Revista de Derecho, Vol. X, diciembre 1999, pp.

115-123 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

EL ESTADO ADMINISTRADOR DE CHILE: DE UNITARIO CENTRALIZADO A DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO

Juan Carlos Ferrada Brquez Abogado, Doctor en Derecho Profesor de Derecho Administrativo Universidad Austral de Chile

1. EL ESTADO UNITARIO Y SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

1.1. El Estado unitario como presupuesto bsico de la estructura de poder del Estado El artculo 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica -en adelante CPR-, situado dentro de las Bases de la Institucionalidad (Captulo I), seala claramente que Chile es un Estado unitario. Ello no obsta a que su territorio se divida en regiones y que su Administracin Pblica sea funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada, en su caso1. De esta disposicin fundamental se pueden extraer tres ideas capitales: 1 El Estado de Chile tiene la forma jurdica de un Estado unitario. 2 La divisin territorial fundamental en su estructura general es la regin. 3 La Administracin estatal ser -imperativo categrico2desconcentrada, ya sea territorial como funcionalmente. descentralizada o

De este modo, el constituyente chileno ha querido combinar la unidad del Estado, como principio bsico articulador del poder poltico, con la descentralizacin o desconcentracin administrativa como instrumento de gestin administrativa: As, el impulso de la regionalizacin y reparto del poder administrativo se hace en el marco del Estado-nacin existente, descartndose, al menos por ahora, la posibilidad de seguir modelos de Estado compuesto de tipo federal o con regiones o comunidades autnomas.

Pero qu implica realmente la existencia de un Estado de Chile unitario y cmo se articula esto con la existencia de una Administracin Pblica descentralizada o desconcentrada. En primer trmino, se entiende por Estado unitario -de acuerdo al Diccionario de Administracin Pblica chilena3- al "Estado cuya soberana, tanto interna como externa, es ejercida por un solo gobierno", lo que "significa reconocer que el Estado chileno tiene un solo centro de decisiones polticas, el que est dado por los rganos del Gobierno central"4. En este sentido, en el Estado unitario la soberana se ejerce por la comunidad nacional en su conjunto, siendo aquel, por intermedio de las autoridades y rganos que la Constitucin establece, quien asume la totalidad de los atributos y funciones del poder poltico5. Este modelo de Estado definido por el constituyente chileno se opone al modelo de Estado compuesto o Estado coordinador de entes6 -como lo denomina Giannini-, en los que la titularidad del poder poltico -en particular, la potestad legislativa- est distribuida entre distintos rganos territoriales, expresin de la soberana territorial que les reconoce el ordenamiento. En este sentido, el constituyente chileno rechaza la idea de construir un modelo federal en Chile 7, optando por una descentralizacin progresiva de la Administracin estatal -principalmente con base regional-, la que sin afectar la unidad soberana del Estado -en lo poltico-, lleve -en lo administrativo- a una Administracin Pblica ms eficiente y eficaz en beneficio de los ciudadanos. 1.2. Estado unitario y centralizacin administrativa El concepto de Estado unitario se ve asociado normalmente a la idea de Estado simple o centralizado. Ello obedece a que el surgimiento del modelo de Estado unitario tuvouna fuerte vinculacin histrica con la consolidacin de los Estados nacionales y el Estado constitucional de derecho8, lo que se tradujo, en lo administrativo, en la centralizacin de las estructuras burocrticas dentro del poder estatal. En efecto, el proceso antes descrito requera, para su realizacin, de instrumentos eficaces de cohesin social y de identidad colectiva, que hicieran realidad la unidad poltica y la uniformidad legal postulada9. Uno de esos instrumentos fue precisamente quizs el ms efectivo- la centralizacin administrativa, concepto que supone "una forma de organizacin pblica en la que una sola Administracin pblica, la del Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de inters general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello"10. Ello no impide, evidentemente, la existencia de agentes pblicos territoriales en todo el Estado, pero estos se encontrarn sujetos a la autoridad central por vnculos de jerarqua, pasando a tener el carcter de simples circunscripciones de una misma Administracin estatal. De lo expuesto queda claro que la centralizacin administrativa surge como una expresin ms del proceso de unificacin del Estado, donde la superacin de la desigualdad legal y el localismo que caracterizaron al antiguo rgimen, se constituyen en uno de los ejes del movimiento ilustrado surgido a partir de la revolucin francesa. Ello se reafirma con la llegada de Napolen al poder, quien traslad a la Administracin civil del Estado la tcnica centralizadora de la unidad de mando proveniente del mundo militar, racionalizando la estructura administrativa del Estado francs y ejerciendo un control frreo de la Administracin central sobre las corporaciones locales representativas11.

