AVALIAO DA SONEGAO DE IMPOSTOS NA AGROPECURIA BRASILEIRA

Ricardo Brugnaro1 Egmar Del Bel Filho1 Carlos Jos Caetano Bacha2
RESUMO: Este trabalho analisa a questo tributria na agropecuria e a sonegao de tributos. Para tanto, nove produtos so analisados, extendendo suas anlises s suas cadeias produtivas. A metodologia utilizada nesse trabalho a anlise tabular e grfica de dados primrios e secundrios. O perodo de maior relevncia no estudo de 1989 a 2002. Observa-se que o atual sistema tributrio brasileiro apresenta regressividade, tributao em cascata e facilita a sonegao. Conclui-se que o destino da produo da cadeia agroindustrial um dos fatores determinantes da intensidade de sonegao de impostos, em especial do ICMS. Palavras-chaves: impostos, agropecuria, sonegao, Brasil.

THE EVALUATION OF TAXATION AND FISCAL EVASION IN BRAZILIAN AGRICULTURE

ABSTRACT: This paper analyzes taxation and fiscal evasion in the Brazilian agriculture. To reach that target, nine agricultural products encompassing their agroindustrial chains are analyzed. Primary and secondary data sets are considered into a graph and table analysis. The 1989-2002 time period is more thoroughly examined. It is proved that the Brazilian taxation system is regressive, shows bi-taxation and facilitates fiscal evasion. The paper posits the destination of products as the main determinant of fiscal evasion, especially of local business tax, the so-called ICMS. Key-words: tax, agriculture, fiscal evasion, Brazil.

JEL Classification: Q1.

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Bacharel em Cincias Econmicas pela ESALQ/USP. Professor Associado da ESALQ/USP.

Agric. So Paulo, SP, 50(2):15-27, 2003.

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Brugnaro; Del Bel Filho; Bacha

1 - INTRODUO Uma vez que a participao da agropecuria na economia brasileira de suma importncia como geradora de empregos, divisas (apresenta supervit na balana comercial) e como grande mercado consumidor para certos produtos, seria imprescindvel a participao da mesma quanto contribuio para o funcionamento do governo. Essa contribuio diz respeito, por exemplo, ao custeio/financiamento da mquina estatal atravs de impostos, taxas e contribuies advindas da atividade agropecuria. Entretanto, o que se pode notar que a realidade outra. O setor agropecurio caracterizado por sua elevada sonegao fiscal. Sonegao que ocorre em conseqncia da atual complexidade do sistema tributrio brasileiro, que causa distores nos diferentes setores produtivos, alm da incapacidade/dificuldade de fiscalizao por parte do estado, devido ao grande custo que essa fiscalizao acarretaria, inviabilizando a execuo da mesma. Para se ter uma idia da participao pfia da agropecuria na arrecadao de impostos, segundo Petti (2000), o agronegcio (conjunto de atividades vinculadas com a agropecuria) contribuiu com 23% da receita total do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que a maior fonte de recursos financeiros, arrecadado em So Paulo no ano de 1999. Entretanto, este valor apresenta elevada cifra devido aos processos de industrializao e comercializao da produo agropecuria. Quando so contabilizadas as lavouras, a pecuria e demais atividades agropecurias, esse valor no ultrapassa a insignificante cifra de 0,1% da receita total do ICMS3. claro que a diferena exorbitante existente entre os nmeros mostrados no conseqncia apenas da sonegao fiscal, mas tambm da agregao de valor que ocorre nos processos sucessores ao agropecurio e do diferimento do pagamento do ICMS. Na agroindstria e na comercializao so adicionados valo3O valor apresentado por Petti (2000) menor do que o que aparece na tabela 2 deste artigo. No obstante, o ICMS arrecadado na agropecuria paulista inexpressivo em relao ao total de ICMS arrecadado pelo Estado de So Paulo.

res aos produtos agropecurios, gerando-se uma base tributria maior. Alm disso, comum para alguns produtos (caso da cana-de-acar e da laranja, por exemplo) a transferncia do pagamento do ICMS do produtor ao comprador (o diferimento). Ou seja, a agroindstria ou o agente comprador do produto agropecurio quem paga o ICMS. Fica evidente, portanto, a importncia da realizao de um estudo sobre a carga tributria e seu respectivo sistema tributrio sobre a agropecuria. Esse trabalho, entretanto, no abordar de forma to ampla e abrangente essa questo, dando enfoque sonegao, relatando suas formas. Como a sistemtica de cobrana de alguns impostos, como o ICMS, implica, em alguns casos, seu diferimento para a agroindstria ou a bitributao, faz-se necessrio considerar, tambm, a tributao de algumas cadeias produtivas.

2 - OBJETIVO O presente estudo tem como objetivo analisar a incidncia tributria na agropecuria e a sonegao desses impostos. Ateno especial dada s seguintes atividades: bovinocultura de corte, cana-de-acar, citricultura, caf, algodo, soja e outros gros (arroz, feijo e milho). Devido ao fato de alguns desses produtos terem sistemtica de ICMS diferido, caso da citricultura e da cana-de-acar, os seus produtos industriais gerados (suco de laranja, acar e lcool) so tambm analisados no referente cobrana de ICMS.

