaba el Consejo para elaborar y presentar su concepto -55 das, la mayora de los miembros no se conoca entre s, por eso el proceso de organizacin interna para abordar el trabajo fue una de las primeras tareas del Consejo. A pesar de las muchas complicaciones el Consejo present el 10 de enero del 95 el documento Todas y todos somos nacin concepto sobre el plan nacional de desarrollo.

El gobierno despus de recibir el concepto agradece la labor del Consejo y se compromete a seguirlo apoyando en su labor. Inexplicablemente, pocos das despus, es retirado todo el apoyo logstico y administrativo que el DNP haba suministrado al Consejo, vindose este obligado incluso a abandonar las instalaciones que le haban sido asignadas. Comienza entonces una titnica labor por buscar autonoma pero tambin por hacer valer la misin que a este organismo haba asignado la Constitucin de 1991. 83

El Consejo mientras est dando la pelea jurdica, decide emprender dos tareas relacionadas con la planeacin participativa: i) iniciar el seguimiento a la ejecucin del plan y ii) apoyar a las entidades territoriales para que se conformaran los consejos de planeacin y se elaboraran los planes con participacin, ya que esta labor, que le correspondera al Departamento Nacional de Planeacin, no haba sido adelantado por nadie.

Es as como frente a la primera tarea el Consejo emite un concepto anual sobre la ejecucin del plan: En qu va el Salto Social en 1995, Hacia una tica de lo pblico en 1996, Construyendo Camino en 1997 y El Salto Social: la sociedad civil pide cuentas en 1998. Todos estos documentos fueron polmicos y causaron enfrentamientos con el gobierno por la manera abierta como el Consejo iba evaluando la ejecucin del plan.

Es importante destacar que el enfrentamiento jurdico se prolong por ms de un ao y slo logro dilucidarse, en parte, despus de la defensa que hizo del Consejo el ex magistrado de la Corte Constitucional Ciro Angarita Barn en el documento El Consejo de Planeacin Social y Participativa: La Constitucin Rey de burlas?36.

4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin.

Como quiera que la

reglamentacin de los artculos de la Constitucin sobre planeacin, omitieron lo referente al Sistema Nacional de Planeacin, se careca -y se carece an- de una plataforma normativa para armar el sistema. Esto se present como un escollo inicial pero poco a poco se ha ido solucionando.

36

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. El Salto Social: La sociedad pide cuentas. 1998.

84

La segunda tarea del Consejo fue la de conformar los consejos territoriales, en esto se adelant una campaa nacional de difusin y capacitacin a autoridades y organizaciones sociales, sobre la trascendencia que significaba conformar los consejos.

En noviembre de 1995 -un ao despus de conformado el Consejo- fue convocado por el Consejo Nacional de Planeacin el Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de Planeacin evento que cont con la asistencia de ms de trescientos consejeros y consejeras de planeacin de diversas zonas del pas.

Despus de esto, los consejos se han ido dinamizando y anualmente se celebra un Congreso Nacional de Planeacin Participativa. Los consejos de planeacin tienen un sinnmero de dificultades, empezando por la falta de financiacin de sus actividades, debido a la amenaza que ven en ellos muchas administraciones y a la deficiente organizacin de los sectores y grupos poblacionales; esto ha conllevado a que muchos de estos consejos apenas si se hayan conformado.

Es importante el trabajo que han adelantado los consejos en el proceso de elaboracin de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial. La ley 388 de 1997 ordena que los municipios y distritos deben elaborar estos planes y en su artculo 24 establece como obligacin que los planes pasen a concertacin con los consejos de planeacin. Este ejercicio ha enriquecido en gran medida el ordenamiento fsico espacial de los municipios y ha demostrado las bondades de la concertacin en la planeacin participativa.

4.2.3 Las trochas ciudadanas. En 1997 el Consejo Nacional de Planeacin lanza la estrategia de trochas ciudadanas. Despus de dos aos de trabajo y al ver los deficientes resultados que haban tenido los conceptos de los consejos en las versiones definitivas de los planes, el Consejo Nacional se percat de la importancia que deberan tener en este proceso los programas de gobierno. En efecto, de acuerdo con el artculo 259 de la 85

Constitucin Poltica, los candidatos a Alcaldes y Gobernadores deben inscribir un programa de gobierno. Este precepto es reglamentado por la ley 131 de 1994 conocida como la ley de voto programtico, que establece adicionalmente la revocatoria del mandato para aquellos que no cumplan con el programa inscrito.