En suma, el modelo de Estado unitario nace y se desarrolla en conjunto con la centralizacin administrativa, siendo esta ltima una tcnica destinada a afianzar el primero y hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley y unidad poltica propugnada por los ideales revolucionarios franceses de fines del siglo XVIII. En el fondo se trata de terminar con los privilegios y la falta de unidad poltica y social del antiguo rgimen feudal, asegurando, por medio de la centralizacin administrativa, el respeto irrestricto en todo el territorio de los derechos y libertades proclamados en la Declaracin de 1789, siendo ello una seal inequvoca de progresismo poltico 12. 1.3. La crisis del modelo centralizado en los Estados contemporneos Como seala Parada13, una vez completado el proceso centralizador y construido plenamente el Estado constitucional -en el mundo latino y especialmente en Francia-, se inicia en el ltimo tercio del siglo XIX, una revisin crtica del centralismo como instrumento eficaz y eficiente de organizacin administrativa. De ah que, resuelta ya la emergencia de la reorganizacin de la Administracin del Estado, se produce un movimiento descentralizador que persigue, en primer lugar, restituir el principio electivo en las corporaciones locales (municipalidades), democratizando sus rganos de direccin y rompiendo su dependencia del poder central. Una vez conseguido lo anterior, se inicia un proceso de construccin de la autonoma orgnica y funcional de los municipios en un mbito acotado de competencias, el que se encuentra vinculado estrechamente a las necesidades bsicas de fcil provisin por la Administracin local. De este modo, se rompe la estructura centralizada, jerrquica y piramidal de la organizacin administrativa estatal, dando vida a nuevas estructuras administrativas autnomas del poder central, legitimadas democrticamente en forma directa y con un mbito competencial propio y especfico distinto de la Administracin central. En otras palabras, se descentraliza el poder administrativo en las corporaciones locales existentes, aminorando el sistema de tutelas y controles que pesaban sobre ellas a partir de la revolucin francesa de 178914. El proceso histrico antes descrito ha sido una nota comn en los pases latinos de influencia administrativa francesa. Nuestro pas, por supuesto, no escapa a ello, aun cuando presenta ciertas particularidades derivadas de su desordenado proceso de consolidacin institucional en los primeros albores de la repblica 15. Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1833, se sigue muy fuertemente el modelo francs de Administracin estatal, producindose tambin -a fines del siglo XIX- un proceso de democratizacin y traspaso de competencias a los municipios, con las restricciones y tutelas que el modelo comporta16. Pero este proceso descentralizador en la Europa continental no se agota aqu. En la segunda mitad del siglo XX se da inicio a un proceso de relativa descentralizacin poltica de los Estados nacionales, crendose instancias territoriales intermedias entre la Administracin central y la Administracin local, con potestades de decisin poltica y administrativa que, en lo sustancial, pretenden acercar los niveles de decisin a los ciudadanos y conjurar las disfuncionalidades del centralismo17. As, en Italia primero (1970), y luego en Espaa (1978) y Francia (1982-83) se generan procesos de fuerte descentralizacin poltica, fundamentalmente a travs de la creacin de regiones autnomas dirigidas por autoridades polticas elegidas directamente por los ciudadanos, con amplios poderes jurdicos de decisin en una gran variedad de materias18.

Lo anterior no obsta, evidentemente, que las caractersticas que ha tenido este proceso en los distintos pases varen en cada caso, ello en consideracin a los requerimientos de los ciudadanos, las condiciones sociopolticas que promueven la reforma estructural y el nivel de desarrollo poltico de cada pueblo 19. De ah que, por ejemplo, en el caso espaol la descentralizacin se concrete en la creacin de Comunidades Autnomas regionales de distinta densidad competencial, cuestin que se explica fundamentalmente, por la pluralidad de nacionalidades que coexisten al interior del propio Estado20. Distinto es el caso de Italia y Francia, donde las presiones nacionalistas de autogobierno no tienen la misma entidad que en el ejemplo anterior, y en donde la solucin des-centralizadora, en lo poltico o administrativo, se explica ms por el buen gobierno y el acercamiento del aparato burocrtico del Estado a los ciudadanos, que por consideraciones de poltica de cohesin nacional 21. En este sentido, el proceso seguido en el ltimo de los pases mencionados -Francia- parece estar ms cercano del caso chileno, por lo que habr que tomarlo muy en cuenta a la hora de explicar el fenmeno en nuestra patria22. En suma, de lo expuesto queda en evidencia que la descentralizacin territorial como proceso histrico desarrollado en la segunda mitad del siglo XX, est marcado por una necesidad real de democratizar el poder local y regional y acercar sus estructuras de decisin a los ciudadanos. En el fondo, dar ms participacin a las comunidades territoriales en las decisiones polticas cotidianas, entregndoles un rol de sujeto activo en la solucin de sus problemas ms inmediatos. Esto no significa necesariamente romper con el modelo o forma de Estado unitario, sino que lo que se pretende es operar una descentralizacin poltica y/o administrativa del Estado mantenindose los niveles de cohesin nacional deseados por los ciudadanos23.