3 - REVISO DE LITERATURA A literatura sobre tributao na agropecuria bastante escassa, restringindo-se anlise dos seguintes temas: evoluo dos tipos de impostos incidentes sobre essa atividade, mudanas nas alquotas e sistemtica de cobrana, a questo da bi-tributao e a sonegao. Analisando a evoluo dos tipos de impostos

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cobrados na agropecuria, destaca-se o trabalho de Petti (1993), no qual foi analisada a evoluo do ICM/ICMS. Constata-se que, em 1965, criou-se o Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), em substituio ao Imposto sobre Vendas e Consignao (IVC). O ICM foi mais tarde substitudo pelo atual ICMS (foi incorporado na base de clculo do ICM os Impostos sobre Servios de Transportes e Comunicaes Intermunicipais e Interestaduais), quando da nova Constituio Federal (BRASIL, 1988). Petti (1993) afirma que o ICM deveria ter alquota uniforme, de modo a no distorcer os preos, e que o mesmo deveria resolver a problemtica relativa s distores causadas pelas diferentes alquotas estabelecidas pelos estados e pela incidncia em cascata. Porm, nota-se que a uniformidade de alquotas (para todos os produtos e Estados) no existe, devido autorizao concedida pelo CONFAZ, em 1992, permitindo a reduo de alquota do ICMS para produtos de primeira necessidade, ficando para cada Estado definir os produtos que compe as respectivas cestas. A diferenciao de alquotas entre produtos caracterizados como essenciais e de luxo gerou distores de preos entre os mesmos. Avaliando mudanas nas alquotas e sistemticas de cobrana do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR) destacam-se Millan e Maman (1997) e Petti e Dulley (2000). Esses ltimos afirmam que com a nova legislao, a partir de 1997, o produtor passou a realizar a prpria declarao do ITR, como feito com o Imposto de Renda, e esse mecanismo de declarao, feito pelo produtor, aumenta a eficincia da arrecadao do ITR, pois o produtor declara o quanto deve pagar e o paga. Antes, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) determinava o quanto o produtor deveria pagar e havia casos de no concordncia por parte dos produtores. Essas situaes faziam com que produtores retardassem o pagamento do ITR. Na nova sistemtica do ITR, no entanto, ocorre o risco de sonegao, visto que a fiscalizao quase inexiste. As alquotas de ITR passaram de valores nfimos para alquotas de at 20% do valor do imvel rural, dependendo de seu tamanho e grau de utilizao (MIL-

e MAMAN, 1997). O trabalho de Petti e Dulley (2000) tambm orientam os produtores sobre como proceder ao preenchimento da declarao do ITR. Braga (1999), Simes (1993), Rodrigues (1993) e Tomich; Magalhes; Guedes (1998) estudaram a tributao do ICMS na agropecuria. Segundo Braga (1999), a incidncia tributria potencial no setor agrcola brasileiro a mais elevada dentre os pases do Mercosul e Unio Europia. Enquanto as alquotas modais da Unio Europia so de 1 a 6%; da Argentina, 11%; as brasileiras podem chegar a 20%. Braga (1999) comenta que a alta carga tributria existente entre as cadeias agroindustriais contribui para a existncia de enorme mercado informal. Isso se transforma em importante obstculo modernizao das atividades produtivas, comerciais, e financeiras, representando um empecilho competitividade. A tolerncia para com mercados informais (sonegao e clandestinidade) perpetua o ciclo vicioso da falta de competitividade e de subdesenvolvimento em alguns segmentos da agropecuria. Simes (1993) e Rodrigues (1993) argumentaram que o Brasil tem adotado polticas tarifrias desfavorveis agropecuria, com incidncia de cerca de 30% dos impostos totais no valor da produo agrcola. Estudos da Ocesp/Denacoop (1990)4, citados por Simes (1993), indicaram que nos custos finais de aquisio de um produto ou insumo agrcola esto embutidos 57 tipos diferentes de tributos, impostos e taxas que, freqentemente, incidem no-somente em operaes correntes, mas em operaes de compra e venda anteriores (incidncia em cascata). Tomich; Magalhes; Guedes (1998) demonstraram que, ao considerar-se uma cadeia agroalimentar com trs etapas, para uma alquota nominal de ICMS de 12%, o impacto nominal no produto final um imposto efetivo5 de 21%. No caso de caLAN OCESP/DENACOOP. Programa de reformas estruturais e plano nacional de crescimento com equidade na agricultura. So Paulo, 1990. Esse aumento do imposto efetivo ocorre porque h perdas, de crditos fiscais, no processo de comercializao. No processo de diferimento fiscal, os produtos acabam no aproveitando a totalidade dos crditos de ICMS.

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deias mais complexas, com maior nmero de segmentos, obtm-se valores que correspondem at 30% do valor final do produto. Os mais prejudicados por essa situao so os consumidores de baixa renda. Caso houvesse iseno total do ICMS em toda a cadeia, o aumento da renda da populao poderia atingir 17,7%, em mdia, o que teria grande impacto nas condies nutricionais das camadas mais pobres da populao. G&S Assessoria & Anlise Econmica (s/d) ressalta que o ICMS o tributo com maior peso no valor dos produtos alimentares. No entanto, apesar do ICMS ter sido criado como um imposto sobre valor adicionado, ele acaba sendo cumulativo, tornando a alquota efetiva maior que a alquota nominal. Isso ocorre devido multiplicidade de alquotas diferenciadas entre os estados, alm das isenes e diferimentos concedidos a diferentes etapas dos processos produtivos. Segundo Braga (1999), as agroindstrias exportadoras, por serem tomadoras de preos internacionais, no conseguem repassar os impostos para frente. Ento, quem acaba arcando com o nus da carga tributria o produtor rural, que tem sua renda rural reduzida. As agroindstrias alimentares de mercado interno, por terem poder de mercado, tentam repassar o nus dos impostos para frente. Com isto, so os consumidores que pagam a conta, reduzindo seu poder aquisitivo. H escassez de literatura sobre os esquemas e as dimenses da sonegao de impostos na agropecuria. O nico trabalho sobre o tema o de Rezende (1991), o qual traz informaes para carne bovina e feijo no que se refere ao incio da dcada de 1990. Essa carncia de trabalhos sobre as formas e as dimenses da sonegao de impostos na agropecuria motivou a realizao do presente trabalho.