Estos programas venan siendo elaborados de una forma simple y no generaban mayores compromisos por parte de los elegidos. La estrategia de trochas consisti en construir desde los consejos de planeacin y desde las organizaciones de sociedad civil en general, propuesta para el desarrollo del municipio, con miras a que fueran incluidas en los programas de gobierno de los candidatos y entrarn posteriormente a los planes de desarrollo.

La estrategia se adelant en ms de trescientos municipios y dio pie para que se construyera posteriormente una propuesta para el nivel nacional: La Trocha Nacional Ciudadana.

4.2.4 Retos y esperanzas. Los consejos de planeacin tienen el reto de consolidar un sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del pas a nivel local, regional y nacional. Pasos se han dado, ya existen dos sistemas regionales creados en el Magdalena Medio y en el Eje Cafetero. La estrategia de trochas puede convertirse en un conducto real para que el poder vuelva a la ciudadana; el proceso de elaboracin de planes territoriales que comenzarn con los prximos gobiernos, tambin nos muestra un indicador de hasta donde ha avanzado y se ha posicionado la planeacin participativa.

Son muchas las limitaciones que tienen los consejos y muchas las reformas que necesitan para ser ms operativos y verdaderamente voceros de la sociedad civil, pero en este momento son el espacio ms claro para hacer realidad la planeacin con participacin.

86

4.3 LA PLANEACIN PROSPECTIVA Y ESTRATGICA

Si de algo ha carecido la planeacin del desarrollo en Colombia, ha sido de una visin prospectiva y de un formato estratgico. Parte de esta limitacin se refleja por una dependencia exagerada del pasado y en esto es claro que lo nico que puede reemplazar la dependencia del pasado es la dependencia del futuro.

En trminos de la planeacin, el futuro es un espacio por construir, el futuro puede ser tomado con tres caractersticas: como espacio de libertad, como espacio de poder y como espacio de voluntad**.

En esencia, no existe una futurologa sobre la cual se pueda basar la planeacin prospectiva, es por esto que la prospectiva cobra valor dentro del entendido que el futuro no se prev sino que se inventa, se construye. Entender la planeacin as, sugiere entender que el pasado cada vez es menos capaz de explicar el futuro y adems, librarnos del encierro del determinismo y pasar al espacio de la libertad; entendiendo que la libertad no es, para el caso, que cada uno haga lo que quiera, sino ms bien que cada uno pueda optar por lo que le conviene***. En este espacio la deliberacin participativa supera el inters individual y opta por el inters colectivo, que finalmente lo que valida y justifica la participacin en la planeacin prospectiva.

**

La argumentacin de esta parte est basada en el texto: Prospectiva y planificacin territorial, hacia un

proyecto de futuro, escrito por Juanjo Gabia, ganador del premio europeo de planificacin territorial en 1999.

***

La primera forma de libertad se presenta como la libertad negativa defendida por el utilitarismo, mientras

que la segunda tendera ms al liberalismo y a modelos de competencia democrtica

87

Como se plante anteriormente, el futuro tambin es un espacio de poder, y la planeacin es un instrumento formidable para ejercer poder sobre el futuro; con la planeacin se debe renunciar a una actitud pasiva, la de resignacin a la inevitabilidad de los sucesos, y a una actitud reactiva, la de esperar a que los cambios ocurran para reaccionar; se debe optar por una actitud preactiva, la de prepararse para el cambio, previendo el futuro, y por una actitud proactiva, la de provocar el cambio deseado. En la medida que estas dos actitudes se den, la planeacin tendr un efecto real.

La tarea de la prospectiva es mostrar escenarios posibles en el futuro de manera neutral**** cuando hablamos de prospectiva estratgica, es porque adems de esa identificacin, despus de una serie de juicios optamos por un escenario especfico, es aqu donde nuevamente hace su aparicin la participacin como sustento para ampliar la argumentacin en la decisin del escenario a escoger; un cerrado nivel de decisin sobre el escenario, aumenta la probabilidad de error en la eleccin.