2. LOS INSTRUMENTOS JURDICOS DE TRANSFERENCIAS DE FUNCIONES EN EL CASO CHILENO

2.1. Aspectos generales previos Como se puede deducir de lo ya sealado, en una comunidad existen distintas formas de organizacin y distribucin del poder pblico, las que estarn determinadas en el ordenamiento jurdico estatal24. Es en el marco de ese ordenamiento general que nacen otros ordenamientos inferiores -en trminos de extensin espacial- de base territorial, los cuales tienen por objeto -como ya sabemos- satisfacer concretamente los intereses sociales relevantes en una comunidad territorial determinada 25. Estos ordenamientos de base territorial estarn construidos sobre la base de las reglas dispuestas en el propio ordenamiento jurdico general, las cuales se ven complementadas por las reglas especficas generadas por los propios rganos administrativos que actan al interior de estos subordenamientos. Estos sujetos administrativos, habilitados normativamente para actuar en pro del inters especfico que cautelan, constituyen la unidad bsica de actuacin encargada de satisfacer en forma continua y permanente la necesidad pblica concreta que se le encomienda, para lo cual se le asigna un conjunto de poderes jurdicos de mayor o menos alcance que delimita su mbito competencial. Ahora bien, cmo se relacionan estos sujetos administrativos de base territorial con los sujetos administrativos ms amplios dispuestos en el ordenamiento jurdico general? Es decir, cules son las reglas jurdicas a que se sujetan los distintos rganos del ordenamiento, en especial, los rganos administrativos centrales y territoriales en

el ejercicio de las potestades que le ha reconocido el ordenamiento, que no sean, evidentemente, las simples relaciones de centralismo y jerarqua que opera entre rganos verticalmente unidos. En primer lugar hay que sealar que estas relaciones son diversas y complejas, llegando la doctrina administrativa a conceptualizar las ms tpicas, en consideracin a los poderes transferidos al rgano perifrico, la personalidad jurdica con la que acta y la tcnica de control que ostenta el rgano administrativo central respecto del territorial. En concreto, las principales "tcnicas o instrumentos de reparto de potestades"26 o "mecanismos de atenuacin de la centralizacin administrativa"27 estudiadas por la doctrina son: la delegacin, la desconcentracin o descentralizacin burocrtica, la descentralizacin territorial y funcional y, por ltimo, la autonoma. De las tcnicas antes mencionadas son, por su naturaleza, la desconcentracin y la descentralizacin administrativa las que se van a utilizar en forma ms frecuente para transferir potestades del rgano administrativo central a los rganos administrativos territoriales perifricos. Precisamente por ello las lneas que siguen las dedicamos a hacer un breve estudio de cada una de ellas. 2.2. La desconcentracin administrativa La doctrina administrativa espaola ms autorizada define la desconcentracin como "aquel principio jurdico de organizacin administrativa en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de una jerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma"28; o en otros trminos ms descriptivos, "es la atribucin de competencias del rgano superior, o del central a otro perifrico, en el mbito de una misma persona jurdico-administrativa"29. La doctrina chilena, por su parte, concibe en trminos ms o menos similares la desconcentracin administrativa. Al respecto Soto Kloss seala que "se da el nombre de desconcentracin a la radicacin de una o ms potestades administrativas que hace la ley en un rgano inferior dentro de la lnea jerrquica de un ente de la Administracin del Estado"30 o, como seala Aylwin Azocar, "fenmeno en virtud del cual se transfieren competencias de los rganos superiores a los inferiores y se disminuye la subordinacin de estos a aquellos"31. Como se puede apreciar de las definiciones dadas, la desconcentracin supone la transferencia de competencias de forma permanente de un rgano superior a otro inferior, pero mantenindola dentro de la misma persona jurdica. De este modo, se pretende mejorar en la gestin de los asuntos administrativos, sin alterar la lnea jerrquica de dependencia entre el rgano central y el desconcentrado. Como seala Soto Kloss32, se trata de "aligerar la carga burocrtica del jerarca mximo y, adems, satisfacer ms eficientemente las necesidades pblicas", lo cual implica un grado mayor de confianza en los rganos inmediatamente inferiores en la lnea de mando. La desconcentracin, as entendida, puede ser funcional o territorial. Estamos ante una desconcentracin funcional, cuando se radican determinadas potestades en rganos administrativos del mismo servicio (centralizado o descentralizado) y que operan en el mismo mbito territorial de este. En cambio, la desconcentracin territorial se produce cuando se atribuyen potestades a un rgano administrativo perifrico dependiente del

servicio central, pero con competencia en un espacio territorial determinado. Es a esta ltima a la que prestaremos ms atencin en nuestro estudio, en la medida que constituye una de las formas usuales de transferencia de potestades del nivel central al nivel regional y provincial en nuestro pas. En el ordenamiento jurdico chileno en concreto, la desconcentracin administrativa territorial y funcional tiene su fundamento jurdico constitucional en el art. 3 CPR, al sealar que: La Administracin estatal ser -imperativo categrico2desconcentrada, ya sea territorial como funcionalmente. descentralizada o