4 - METODOLOGIA A metodologia utilizada nesse trabalho a anlise tabular e grfica de dados primrios e secundrios.

Os dados primrios referem-se a entrevistas realizadas com pessoas vinculadas diretamente com a comercializao de produtos dentro de cada cadeia agroindustrial analisada. As entrevistas foram feitas nos meses de fevereiro a abril de 2003 e foram entrevistados pesquisadores, produtores e dirigentes de associaes. No se entrevistaram fiscais. A escolha de uma amostra intencional se deve s dificuldades em se aplicar questionrios a agentes econmicos, principalmente produtores, a respeito de sonegao fiscal. A princpio, planejou-se selecionar cinco informantes para cada produto analisado, dando nfase s principais regies produtoras6. Entretanto, no foi possvel atingir essa meta, sendo que para o algodo foi entrevistado um informante; para a soja e milho contactaram-se dois informantes para cada um desses produtos; no setor sucro-alcooleiro foram entrevistados trs informantes; e na bovinocultura de corte foram entrevistados quatro informantes. Por outro lado, conseguiu-se um nmero maior de informantes para a laranja e o caf (seis informantes cada) do que a meta prevista inicialmente. importante ressaltar que as entrevistas se limitaram sonegao de ICMS e se concentram nas prticas adotadas no Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Os dados secundrios referem-se, principalmente, a montantes arrecadados de impostos e foram coletados junto a rgos federais e estaduais. Alm desses dados, informaes foram obtidas junto ao Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e Lubrificantes (SINDICOM), G&S Assessoria e Anlise Econmica, Sociedade Brasileira de Cartografia, INCRA, Ocesp/Denacoop, e autores que estudaram a questo da tributao na agropecuria, sendo estes: Braga (1999), Petti (1993, 2000), Petti e Dulley (2000), Millan e Maman (1997), Simes (1993), Rezende (1991), Saes (1998), Spers e Nassar (1998), Rodrigues (1993), Pernambuco e Carvalho (2002) e Tomich; Magalhes; Guedes (1998).

A falta de recursos financeiros para financiar a pesquisa limitou o mximo de informantes a serem entrevistados.

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5 - IMPOSTOS E SONEGAO NA AGROPECURIA Na agropecuria brasileira so cobrados, principalmente, os seguintes tributos: ITR, Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) ou Imoposto de Renda por Pessoa Jurdica (IRPJ), ICMS e Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL). Nos sub-itens a seguir analisa-se a sistemtica de cobrana desses impostos, o montante arrecadado e as prticas de sonegao. Nem todos esses itens puderam ser tratados com a mesma profundidade devido inexistncia de certos dados.

5.1- Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR) O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural, ITR, um imposto que tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou posse de imvel localizado fora da zona urbana do Municpio, em 1o de Janeiro de cada ano. O ITR, cuja legislao foi modificada pela lei 9.393/96, em vigncia a partir de 1997, tem como objetivos: estimular o uso mais sustentvel da propriedade agrcola (do ponto de vista ambiental) e principalmente desestimular a manuteno de propriedades improdutivas, j que o ITR apresenta alquotas diferenciadas de acordo com grau de utilizao do imvel. Esse ltimo objetivo reflete a situao tensa verificada no meio rural nessa poca, com inmeras invases de terra promovidas pelo Movimento dos Sem Terra (MST). O ITR passou por uma reformulao a partir de 1997. Seu clculo feito com base no Valor da Terra Nua (VTN). VTN o valor do imvel, excludos os valores das: a) construes, instalaes e benfeitorias; b) culturas permanentes e temporrias; c) pastagens cultivadas e melhoradas; e d) florestas plantadas. Assim, ITR = (VTN/ha) x Alquota x rea sujeita Tributao

As alquotas do ITR variam segundo o grau de utilizao da terra e a dimenso da rea total do imvel rural (Tabela 1). As alquotas so maiores medida que a dimenso do imvel rural aumenta e o seu grau de utilizao diminui. Por exemplo, imveis rurais que tenham at 50ha e que utilizam mais de 80% da rea aproveitvel da propriedade pagam 0,03% de alquota do ITR. De outro lado, imveis rurais com rea total acima de 5.000ha e que utilizam no mximo 30% de sua rea aproveitvel, pagam 20% de alquota do ITR. Essa progressividade do ITR feita de modo a incentivar o uso da terra e desestimular a sua posse para especulao. A rea sujeita tributao (rea aproveitvel) a rea total do imvel rural, retirando-se as reas de preservao permanente e reservas legais. Pela nova sistemtica da Lei 9.393/96, cabe ao proprietrio rural declarar o quanto ele deve pagar de ITR. Assim, o ITR segue a mesma sistemtica do Imposto de Renda. Portanto, possvel que o proprietrio rural manipule informaes sobre a utilizao da terra e o Valor da Terra Nua de modo a pagar menos ITR. A fiscalizao da veracidade da declarao dos dados do ITR cabe ao INCRA. No entanto, esse rgo no tem grandes motivaes para proceder a essa verificao, pois os recursos arrecadados pelo ITR devem ser divididos entre estados e municpios, no entrando como receita para o INCRA. A figura 1 mostra a evoluo do total arrecadado, anualmente, com o ITR de 1989 a 1998 em valores de julho de 2002. Observa-se que nos anos de 1996 a 1998 houve expressivos aumentos dos valores arrecadados, os quais podem ser atribudos aos impactos da Lei n.9.393 de 19 de dezembro de 1996. Apesar da melhoria no montante arrecadado, o ITR como participao na receita total do Governo Federal bastante reduzido, como mostra a figura 2. O ITR no chega, em seus picos de arrecadao, a representar 0,5% da receita total de Impostos do governo Federal. Se comparado com o Uruguai e o Chile, a pequena participao do ITR na carga tributria brasileira ainda mais evidente. O Uruguai arrecadou com imposto, que tem como fato gerador a proprie-