La introduccin de la estrategia como herramienta metodolgica nos permite optar por una escenario determinado y como es lgico, prescindir de otras posibilidades. Una definicin de este tipo de hecho es una apuesta poltica ya que sugiere concentrarse en unas cuantas variables y dejar de lado otras por un tiempo, lo cual dejara insatisfechos a algunos sectores. Es importante no perder de vista en este punto la caracterstica de largo plazo que tiene el ejercicio.

****

En 1999 se desarroll el trabajo: Destino Colombia, que consisti en construir escenarios futuros para el

pas. Como resultado se obtuvieron cuatro escenarios probables en los prximos diez aos.

88

4.4 LA PLANEACIN PROGRAMTICA

Una vez se haya desarrollado el ejercicio que muestra para donde podemos ir -prospectivoy donde debemos ir estratgico-, es necesario plantear cmo debemos ir, es decir, la planeacin programtica. Esta planeacin tiene dos dimensiones. Por una parte corresponde a la programacin de contenidos especficos del plan o acuerdo en el largo plazo y de otra a las propuestas de los posibles ejecutores -gobernantes- o a los programas de gobierno.

En el primer orden la planeacin programtica necesita de la participacin ya que si bien es cierto que se construy un consenso para definir dnde ir, ahora es necesario desglosar ese escenario en propuestas de polticas pblicas, fases y recursos que permitan dimensionar y priorizarse en el tiempo.

Para el segundo caso, lo que se debe dar es ms una competencia poltica por quin est en mayor capacidad de llevar a cabo, o ejecutar, lo correspondiente a ese perodo del plan de largo plazo previamente elaborado. Es por esto que a estas alturas los programas de gobierno pasan de ser las simples ideas, a una propuesta coherente integral y competitiva para ejecutar acciones en pro del desarrollo en el largo plazo. Es aqu donde se refleja con ms relevancia el costo poltico, es aqu donde los polticos deben apostarle a una informacin amplia de los votantes para que sus propuestas no sean calificadas como excluyentes a priori, sino que se dimensionen dentro de la propuesta de largo plazo.

4.5 LA PLANEACIN OPERATIVA

La planificacin tambin es la herramienta principal de la operacin. Los ejecutores pblicos, privados, corporativos o comunitarios, deben planificar todo su actuar: qu se hace, quin lo hace, cunto cuesta, cunto tiempo requiere, qu caractersticas debe tener,

89

pero principalmente cmo se va a ejecutar. A este nivel el instrumento operativo es el proyecto. Un proyecto es la unidad operativa de la planeacin del desarrollo, e igualmente, un punto de llegada despus de la discusin prospectiva, estratgica y la planeacin programtica. En ese sentido, se subvierte el orden actual de hacer planes en el cual el plan nace de la agregacin de proyectos.

El proyecto as establecido debe cumplir, por lo menos con dos requisitos: i) corresponder al acuerdo global y al plan programtico y enmarcarse dentro de un esquema sectorial o regional; ii) permitir su evaluacin, es decir, sus objetivos y estrategias deben ser cuantificables y medibles.

La participacin en este nivel suministra informacin de fuentes primarias. La participacin permite revelar la demanda concreta de la ciudadana y recoger las propuestas para elaborar el proyecto. Adicionalmente, a travs de la participacin se debe hacer la rendicin de cuentas a la comunidad, utilizando esquemas sencillos y de fcil comprensin.

4.6 LA PLANEACIN SECTORIAL

La planificacin de los sectores debe corresponder a las prioridades del plan de largo plazo. La planeacin sectorial no debe ser un ejercicio del Estado nicamente, es en este espacio donde todos los involucrados y/o afectados sectorialmente deben ser convocados para aportar propuestas y discusiones a la definicin de los planes sectoriales.

En esta dimensin juega un papel preponderante el sector privado, ya que el xito de la planeacin sectorial se basa en la coordinacin que exista entre las acciones del Estado y los gremios del respectivo sector. Tambin es importante destacar, la responsabilidad pblica que tiene la propiedad privada, que es un tema que no ha sido muy desarrollado en

90

nuestro pas. A manera de ilustracin, sera absurdo que el gobierno elabore un plan de exportaciones sin tener en cuenta las estrategias y planes de los gremios que tienen la capacidad o la intencin de exportar, as mismo no se podra hablar de un plan de ordenamiento territorial que incluya modificaciones en el uso del suelo y regulaciones ambientales, sin concertar y verificar qu estn planteando los gremios productores del municipio.