"El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley" (la cursiva es nuestra). La disposicin constitucional citada contiene el mandato imperativo al legislador para desconcentrar funcional o territorialmente la Administracin del Estado, existiendo al mismo tiempo, una reserva legal para que pueda operar esta tcnica de reparto de potestades. Esto ltimo es consecuencia lgica del principio de juridicidad que opera en nuestro sistema jurdico administrativo, donde la atribucin de potestades a los rganos estatales administrativos corresponde nica y exclusivamente a la ley (art. 62 inciso 4 n2 CPR)33. Lo anterior se entiende, obviamente, sin perjuicio de que la desconcentracin la realice directamente la Constitucin Poltica como Ley suprema del Estado, como es el caso de la gobernacin provincial respecto del intendente regional (art. 105 CPR). Lo sealado precedentemente viene a ser complementado con lo dispuesto en el art. 30 de la LOCBGAE que viene a sealar la forma especfica a travs de la cual s desconcentrarn territorial o funcionalmente los servicios pblicos administrativos, disponindose que la primera se har mediante Direcciones Regionales. Al efecto, el precepto citado seala: "Sin perjuicio de su dependencia jerrquica general, la ley podr desconcentrar, territorial y funcionalmente, a determinados rganos. La desconcentracin territorial se har mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director Regional, quien depender jerrquicamente del Director nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regional, estarn subordinados al Intendente a travs del respectivo Secretario Regional Ministerial. La desconcentracin funcional se realizar mediante la radicacin por ley de atribuciones en determinados rganos del respectivo servicio" (la cursiva es nuestra). Pero no solo los servicios pblicos en general admiten desconcentrarse territorialmente en el ordenamiento jurdico chileno, tambin los departamentos ministeriales estn habilitados para ejecutar este reparto de potestades pblicos, cometido que cumplen a travs de las denominadas Secretaras Regionales Ministeriales. Al efecto, el art. 23 LOCBGAE seala:

"Los Ministerios, con las excepciones que contempla la ley, se desconcentrarn territorialmente mediante Secretaras Regionales Ministeriales, las que estarn a cargo de un Secretario Regional Ministerial, quien representar al Ministerio en la respectiva regin y ser designado oyndose al Intendente". Lo anterior debe ser complementado con lo dispuesto en el art. 61 LOCGAR que ratifica la regla general de la desconcentracin territorial de los ministerios de acuerdo con sus respectivas leyes orgnicas, con excepcin de los Ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de la Secretara General de la Presidencia y de Defensa Nacional. Ahora bien, la desconcentracin puede operar en Chile en el mbito de los rganos centralizados o descentralizados de la Administracin del Estado. En ambos casos se pueden radicar algunas potestades en rganos inferiores de su estructura administrativa, atribuyndose a estos la responsabilidad en exclusiva por sus actos en ejercicio de estas potestades, sin quedar subordinado, por tanto, al control jerrquico de sus superiores en esta materia (art. 31 LOCBGAE). Desde una perspectiva general, se puede decir que la desconcentracin administrativa ha tenido su auge en Chile, especialmente a partir del desarrollo del proceso de regionalizacin, donde el traspaso de competencias del nivel central a las regiones y provincias nacidas a partir de los Decretos Leyes 573 y 575 de 1974, se vuelve algo frecuente y deseado por la Administracin estatal para su funcionamiento ms eficiente. Desde este momento se desarrollan las direcciones regionales de los servicios pblicos, as como empiezan a operar otras desconcentraciones de carcter funcional al interior de los propios ministerios y servicios pblicos. En suma, de lo expuesto podemos extraer las caractersticas principales de la desconcentracin administrativa como tcnica de reparto de potestades en el ordenamiento jurdico chileno: 1 Se requierede un fundamento constitucional o legal para que pueda operar. 2 La desconcentracin puede operar tanto en organos centralizados como descentralizados, ya que lo importante es solo que opere dentrto de la misma persona jurdica. 3 Debe existir previamente o crearse en el mismo acto de la desconcentracin un rgano administrativo al cual traspasar estas potestades. 4 La responsabilidad final por los actos ejecutados por el rgano desconcentrado recae sobre el mismo, en la medida que los poderes jurdicos ejercidos son de su titularidad. As, la desconcentracin administrativa y, en particular, la desconcentracin administrativa territorial, implica una transferencia de potestades del nivel central a los rganos perifricos de la regin, provincia o comuna, asumiendo el rgano desconcentrado la titularidad y la responsabilidad de la potestad atribuida. Lo anterior, se produce sin cambiar el grado de imputacin jurdica de la actuacin administrativa, en la medida que tanto el rgano central como el perifrico forman parte de la misma persona jurdico-administrativa, existiendo solo un reparto de la potestad al interior de la organizacin.