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Tabela 1 - Alquotas de ITR

rea total do imvel (ha) At 50 Maior que 50 at 200 Maior que 200 at 500 Maior que 500 at 1.000 Maior que 1.000 at 5.000 Acima de 5.000 Fonte: Instituto de Economia Agrcola. Grau de Utilizao (GU) (em %) Maior que 65 Maior que 50 at 80 at 65 0,20 0,40 0,40 0,80 0,60 1,30 0,85 1,90 1,60 3,40 3,00 6,40

Maior que 80 0,03 0,07 0,10 0,15 0,30 0,45

Maior que 30 at 50 0,70 1,40 2,30 3,30 6,00 12,00

At 30 1,00 2,00 3,30 4,70 8,60 20,00

300

250

200 R$ milho

150

100

50

0 1989 1990 1991 1992

Figura 1 - Arrecadao1 de ITR de 1989 a 1998 (Ano-Base). 1Em R$ milho de julho de 2002. Fonte: Receita Federal (2003).

1993 1994 Ano

1995

1996

1997

1998

0,300 0,275 0,250 Porcentagem (%) 0,200 0,150 0,125 0,100 0,050 0,000 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Participao da Receita Total
Figura 2 - Participao do ITR na Receita Total do Governo Federal, 1989-1998. Fonte: Receita Federal (2003).

0,187

0,185

0,168

0,061 0,036 0,026 0,041 0,025

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dade da terra, cerca de 6% da arrecadao total do pas em 1995 (G&S ASSESSORIA e ANLISE ECONMICA, 2002), enquanto que o Chile apresentou uma arrecadao de 4,5% no ano de 1989 com esse tipo de imposto. O ITR pode ser considerado um imposto cujos objetivos, alm da prpria arrecadao, so nobres, pois serviria para estimular o uso mais intensivo da propriedade, j que sua alquota diferenciada de acordo com o grau de utilizao da terra (Tabela 1). Entretanto, este imposto no cumpre, de forma satisfatria, nem a funo de arrecadao nem a de incentivo ao uso da terra. Essa ineficincia vem ocorrendo h dcadas devido, principalmente, a dois fatores: o alto custo de fiscalizao decorrente da necessidade de checagem das informaes, e da forte presso poltica que sofre o Estado por parte dos proprietrios de terra. Em relao s tcnicas que seriam necessrias, as mesmas j avanaram muito, e, atualmente, no implicariam custos elevados, como eram no passado. De acordo com a Sociedade Brasileira de Cartografia, o Brasil deixa de arrecadar R$2 bilhes por ano em impostos na rea rural. H muita divergncia quanto s declaraes dos proprietrios de terras e de rgos governamentais quanto ao uso da terra (fator que define a alquota a ser cobrada). Cerca de 87% dos proprietrios de terra declaram alcanar grau de utilizao maior que 80% de suas terras, enquanto que o INCRA indica que o grau de utilizao mdia da terra no Brasil7 da ordem de 59%. Estes dados mostram a grande evaso (sonegao) existente no caso do ITR. Alm disso, h tambm uma certa subestimao do preo da terra, por parte dos proprietrios, o que leva a uma menor base tributria. Isso uma outra forma de evaso fiscal. O que se nota, portanto, que o fator decisivo para a contnua ineficincia da arrecadao do ITR a presso poltica dos proprietrios de terra e a falta de vontade e/ou interesse (j que muitos deles so proprietrios) dos parlamentares para alterar tal situao. Deve-se ressaltar que a chamada bancada
7

ruralista detm parcela expressiva do Congresso Nacional e mudanas no ITR conflitam com os interesses pessoais desse grupo de congressistas.

5.2 - Imposto de Renda O Imposto de Renda incide diretamente sobre a agropecuria na forma de IRPJ, quando a propriedade rural se constitui como uma firma, ou na forma de IRPF, quando o imposto recolhido em nome do produtor. A pessoa jurdica que explorar atividade rural e obtiver resultado lquido positivo pagar o Imposto de Renda alquota de 15%, mais adicional de 10% (chegando a at 27,5% nos anos de 2001 e 2002 em funo da alterao na legislao) sobre a parcela do lucro que exceder, anualmente, o limite de R$240.000,00 (para os anos de 2001 e 2002 esse valor permaneceu constante), apurados de acordo com os critrios contbeis (RECEITA FEDERAL, 2003). As pessoas fsicas com receita bruta anual inferior a R$56.000,00 ficam dispensadas da apresentao de qualquer espcie de declarao de Imposto de Renda. As pessoas fsicas com receita bruta anual entre R$56.000,00 e R$63.480,00 ficam dispensadas da declarao completa, apresentando a declarao simplificada e o demonstrativo de atividade rural, sem a escriturao de livro-caixa (fica facultada a apresentao de provas documentais). Para produtores rurais (pessoa fsica) com receita bruta anual superior a R$63.480,00 torna-se obrigatrio a declarao completa do Imposto de Renda (RECEITA FEDERAL, 2003) As pessoas fsicas que optarem pela tributao simplificada tero o seu resultado (lucro) apurado com base no faturamento. Tem-se que 20% da receita considerada como lucro e, a partir disso, calcula-se o imposto devido, de acordo com a alquota vigente. Para os anos de 2001 e 2002, a alquota mxima foi de 27,5%. Porm, a mesma se reduzir a 25%, caso no seja aprovado novamente pelo Congresso Nacional o adendo de 2,5 pontos percentuais. Apurado o lucro da atividade rural pela de-

No h dados publicados por estados.