La planeacin en educacin, salud, medio ambiente, desarrollo industrial, etc., es planeacin programtica y operativa, y se expresa respectivamente en proyectos. programas y

4.7 LA PLANEACIN REGIONAL Y LOCAL

La planeacin regional tan en boga por los aos 60 y 70 perdi vigencia durante la ltima dcada. La Constitucin de 1991 hace un gran nfasis en lo local pero en gran medida se olvida de lo regional. Este fue un cambio demasiado brusco en la tendencia de la planeacin en Colombia. Parte del fracaso del esquema de planeacin regional, se debi al equivocado tratamiento institucional del tema, ya que los Consejos Regionales de Planificacin -CORPES- creados para gerenciar la planeacin regional, terminaron convirtindose en entidades que no tenan mayor impacto en las regiones.

La nueva planeacin regional debe basarse no solamente en la gestin del Estado, sino que se debe desarrollar en un marco de participacin y definicin de prioridades con el sector privado y con todo el conjunto de la sociedad civil.

Es necesario volver a la planeacin regional, la regin es la base del desarrollo econmico, es por esto que los programas de gobierno de los candidatos deben enmarcarse dentro de

91

esquemas regionales. Los municipios comparten servicios pblicos, infraestructura, recursos naturales, etc., por tal razn no es posible concebir programas de gobierno o planes de desarrollo local sin tener en cuenta la regin. Por supuesto que esto requiere tambin cambios en la poltica electoral y en mayor medida un urgente cambio en el ordenamiento del territorio a nivel nacional*****.

4.8 LOS NUEVOS ROLES

Es indudable que en este nuevo esquema se modifiquen los papeles tradicionales y se incluyan nuevas responsabilidades. Veamos cuales seran los nuevos roles de los actores.

4.8.1 Estado. Lo primero es aclarar que el nuevo Estado para la planeacin no es el Estado benefactor de mitad de siglo, pero tampoco puede ser el Estado neoliberal de la ltima dcada******. El papel del Estado en la planificacin debe ser coordinador y facilitador de los procesos de amplia participacin en la planeacin; en trminos de Moncayo La soberana impositiva se subordina, de manera directa o indirecta, a la aprobacin de la comunidad ciudadana, expresada a travs de su apreciacin de la relacin

*****

La Constitucin de 1991, ordena la expedicin de una Ley orgnica de ordenamiento territorial, hasta

el momento se han presentado en el Congreso cinco proyectos de ley y todos han sido archivados. Uno de los temas de mayor polmica en todos los proyectos ha sido la conformacin de la regiones administrativa y de planificacin.

******

El termino Estado Neoliberal es utilizado teniendo en cuenta sus caractersticas y no pretende sostener

una discusin poltica sobre la pertinencia del mismo

92

de los costos y los beneficios de la gestin pblica37. El Estado debe ser un promotor del desarrollo y no un obstculo, como ocurre en muchos casos.

En este orden de ideas, el Estado debera redisear y reorientar su organismo de planeacin -Departamento Nacional de Planeacin- para que se convierta en un ente de promocin de la planeacin, a travs de la construccin de escenarios de participacin y consensos, casi como un facilitador tcnico de la planeacin. A la vez, el DNP debera tener una interrelacin ms cercana con el Congreso de la Repblica para fomentar un dialogo entre tcnica y poltica.

4.8.2 La sociedad civil. La participacin de la sociedad civil debe pasar de la simple consulta e informacin a la deliberacin e impacto en las decisiones; la propuesta de construir escenarios con prospectiva y elegir uno para construir una estrategia de desarrollo, es una tarea en la cual la sociedad civil debe jugar un papel protagnico. La comunidad ciudadana -como la enuncia Moncayo- debe participar en la vida pblica con formas distintas al voto, la ciudadana debe ser la corresponsable del desarrollo en todos los niveles. Para esto es indispensable el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y adems contar con sistemas de informacin giles que permitan llevar la informacin a la ciudadana y recoger sus apreciaciones. Es necesario propiciar espacios donde el Estado y la sociedad civil diseen conjuntamente las polticas pblicas

37

MONCAYO, Vctor Manuel. Las nuevas relaciones sociedad civil - Estado y los nuevos criterios de

eficiencia y competitividad. ESAP. Programa de Alta Gerencia en Economa Pblica. 1998.