2.3. La descentralizacin administrativa La descentralizacin administrativa es otra de las tcnicas ms usuales de reparto de las potestades administrativas. Esta es definida por la doctrina administrativa ms autorizada por todos, -Ario Ortiz34- como "el modo de organizarse la accin administrativa del Estado, entendido este como complejo organizativo, integrado por una diversidad de centros de poder". En trminos ms descriptivos y referidos al Estado Administrador en su conjunto, Martnez Marn 35 seala que "una organizacin estatal es descentralizada cuando su actividad es realizada por rganos no centrales y consiguientemente todos sus agentes tienen un carcter no central" (descentralizacin pura o perfecta) o "coexisten tanto rganos centrales como no centrales, pero la supremaca o predominio la tienen estos ltimos" (descentralizacin imperfecta). La doctrina nacional es coherente con estos conceptos generales y ha definido la descentralizacin como aquel sistema "en que el servicio se presta por una persona jurdica pblica, creada por el Estado, pero distinta de l, con un patrimonio propio y cierta autonoma respecto del poder central"36; o, en otros trminos, la "atribucin de una competencia (conjunto de fines y medios para satisfacer un fin pblico determinado) a una persona jurdica nueva que se crea al efecto, para que pueda actuar libremente, adquiriendo derechos o contrayendo obligaciones, as como la dotacin y manejo de un patrimonio propio"37. La descentralizacin, al igual que la desconcentracin, es una tcnica de reparto de potestades que se utiliza para mejorar la gestin de los asuntos pblicos, pero a diferencia de esta ltima, la transferencia de los poderes jurdicos se realiza a rganos administrativos personificados distintos del ente central. De este modo no solo se afecta la titularidad de la potestad y la responsabilidad consiguiente por su ejercicio, sino adems la imputacin misma de las consecuencias jurdicas de aquella. La descentralizacin puede ser de dos tipos: funcional y territorial. Estamos ante la primera, descentralizacin funcional, cuando se transfieren potestades de un rgano administrativo central a otro especializado dentro de la organizacin, reconocindole a este ltimo de personalidad jurdica propia y dando origen, por tanto, a una nueva persona jurdica de derecho pblico38. En cambio, existe descentralizacin territorial cuando se transfieren potestades desde un rgano central a otro perifrico de base territorial, reconocindole a este ltimo personalidad jurdica y cierta autonoma para actuar en el mbito espacial que le es propio. Aqu, a diferencia de la primera, el rgano descentralizado no tiene un mbito de competencia en razn de la materia, sino adems y, especficamente, en el territorio en que ejerce sus potestades, en el marco de los asuntos que la ley le seala. En nuestro ordenamiento jurdico, la descentralizacin tiene su fundamento jurdico mximo -al igual que la desconcentracin- en el art. 3 CPR ya citado, el que dispone como ya sabemos-, que la descentralizacin podr ser territorial o funcional, correspondiendo a la ley definir los casos concretos en que opera esta tcnica de reparto de potestades39. Sin perjuicio de ello, la propia Constitucin se encarga de crear algunos rganos descentralizados de carcter funcional y territorial, atribuyndole, asimismo, las funciones constitucionales bsicas. Entre los primeros est el Banco Central de Chile (art. 97 CPR) y, en los segundos, los gobiernos regionales y las municipalidades (art. 100 y 107 CPR, respectivamente).

En el plano legal, el art. 26 LOCBGAE se encarga de sealar las caractersticas bsicas de la descentralizacin de los servicios pblicos administrativos, disponiendo al efecto: "Los servicios descentralizados actuarn con la personalidad jurdica y el patrimonio propio que la ley les asigne y estarn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio respectivo. La descentralizacin podr ser funcional o territorial". De la disposicin citada se pueden extraer los elementos esenciales de un rgano administrativo descentralizado en Chile. A saber: personalidad jurdica propia, patrimonio propio y sujecin a un vnculo de tutela o supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio correspondiente40. Este ltimo elemento es fundamental a la hora de estructurar su rgimen jurdico, ya que implica la ausencia de relaciones de jerarqua o dependencia de los rganos descentralizados respecto de la Administracin central, especialmente del Presidente de la Repblica41. En nuestro pas existen actualmente, un gran nmero de rganos administrativos descentralizados y, por tanto, con personalidad jurdica propia, todos los cuales pueden ser reconducidos -siguiendo a Soto Kloss42- a cinco categoras bsicas: gobiernos regionales; municipalidades; instituciones fiscales y semifiscales; empresas estatales y fondos o patrimonios de afectacin. Junto a estas se encuentran todos los dems rganos de la Administracin estatal sin personificacin que se engloban jurdicamente bajo la personalidad del Estado Fisco43. En el plano de la descentralizacin territorial -que es la que ms nos interesa en este trabajo-, el ordenamiento jurdico chileno reconoce a dos tipos de rganos principales: las municipalidades y los gobiernos regionales. Las primeras, son "corporaciones autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna" (art. 107 CPR). Su descentralizacin se ve reforzada por la autonoma de rango constitucional que se le reconoce a partir de la reforma constitucional de 1991 44, lo que no se opone a su integracin plena al concepto de Administracin del Estado y su sujecin al principio bsico de unidad de accin que debe presidir el funcionamiento de esta45. Por otro lado, estn los gobiernos regionales, que son "rganos con personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio, encargados de la administracin superior de cada regin y cuya finalidad ser el desarrollo social, cultural y econmico de la misma" (art. 100 CPR). Como se puede apreciar, en este ltimo caso, la Constitucin se encarga de remarcar el principio general dispuesto en su art. 3, es decir, la descentralizacin territorial se restringe al plano administrativo -"administracin superior de la regin"-, por lo que la funcin de gobierno de la misma seguir estando radicada en un rgano desconcentrado de la Administracin central, el intendente regional. Esto es coherente con lo sostenido por la doctrina mayoritaria, en el sentido que -como seala Ario Ortiz, siguiendo a Hau-riou-, la descentralizacin apunta a una cuestin estrictamente administrativa, ya que la poltica apunta a la forma poltica y jurdica del Estado y no a una tcnica de reparto de potestades dentro del mismo46. Ahora bien, la descentralizacin administrativa territorial como esta prevista en la Constitucin y en las leyes orgnicas constitucionales que la desarrollan es compatible