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clarao de pessoa fsica, tanto pelo critrio de declarao completa ou simplificada, calcula-se o imposto devido, de acordo com as alquotas de cada categoria (faixa de lucro), especificada pela Receita Federal. Calculado o imposto, isenta-se R$8.000,00 referente ao benefcio fiscal concedido aos produtores rurais (RECEITA FEDERAL, 2003). No existem dados disponveis sobre quantos so os contribuintes do Imposto de Renda com atividade agropecuria e quanto eles representam no total arrecadado com Imposto de Renda. Conforme comunicao verbal de funcionrios da Receita Federal8, esta informao no est disponvel dentro da Receita Federal e no se sabe se a mesma coletada. Isso porque a obteno dessa informao envolve custos de processamento de dados que podem ultrapassar as receitas a serem obtidas com uma eventual fiscalizao. possvel ao Governo Federal cruzar os dados das declaraes de ITR e IR e avaliar possveis sonegaes. No entanto, esse processamento de dados gera custo expressivo e pouca receita adicional, pois o ITR no fica no caixa do Governo Federal.

5.3 - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) O Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) um imposto que cada um dos Estados e o Distrito Federal podem instituir, como determina a Constituio Federal de 1988. Para atuar em um ramo de atividade alcanado pelo imposto, a pessoa, fsica ou jurdica, deve se inscrever no Cadastro de Contribuintes do ICMS. Tambm deve pagar o imposto a pessoa no inscrita nesse cadastro quando ela importa mercadorias de outro pas, mesmo sem habitualidade ou intuito comercial. Esse imposto pode ser seletivo. Na maior parte dos casos, o ICMS embutido no preo; cor8

Obtida em fevereiro de 2003.

responde ao percentual de 18%. Entretanto, para certos alimentos bsicos, como arroz e feijo, o ICMS cobrado de 7%. J no caso de produtos considerados suprfluos e/ou que so prejudiciais sade, como, por exemplo, cigarros, cosmticos e perfumes, cobra-se o percentual de 25%. Em princpio, o ICMS adota o princ pio da tributao sobre o valor adicionado. Assim, o ICMS pago na compra de insumos pode ser descontado do ICMS devido na venda de produtos. Embora o ICMS utilize o princpio do valor adicionado, cuja vantagem seria a no cumulatividade do imposto, na agropecuria isso de difcil aplicao, pois a maioria dos produtores so de pessoas fsicas, que no mantm qualquer sistema de controle contbil. Assim, apenas uma pequena frao de produtores constitudos como pessoas jurdicas podem beneficiar-se do atual sistema de tributao de valor adicionado (PERNAMBUCO e CARVALHO, 2002). Isso faz com que o ICMS seja cumulativo. Outro caso de cobrana em cascata do ICMS quando o produtor acumula crditos de ICMS, mas na venda de seus produtos, o pagamento de ICMS diferido. Nesse caso, o produtor rural fica sem poder descontar o ICMS na compra de insumos. O ICMS um imposto sobre o valor agregado, porm, sua aplicao pode ser distorcida pela ocorrncia de isenes e diferenciaes de alquotas. Para o funcionamento sem distores de um tributo do tipo Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), como a inteno do ICMS, so essenciais a universalidade e a uniformidade de alquotas. Tal no o caso da experincia brasileira, principalmente com o ICMS. Isso ainda mais claro quando se considera a incidncia desse imposto nos produtos alimentares. O ICMS , de longe, o tributo indireto com maior representatividade na Carga Fiscal Bruta (CFB), respondendo sozinho por parcela superior a 25% do total arrecadado no pas. Registre-se que os tributos diretos mais importantes em termos de arrecadao, o Imposto de Renda e a Contribuio para o INSS, atingiram no ano 2000, respectivamente, 14,94% e 19,75% da CFB (G&S ASSESSORIA e ANLISE ECONMICA, 2002).

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Apesar do ICMS ser o principal gerador de tributos, a agropecuria no se destaca como geradora desse imposto. A tabela 2 apresenta as contribuies da agropecuria para o total de ICMS arrecadado por alguns estados (no se incluem os valores diferidos e pagos por outros agentes). Observa-se que em So Paulo, em 2002, a agropecuria representou 0,24% do ICMS arrecadado. Em Minas Gerais, essa percentagem foi de 0,18% e em Santa Catarina de 0,23%. A importncia da agropecuria como fonte geradora de ICMS aumenta em estados onde a agropecuria est crescendo mais, como os Estados do Centro-Oeste. No Mato Grosso, em 2002, o ICMS recolhido na agropecuria representou 4,9% do total arrecadado de ICMS. Tabela 2 - Participao Percentual da Agropecuria no ICMS Arrecadado em alguns Estados Brasileiros, 1995 a 2002
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1 2

So Paulo 0,46 0,35 0,27 0,23 0,23 0,24 0,24 0,24

Minas Gerais 0,14 0,14 0,16 0,21 0,18 0,18

Mato Grosso 4,77 4,89

M. Grosso do Sul 10,14 7,74 6,71 4,80 4,02 1,88 -

Santa Catarina 0,181 0,232

Valor referente a dez./2001. Valor referente a dez./2002. Fonte: SO PAULO: Secretaria da Fazenda. Disponvel em: <www.sefaz.sp.gov.br>; MINAS GERAIS: Secretaria da Fazenda. Disponvel em:<www.sef.mg.gov.br>; MATO GROSSO. Secretaria da Fazenda. Disponvel em:<www. sefaz.mt.gov.br>; MATO GROSSO DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponvel em:<www.sefaz.ms.gov.br>; SANTA CATARINA. Secretaria da Fazenda. Disponvel em: <www.sef.sc.gov.br>.