93

4.8.3 El sector privado. Se dice que parte de la falta de impacto en los procesos de participacin se debe a que los factores reales de poder no participan. Una de las tareas ms importantes de un nuevo modelo de planeacin es extender el concepto de participacin ms all de la comunidad. En efecto, el reto es atraer a los gremios y firmas con el fin de mostrar que la participacin en la planeacin es un terreno frtil, no solamente para el desarrollo social, sino para la productividad y el aumento de condiciones de competitividad del pas, es decir, para el desarrollo econmico. La participacin es un valor agregado no solamente para la democracia, sino tambin para la economa.

Es indispensable contar con la participacin del sector privado en la definicin del acuerdo nacional, as como los planes sectoriales. Existe una responsabilidad social de la empresa privada que debe ser correctamente asumida; el desarrollo en el ms amplio sentido, no es una condicin que deba garantizar el Estado, es un objetivo que sugiere una corresponsabilidad, donde el sector privado tiene la obligacin de liderar parte de ese desarrollo y no comportarse de forma aislada y asumiendo incluso el papel de vctima de las polticas pblicas.

4.9 PLANEACIN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIN

Colombia es un pas excluyente e inequitativo, el desarrollo del pas deja por fuera a un gran nmero de personas que entran a ser los marginados del desarrollo. En esto la pregunta que se podra hacer es: si la planeacin no est sirviendo para mejorar las condiciones de vida de la ciudadana entonces para qu se sigue haciendo planeacin?, sencillamente el modelo de planeacin que se est utilizando no est diseado para ser equitativo sino eficiente, y aunque en esencia esos dos fines no deberan reir, el poner la eficiencia del mercado por encima de la equidad que debe garantizar el Estado social, trae como resultado la acumulacin en unos pocos y la ampliacin de los niveles de pobreza.

94

A pesar que la Constitucin le apuesta al gasto pblico social y descentralizado y que uno de los principios que rige la planeacin es la prioridad del gasto pblico social38, ste no se ha estado incrementando en un porcentaje adecuado y lo que es peor, es un gasto ineficiente. Slo basta revisar los principales indicadores de progreso social, el de Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI- o el ndice de Condiciones de Vida -ICV-, para verificar como, a pesar de las inversiones en lo social, la poblacin colombiana ha empeorado su condicin en los ltimos aos39.

4.10 PLANEACIN Y DESARROLLO SOCIAL

La planeacin debe tener efectos sobre el desarrollo social, y la nueva propuesta de planificacin que aqu se presenta , no depende de su racionalidad tcnica, sino de la capacidad de construir consenso o, cuando menos respaldo social. Esto implica la necesidad de visibilizar los actores del desarrollo, los actores sociales que intervienen en el proceso de desarrollo nacional, regional, local o sectorial, pero adems es importante revelar la correlacin de poder que existe en estos actores y la posibilidad de involucrarlos en un esquema de planeacin y de gestin del desarrollo dentro del cual todos ellos se sientan corresponsables de la construccin de su futuro y de las decisiones que tomen para lograrlo.

Como se sustentaba atrs, este no puede ser un esfuerzo nicamente del Estado, o aisladamente de la sociedad civil. En un nuevo esquema de planeacin que en realidad le sirva al desarrollo, deben interactuar con nuevos roles todas y todos los protagonistas para construir el futuro. Ahora bien, la planeacin no es la responsable de todo lo que sucede en

38

Ley 152 de 1994.

39

MISIN SOCIAL. Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1999. Tercer Mundo Editores, 2000.

95

un pas, parte de la propuesta es darle el rol que debe tener, la planeacin es un instrumento, pero no slo un instrumento tcnico de la economa, sino ms bien un instrumento prctico de la democracia. Pero para que ese instrumento sea efectivo se necesita aunar esfuerzos y compromisos por parte de todos los involucrados.

El Estado debe trasformarse en un articulador del desarrollo, la funcin de planear el desarrollo trasciende el Estado mismo, es por esto que debe morigerar su rol de planificador nico y centralizado. Por su parte, el sector privado tiene una responsabilidad que ha venido estando desarticulada y que ha logrado crecimiento sectorial pero no desarrollo; y finalmente, la sociedad civil, en un amplio sentido, debe dejar de ser el contribuyente, o el consumidor para empezar a formar una ciudadana responsable con su desarrollo.