con la existencia de un Estado de Chile unitario como lo declara el art. 3 CPR? Evidentemente que s, porque -como ya lo sealamos anteriormente- la afirmacin de la forma unitaria del Estado chileno -por oposicin a Estado compuesto- no implica necesariamente la existencia de un modelo de Estado simple centralizado 47. Aun ms, parte de la doctrina -por todos, Cea Egaa48- llega a sostener que la nocin de Estado unitario admitira incluso una descentralizacin ms integral, donde no solo abarcara la subfuncin administrativa, sino tambin otras de mayor entidad poltica.

CONCLUSIONES
De lo expuesto podemos extraer algunas conclusiones: 1. El Estado unitario es una forma de Estado que no necesariamente est asociado a la centralizacin administrativa, sino que a partir de esta, puede adoptar los instrumentos generales de transferencias de competencias previstas en el Derecho Administrativo. 2. La desconcentracin y la descentralizacin son tcnicas reconocidas y utilizadas frecuentemente por nuestro legislador para transferir potestades en el mbito territorial y funcional, lo que es plenamente compatible con el modelo de Estado unitario vigente en Chile. 3. En el mbito estrictamente territorial, el constituyente y el legislador han utilizado las tcnicas antes sealadas para estructurar el nuevo modelo de Estado regional, constituyendo al efecto rganos desconcentrados y descentralizados en el plano regional, provincial y local. As, son del primer tipo -desconcentrados territorialmente-, el intendente regional, el gobernador provincial, las secretaras regionales ministeriales y las direcciones regionales. Por su parte, son descentralizados, el gobierno regional y las municipalidades. 4. Ambos tipos de rganos detentan poderes jurdicos de gran envergadura, que implican una distribucin territorial efectiva del poder administrativo. 5. Las limitaciones polticas impuestas por el modelo de Estado unitario para una transferencia mayor de potestades, vienen dadas por la escasa representatividad de ciertas instituciones (gobierno regional) o por el escaso nivel de desarrollo de las mismas (municipios). Dichas insuficiencias debieran superarse en el mediano plazo, lo que redundar en una mayor eficacia y eficacia de la gestin administrativa, incrementando de paso la democracia y la participacin social.

NOTAS
1

Art. 3 CPR: "El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. Su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley". Esta disposicin fue reformada por el art. 1 de la Ley N 19097 de 1991.
2

Tngase en cuenta que la reforma de 1991 sustituy la voz "propender" por "ser", ello con la finalidad -segn sus impulsores- de dejar claro el mandato al legislador, a fin de que oriente inequvocamente las leyes en un sentido regionali-zador que satisfaga los propsitos de la reforma.

Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo y Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113.
4

En el mismo sentido, VERDUGO MARINKOVIC, Mario, PFEFFER URQUIAGA, Emilio y NOGUEIRA ALCALA, Humberto. Derecho Constitucional, Tomo I, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1994, p. 115.
5

Ver, en el mismo sentido, VERDUGO MARINKOVIC, Mario y GARCA BARCELATO, Ana Mara. Manual de Derecho Poltico, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1979, pp. 232233.
6

Para Giannini, el "Estado conjunto-coordinado de entes es aquel en que la personalidad jurdica est atribuida a ms de un rgano constitucionalmente relevante, cuya actividad se ordena segn un diseo unitario y hay tantas organizaciones como entes que, en su conjunto, constituyen la organizacin del Estado". GIANNINI, Massimo Severo.Derecho Administrativo, Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 1991, p. 48.
7