Pode-se concluir que, de modo geral, a arrecadao de ICMS na agropecuria reduzida em relao ao que se arrecada em outros setores. Porm, no setor agroindustrial, essa participao cresce consideravelmente. Dessa forma, esse imposto acaba encarecendo os alimentos. Como a participao dos gastos com alimentao nas famlias mais pobres ainda, em mdia, superior a 50% do rendimento familiar per capita, segundo os dados da Pesquisa de

Oramentos Familiares (POF) de 1995/96, as polticas pblicas redutoras dos preos dos alimentos apresentam grande potencial de melhoria do bemestar das populaes mais pobres atravs da desonerao da carga tributria de bens e servios de maior peso no oramento da populao mais pobre, particularmente a desonerao dos impostos indiretos principalmente o ICMS, o Programa de Integrao Social (PIS) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) - dos produtos alimentares. Em relao aos tributos indiretos incidentes sobre os produtos alimentares, constata-se que estes perfazem uma lista considervel. Entre os principais impostos e contribuies listam-se: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que atualmente incide apenas sobre o acar; o ICMS, que incide sobre vasta lista de produtos alimentares, a COFINS, o PIS e a Contribuio sobre Movimentaes Financeiras (CPMF). A G&S Assessoria e Anlise Econmica (2002) estimou que a carga de ICMS sobre os insumos agrcolas (em valores de 1996) deveria chegar a R$853 milhes. Em 1998, a carga de ICMS estimada teria atingido R$899 milhes em valores correntes. A despeito da possibilidade de recuperao dos crditos fiscais oriundos da aquisio dos insumos, grande parte dos produtores no aproveita integralmente esses crditos, abrindo a possibilidade de incidncia do ICMS em cascata no processo de formao dos preos dos produtos agrcolas. Isso ocorre porque a maioria dos produtores, como j foi dito, no possui um sistema de controle contbil, ou seja, no possui a documentao necessria para se cadastrar na Delegacia da Receita Estadual do seu domiclio tributrio, rgo cujo produtor deve manifestar interesse para obter os benefcios dos crditos fiscais. Se o produtor recebesse esse crdito, sua receita lquida seria maior, podendo, neste caso, ocorrer uma reduo, na mesma proporo, do preo final do seu produto. No o recebendo, o produtor mantm o seu preo, cujo ICMS est embutido. Nota-se, portanto, que o ICMS, mesmo que diferido, incide no sobre o valor adicionado a cada etapa de produo, mas, sim, sobre o valor total de cada pro-

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cesso produtivo, tornando sua incidncia em cascata. O ICMS o imposto incidente na agropecuria brasileira que gera maior repercusso quanto sonegao, j que afeta diretamente outros setores da economia ( altamente transfervel para os elos seguintes dentro da economia). Muitos produtos da agropecuria tm seu imposto diferido para empresas beneficiadoras ou processadoras dos produtos agropecurios, como o exemplo claro da laranja, em que as indstrias de suco so quem recolhem o ICMS; e da cana-de-acar, em que as usinas so quem recolhem o ICMS na venda do lcool e do acar. Para Braga (1999), a desonerao do ICMS sobre as exportaes de produtos primrios e semielaborados, estabelecida pela Lei Kandir, assim como sobre a aquisio de bens de capital, corrigiu, em parte, as distores tributrias que oneravam as exportaes brasileiras. Porm, para algumas cadeias agroindustriais, como a da soja, o custo da matriaprima para a indstria processadora elevou-se em funo da equiparao ao preo internacional. Como na exportao o produtor deixa de pagar impostos indiretos, o produtor acaba recebendo mais pelo seu produto. Isso leva a uma preferncia do produtor a exportar mais, diminuindo a oferta no mercado interno. Conseqentemente, o preo de venda no mercado interno se eleva. A sonegao de ICMS, segundo entrevistas realizadas, varia de 35% a 50% na comercializao do boi vivo. Essa sonegao se faz via a venda de boi sem a correspondente nota fiscal, ou o uso da mesma nota fiscal para o transporte de diferentes boiadas. Alguns produtores declararam comercializar vrias cargas com a mesma nota fiscal. Segundo Rezende (1991), a sonegao no comeo da dcada de 1990 era da ordem de 90% no seguimento de carne bovina. Assim, percebe-se que houve uma reduo significativa na sonegao fiscal e na informalidade do setor, mas que ainda continua demasiadamente informal. Com relao cana-de-acar, apesar de no se recolher ICMS como matria-prima para as usinas processadoras, esse imposto incide na venda de