Dentro de este escenario la planeacin sera til, estando al servicio de la democracia participativa y del desarrollo, de no ser as, seguir siendo tildada como el ejercicio tcnico culpable de todos los males del pas.

96

BIBLIOGRAFA

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica 1994.

BONAMUSA, Margarita. Qu es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En: Sociedad Civil, control social y democracia participativa. Fescol. 1997.

BRESSEER, Luis Carlos. Reforma estatal en los noventa: Lgica y mecanismos de control. En: Hacia el Rediseo del Estado. Departamento Nacional de Planeacin. 1999

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. El Salto Social: La sociedad pide cuentas. 1998.

CRDOBA, Carlos. Un nuevo modelo de planeacin para Colombia. Consejo Nacional de Planeacin. 2000.

CRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeacin Participativa. Ponencia en el V Congreso Nacional de Planeacin Participativa. Bogot, junio de 2000.

CRDOBA y ZAMUDIO. Planeacin Participativa, anlisis situacional del caso de Neiva. Consejo Nacional de Planeacin. 1997.

CORDOBA, Carlos. La Vigencia del Consenso. El Espectador, octubre 25 de 1998. Pag. 5B. 97

CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998.

CURRIE, Lauchlin. Operacin Colombia, un programa nacional de desarrollo econmico y social. En: La Nueva Economa No. 4. SEAP, agosto de 1961.

CARR, E. The Societ Impact on the Vestern World. Londres 1946. Citado por NAPOLEONI, Claudio. Diccionario de Economa Poltica. Ediciones Castilla 1982.

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-557/2000.

Documento CONPES 2779/95. Departamento Nacional de Planeacin.

FORERO Clemente, CARDONA, Guillermo y CRDOBA, Carlos. Planeacin Participativa, estrategia de paz. Consejo Nacional de Planeacin. 1999.

GABIA, Juanjo. Prospectiva y planificacin territorial, hacia un proyecto de futuro. Alfaomega. 1999.

GONZALEZ, Florentino. Elementos de Ciencia Administrativa. ESAP. 1995.

Ley 152 de 1994.

Ley 60 de 1993.

98

Ley 812 de 2003. Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario. 2002-2006. Documento del Consejo Nacional de Planeacin, febrero 2003.

MISIN SOCIAL. Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1999. Tercer Mundo Editores 2000.

MOHR, Hermann. Estrategias de desarrollo para Amrica Latina. Editorial Amrica Latina, 1975.

MONCAYO, Vctor Manuel. Las nuevas relaciones sociedad civil - Estado y los nuevos criterios de eficiencia y competitividad. ESAP. Programa de Alta Gerencia en Economa Pblica. 1998.

MORIN, Edgar. Introduccin al Pensamiento Complejo. Gedisa 1997.

MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y movimiento popular en Colombia 1968 -1988. Universidad Nacional. 1998.

OSZLAK, Oscar. Estado y Sociedad: Las nuevas fronteras en: KLIKSBERG, Bernardo. El Rediseo del Estado, una Perspectiva Internacional. Fce. 1994.

RESTREPO, Daro. Relaciones Estado-Sociedad civil en el campo social. Una reflexin desde el caso colombiano. En: La construccin del sistema nacional de planeacin participativa. Consejo Nacional de Planeacin. 1996.

99

RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. Memorias 1994 - 1998.

RESTREPO, Daro y AGUDELO, Ricardo. El desafo de construir polticas pblicas desde lo local. Alcalda de San Jos de Ccuta. 1997.

SANDILANDS, Roger. The life and political economy of Lauchlin Currie. Duke University Press. 1990.

SARTORI, Giovani. Qu es la democracia?. Altamir ediciones. Primera edicin en Colombia. 1994.

VALLEJO MEJA, Cesar: La planeacin en Colombia: Una Reflexin General, publicado en el libro Gerencia Pblica en Colombia. Publicacin de la Consejera Presidencial para la Modernizacin del Estado y la Asociacin Colombiana para la Modernizacin del Estado, Bogot, 1994.

VARGAS V, Alejo. Participacin Social, Planeacin y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia. 1994.

100