Tmese en consideracin la importancia del punto, que en la discusin parlamentaria de la reforma, el H. Senador Ros estuvo por limitar el contenido del art. 3 CPR a la declaracin de la unidad del Estado, trasladando lo dems al art. 4 CPR, con el propsito de reafirmar dicho principio y evitar todo signo de federalismo.
8

Como seala Domingo Claps, "el Estado Unitario surgi vinculado estrechamente al concepto de Estado centralizado, como heredero de la monarqua absoluta, con una administracin carente de niveles intermedios de decisin". CLAPS GALLO, Domingo. "Bases institucionales de los Gobiernos Regionales", en Universidades y Gobiernos Regionales: Planificacin, Estrategias y Desarrollos Coordinados, Actas del Tercer Encuentro, La Serena, 10-11 abril 1997, Editorial Jurdica ConoSur, Santiago, 1997, p. 451.
9

Ver, ARIO ORTIZ, Gaspar. "Principios de descentralizacin y desconcentracin", en Documentacin Administrativa N 214, abril-junio 1988, p. 15.
10

PARADA VSQUEZ, Ramn. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 39.
11 12

Idem, p. 40.

Parada Vsquez da cuenta magistralmente del impacto que caus la centralizacin administrativa en la formacin del nuevo Estado constitucional francs, destacando especialmente cmo la centralizacin administrativa es concebida por la izquierda jacobina como una conquista inequvoca del progresismo poltico y una tcnica efectiva de organizacin de los servicios pblicos. PARADA VASQUEZ, R. Derecho administrativo, ob. cit., Tomo II, pp. 40-41.
13 14 15

Idem, pp. 41-43. Idem, p. 41.

Nos referimos con ello a los ensayos federales y otros intentos fallidos de organizacin en el primer decenio republicano. Vase, en este sentido, HEISSE, G.

Julio. Historia Constitucional de Chile, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1991, pp. 49 y ss.
16 17 18

Idem, pp. 101 y ss. PARADA, R. Derecho Administrativo, ob. cit., Tomo II, p. 41.

Un anlisis de los procesos de regionali-zacin y descentralizacin poltica en Europa, ver ROJO, Argiminio. La regionalizacin del Estado en la Europa Comunitaria, Fundacin Galicia Europa, Santiago de Compostela, 1991.
19

En este sentido, Cea Egaa seala acertadamente que "la forma de Estado no es, primera ni principalmente, una construccin intelectual, articulada a placer despus en el Cdigo Poltico y sus leyes complementarias. Por el contrario, con energa planteamos que, en la Forma de Estado, existe una singularidad tpica de cada Estado Nacin, derivada de su evolucin cultural prolongada, la cual sin excluir el rol de la razn y la voluntad en la creacin e innovacin de instituciones, es mucho ms determinante que el constructivismo en la configuracin de las formas polticas. CEA EGAA, Jos Luis. El Sistema Constitucional de Chile. Sntesis crtica. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, Valdivia, 1999, p. 337 (las negrillas son del autor).
20

Ver al respecto, por todos, FERNNDEZ SEGADO. Francisco. El Sistema Constitucional Espaol, Dykinson, Madrid, 1992, pp. 867 y ss.
21

Se trata de romper, en palabras de Lame-nais, "la apopleja en el centro y parlisis en las extremidades" a que haba dado origen la Administracin central y local. Citado por PARADA, R. Derecho Administrativo, ob. cit., Tomo II, p. 41.
22

Sobre los cuestionamientos del actual Estado unitario centralizada chileno, ver CEA EGAA, J.L. El Sistema Constitucional de Chile. Sntesis crtica, ob. cit., pp. 287 y ss.
23

Al respecto, ver CEA EGAA, J.L., El Sistema Constitucional de Chile. Sntesis crtica, ob. cit.,pp. 335-337.
24

El predominio del ordenamiento jurdico de base estatal en la estructuracin de las sociedades contemporneas es una cuestin que no admite discusin. Ello no obsta para reconocer el papel cada vez ms importante de los ordenamientos supranacionales de orden territorial (Unin Europea) o funcional (Organizacin Mundial del Comercio) y de los ordenamientos regionales que existen dentro del Estado Nacin. Ver, en este sentido, PAREJO ALFONSO, Luciano et alli, Manual de Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 1994, pp. 184-185.
25

La identificacin entre una organizacin administrativa determinada y la satisfaccin de un inters especfico que le da vida, es un elemento que ha sido puesto de relieve por la doctrina administrativa. En este sentido PAREJO ALFONSO seala: "La teora del ordenamiento jurdico nos pone de manifiesto la existencia de una organizacin al servicio de una colectividad que se crea en funcin de una norma que as lo establezca. La norma realiza, de este modo, una definicin de un inters social al que le dota de un conjunto de elementos personales y materiales para su realizacin e inserta esta unidad de actuacin del inters, ya definido como pblico, en uno de los diferentes aparatos organizativos existentes en el seno del ordenamiento". PAREJO ALFONSO, L. et alli, Manual de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 185.