lcool e acar. Para especialistas do setor, a sonegao nesse elo da cadeia em torno de 20% a 30%, sem contar que ocorrem grandes sonegaes ao emitir notas fiscais de lcool anidro, produto em que no h incidncia de ICMS, quando na verdade est sendo vendido lcool hidratado, cujas alquotas so de 25% para vendas dentro do Estado de So Paulo, 12% para os Estados do Sul do pas e de 7% para os Estados do Nordeste. As estimativas sobre sonegao fiscal na comercializao de lcool so muito dspares entre si. De acordo com a Secretaria da Fazenda de So Paulo, esse Estado deixa de arrecadar R$360 milhes por ano com a sonegao de ICMS na distribuio de lcool (PEREIRA, 2003, p. 12). De acordo com o Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e Lubrificantes (SINDICOM), apenas o mercado clandestino de lcool sonega cerca de R$1,5 bilho de impostos anualmente, sem contar as isenes que algumas empresas conseguem atravs de liminares judiciais. Para citar um exemplo, uma distribuidora (de porte mdio) associada ao SINDICOM, ficou isenta do pagamento de cerca de R$35 milhes em impostos no perodo de apenas noventa dias, referentes a operaes com lcool. Outra fonte de sonegao do lcool forjar vendas para os Estados do Sul ou Nordeste do Brasil, cujas alquotas so menores, quando na verdade o destino do lcool o prprio Estado de So Paulo. Frente a essas sonegaes no setor de lcool hidratado, encontram-se as grandes distribuidoras de combustveis, que pela sua estrutura (grandes empresas de capital aberto) no sonegam, e acabam sendo prejudicadas. Na citricultura, segundo produtores entrevistados, a sonegao ocorre no sentido de reduzir a receita, e dessa forma reduzir o lucro e o recolhimento de Imposto de Renda (no h incidncia de ICMS na laranja). Porm, cabe ressaltar que a produo destinada industrializao no sonegada, uma vez que as indstrias exportam (o que dificulta a sonegao) a quase totalidade de sua produo e, assim, emitem notas fiscais de entrada de laranjas, o que corresponde nota fiscal de sada do produtor. A la-

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ranja comercializada internamente, que corresponde a cerca de 15% a 20% do total produzido no pas, altamente sonegada. Os entrevistados revelaram sonegar de 60% a 80% nas vendas de laranja de mesa. Essa sonegao praticada atravs da reduo do valor da nota fiscal e tambm ao transacionar duas ou mais cargas de laranja com a mesma nota fiscal. A sonegao no segmento do caf tambm elevada quando da comercializao interna. Segundo alguns produtores entrevistados, essa sonegao chega a 40% ou at 50% do total negociado. Grande parte dessa sonegao ocorre pelo fato do caf torrado e modo ser transacionado internamente e ter um mercado essencialmente local ou regional, isso implica empresas de menor porte, que so menos fiscalizadas, com maior liberdade para sonegar. A atuao dessas empresas, principalmente de pequeno porte, que se valem da sonegao de impostos, distorcem a concorrncia na indstria do caf. Alm de permitir a sobrevivncia destas empresas, tal estratgia chega a ameaar empresas de maior porte. Por no haver cobrana de ICMS nas operaes de exportao a partir de 1996, as empresas exportadoras de caf solvel tm problemas ao usar crdito desse imposto, sendo obrigadas a negoci-lo com desgio de at 30%. A cadeia do algodo representa um exemplo de distoro fiscal provocada pela estrutura de impostos, especialmente o ICMS. Verifica-se essas distores no comrcio interestadual, em que estados brasileiros importadores de algodo compram o produto de outros pases, pois o ICMS arrecadado pelo estado de destino da importao, ao invs de comprar o algodo de outras unidades da federao, caso em que a arrecadao fica nos estados de origem (SAES; JOYO; NUNES, 1998). Alguns especialistas do setor comentam que essas distores fiscais abrem espao para os servios dos corretores do produto. O Estado do Mato Grosso9 devolve aos produtores 9% dos 12% referentes ao ICMS (ou seja, cobra alquota efetiva de 3%). No entanto, o Estado de Minas Gerais (grande com9O Estado do Mato Grosso o maior produtor brasileiro de algodo, mas no o beneficia em grande parte.

prador de algodo) no aceita o crdito de ICMS quando o produto vem do Mato Grosso, porm aceita o crdito do ICMS referente ao algodo originado de So Paulo. Assim, criam-se intermedirios nas transaes do algodo, que geram a triangulao do algodo do ponto de vista fiscal. Por exemplo, emitese nota fiscal de algodo saindo do Mato Grosso com destino ao Estado de So Paulo, e depois emitida nova nota fiscal do produto saindo de So Paulo com destino a Minas. No entanto, o produto vai diretamente de Mato Grosso para Minas Gerais e passa a ter direito ao crdito de ICMS dado por Minas Gerais, supondo que o produto proveio de So Paulo. Cabe ressaltar tambm que ocorre significativa sonegao fiscal do algodo tanto em quantidade transacionada quanto em preo declarado na nota fiscal. Especialistas comentam que a sonegao fiscal na comercializao da soja bastante reduzida, pois grande parte exportada e a fiscalizao nas operaes de exportao10 intensa. Alm disso, para ocorrer a entrada de divisas no pas exige-se a documentao fiscal. Na comercializao interna da soja em gros e do leo de soja tem-se alquota nominal de ICMS de 12%. Para a comercializao do farelo de soja, tem-se as seguintes alquotas de ICMS: 12% para as operaes entre Estados do Sul e Sudeste, e Norte/Nordeste e Centro-Oeste; e 7% para transaes das regies Sul e Sudeste para outras regies, alm de ser diferido nas transaes dentro do Estado. Se o farelo for destinado alimentao animal, tem-se desconto de 30% nas alquotas. A mesma regulamentao do farelo de soja vlida para a comercializao do milho. Alm do ICMS, h incidncia de outros impostos, como FUNRURAL e Imposto de Renda nos lucros. Para Braga (1999), a carga tributria total no preo da soja em gro, comercializada internamente, foi estimada em 21%. Nos casos do farelo de soja e leo bruto, a carga tributria representava cerca de,
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Mesmo as exportaes de produtos agrcolas sendo isentas de ICMS, h fiscalizao das mesmas por parte do Governo Federal (devido questo cambial) e dos governos estaduais (devido compensao que o Governo Federal paga aos estados decorrente das perdas causadas pela Lei Kandir.)