26 27

Por todos, PAREJO, L. et all. Manual de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 190.

SOTO KLOSS, Eduardo. "La desconcentracin en el Derecho Administrativo chileno", Revista de Derecho Pblico, Nos- 51/52, 1992, p. 101.
28

DE LA VALLINA VELARDE, J. L. "La desconcentracin administrativa", Revista de Administracin Pblica N 35, 1961, p. 88.
29

MARTNEZ MARN, Antonio. Una teora sobre nuestra organizacin pblica y sus principios, Tecnos, Madrid, 1996, p. 101.
30

SOTO KLOSS, E. "La desconcentracin en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 102.
31

AYLWIN AZOCAR, Patricio y AZOCAR BRUNNER, Eduardo. Derecho Administrativo, Universidad Nacional Andrs Bello, Santiago, 1996, p. 154.
32

SOTO KLOSS, E. "La desconcentracin en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 111.
33 34

dem, pp. 114-115.

ARIO ORTIZ, G. "Principios de descentralizacin y desconcentracin", ob. cit., p. 19.

35

MARTNEZ MARN, A. Una teora sobre nuestra organizacin pblica y sus principios, ob. cit., p. 56.
36

AYLWIN AZOCAR, P. y AZOCAR BRUN-NER, E. Derecho administrativo, ob. cit., p. 161.

37

CLAPS GALLO, D. "Bases institucionales de los Gobiernos Regionales", ob. cit., p. 452.
38

Vase al respecto, PAREJO, L. et alli. Manual de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 191.
39 40

Supra 33.

En el mismo sentido, la CGR ha sealado estos elementos esenciales al momento de definir a los rganos descentralizados. Al respecto seala: "las entidades descentralizadas se encuentran investidas por ley de personalidad jurdica de derecho pblico as como de patrimonio propio, y se relacionan con el Jefe de Estado mediante un vnculo de supervigilancia, acorde con la independencia que el ordenamiento les asigna para el cumplimiento de sus fines y para la gestin de sus recursos". Dictamen 29366/1987 CGR.
41

En este sentido, la CGR ha sealado que "los servicios descentralizados, por ser rganos que se administran con autonoma del poder central, se encuentran en una situacin distinta a la de los servicios centralizados que estn afectos a una relacin de dependencia y bajo la jerarqua directa del Primer Mandatario. Por ello, la tutela que corresponde a este sobre aquellos rganos solo se limita a una funcin de tuicin o

supervigilancia superior con el propsito de velar por la aplicacin de los principios de unidad y coordinacin que orienta el actuar de la Administracin. As, esta supervigilancia se manifiesta, por ejemplo, en el nombramiento de los jefes de los servicios descentralizados, y en la calidad de exclusiva confianza que estos cargos invisten, como ha tenido oportunidad de precisarlo la jurisprudencia administrativa de esta entidad de control, contenida en el dictamen N 37.776, de 1996. Dictamen N 29884/1988, Gaceta Jurdica, 1998, agosto, N 218, p. 220. En anlogo sentido, Dictmenes 18646/1992 y 18597/1993 de la misma Contralora.
42

SOTO KLOSS, Eduardo. "La organizacin de la administracin del Estado: un complejo de personas jurdicas", Gaceta Jurdica N 73, 1986, pp. 16 y ss.
43

Entindase aqu a toda la Administracin central del Estado, partiendo por los 18 Ministerios que forman el vrtice gubernativo y administrativo del Estado chileno.
44

Ver, en este sentido, Dictamen de CGR 16818/1993, Gobierno Regional y Municipal, ao II, 9, N 21, abril 1995, pp. 147-149.
45

Ver, en este sentido, Dictamen de CGR 35008/1997, Gobierno Regional y Municipal, ao V, 5, N 53, diciembre 1997, pp. 140-144.
46

ARIO ORTIZ, G. "Principios de descentralizacin y desconcentracin", ob. cit., pp. 19-21.

47

En el mismo sentido, Hernndez Olmedo sostiene que "en torno a la naturaleza jurdica del Estado, para la doctrina chilena no importa mayor problema sostener de manera casi unnime una concepcin de Estado unitario que no ve afectada su naturaleza por procesos de descentralizacin, puesto que la calidad de unitario excluye por definicin la descentralizacin poltica y admite exclusivamente la administrativa". HERNNDEZ OLMEDO, Luis. "La descentralizacin en el ordenamiento jurdico chileno", Revista Chilena de Derecho, Actas de las XXIV Jornadas de Derecho Pblico (noviembre de 1993), vol. 20, Nos- 2-3, tomo II, 1993, pp. 536-537.
48

CEA EGAA, J. L. El Sistema Constitucional de Chile. Sntesis crtica, ob. cit., p. 336.