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respectivamente, 34,5% e 32%. Segundo especialistas, antes da Lei Kandir, que isentou as exportaes de ICMS, ocorria nas operaes com soja sonegao da ordem de 30% a 35%. Essa sonegao ocorria via reduo do preo do produto declarado na nota fiscal. Para outros gros como o milho, feijo e arroz, pelo fato de seus consumos serem essencialmente interno e regionalizado, quer dizer, o consumo ocorre prximo produo, a sonegao atinge valores elevadssimos, estimados em torno de 35% a 40% de acordo com algumas entrevistas realizadas junto a produtores e comerciantes. No comeo da dcada de 1990, segundo Rezende (1991), a evaso tributria na comercializao do feijo em So Paulo foi estimada em 70%. Spers e Nassar (1998) ressaltam que grande parte da sonegao fiscal na comercializao do feijo ocorre nas transaes entre corretor e empacotador, o que permite a sobrevivncia de agentes de intermediao (que extraem renda), sem qualquer funo de logstica.

presa agropecuria (pessoa jurdica) para o FUNRURAL. Para o empregador rural - pessoa fsica e segurado especial - as alquotas foram estabelecidas em 2,1% do faturamento para o FUNRURAL, adicionado de 0,1% do faturamento destinado ao Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), totalizando 2,2% do faturamento. Em 2001, com nova regulamentao do tributo, para os produtores rurais (pessoa fsica), manteve-se a alquota destinada ao FUNRURAL em 2,1% e elevou-se a alquota destinada ao SENAR para 0,2% do faturamento, totalizando 2,3% do valor do faturamento bruto da propriedade rural (Federao da Agricultura do Estado do Paran). A sonegao de FUNRURAL ocorre da mesma forma do ICMS. Quando o produtor no emite a nota fiscal das mercadorias ou a emite com valor inferior ao da transao est ocorrendo sonegao do FUNRURAL. Portanto, os ndices de sonegao do FUNRURAL so os mesmos do ICMS.

6 - CONCLUSO 5.4 - Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) O FUNRURAL descontado do produtor rural quando este efetua vendas a industriais e comerciantes. O recolhimento feito pelo comprador. A verba descontada deve estar discriminada na nota fiscal. Os negcios praticados entre produtores rurais no esto sujeitos ao recolhimento do FUNRURAL. O FUNRURAL foi criado pela Lei Complementar n.11, de 25 de maio de 197111. Posteriormente, atravs da Lei n.10.256 de 09 de Outrubro de 2001, novas mudanas foram feitas quanto ao sistema de contribuio social, para o segmento produtivo rural, j alteradas anteriormente pela Emenda Constitucional n.20 de 1998. A Emenda Constitucional n.20/98 estabeleceu uma alquota de 2,6% sobre o faturamento da em11

Site www.planalto.gov.br

O presente trabalho analisou a incidncia e a sonegao fiscal nas principais atividades agropecurias. Os impostos considerados foram o ITR, o IR, o ICMS e o FUNRURAL. Notou-se que a reformulao da estrutura de alquotas e a sistemtica de cobrana do ITR, ocorrida em 1996, no resolveu totalmente o problema de sua sonegao. Embora a arrecadao tenha aumentado substancialmente, o tributo ainda apresenta grandes gargalos para sua fiscalizao. Percebeu-se que no caso do ICMS a sonegao varia em funo da estrutura do mercado de cada produto agropecurio. Quanto mais formal a atividade agropecuria, como, por exemplo, produtos essencialmente destinados a exportao, como o caso da soja, menor a sonegao, pois o setor altamente organizado e fiscalizado. Alm disso, por se tratar de produto para exportao, ele no est sujeito a incidncia de ICMS, de acordo com a lei Kandir. Por outro lado, percebeu-se tambm que

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produtos que so transacionados de forma muito informal e apresentam mercados mais regionalizados so pouco fiscalizados e apresentam alta incidncia de sonegao. Exemplos disso so a cadeia de carne bovina e a cadeia do feijo (REZENDE, 1991). A arrecadao do FUNRURAL, por ser feita via nota fiscal, sofre os mesmos mecanismos e proporo de sonegao que o ICMS. Segundo Braga (1999), o atual sistema tributrio brasileiro tem sido desfavorvel ao desenvolvimento do pas, pois gera distores em preos e em alocaes de recursos na economia, provocando inibio da atividade empresarial e dos investimentos; reduo na demanda por produtos domsticos; perda de competitividade no comrcio internacional; informalidade e sonegao. Uma soluo plausvel seria uma reforma fiscal cujos objetivos deveriam ser, principalmente, a equalizao das alquotas inter-estaduais, para acabar com a guerra fiscal; e, em segundo lugar, a reduo dessas alquotas nos produtos agropecurios de modo a promover uma maior formalidade das cadeias agroindustriais.

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LITERATURA CITADA
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Recebido em 16/05/2003. Liberado para publicao em 21/08/2003.

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