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Avis du 22 mai 2012 du Contrleur gnral des lieux de privation de libert relatif au nombre de personnes dtenues
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1/ Les donnes relatives au nombre de personnes dtenues sont proccupantes et font atives lobjet dattentions nombreuses, notamment des pouvoirs publics, ce pourquoi le contrle gnral des lieux de privation de libert na pas cru devoir jusqualors sexprimer exclusivement sur un sujet tudi de nombreuses reprises par des responsables nationaux1 et diverses instances internationales2. De surcrot, sinspirant des apprciations de la Cour europenne des droits de lhomme3, des juges franais ont dj engag la responsabilit de lEtat sur ce terrain4. Enfin, la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 a, dune certaine manire, tranch la question, en disposant que les cellules doivent tre adaptes au nombre des dtenus qui y sont hbergs (article 716 du code de procdure pnale). Le contrle gnral a t dautant moins enclin faire valoir son opinion nale). propre que les nombres de personnes incarcres ne refltent pas, eux seuls, les difficults du systme pnitentiaire franais, quoi on le rsume malheureusement trop souvent. souvent.
Toutefois lampleur actuelle de la surpopulation carcrale et limportance de sa croissance ncessite quon en analyse les motifs pour dgager quelques solutions durables.

2/ La surpopulation ne peut tre qualifie en tant que telle, indpendammen de toute indpendamment
analyse factuelle, datteinte aux droits fondamentaux des personnes incarcres. Mais laggravation sensible des conditions dexistence et les ruptures que celles ci provoquent dans la vie personnelle et celles-ci la vie collective de chaque tablissement peuvent conduire de telles atteintes, comme lont jug la fois le juge national et la Cour europenne des droits de lhomme. Dans ses rapports remis aux autorits publiques, le contrle gnral a souvent appel lattention sur cet aspect.

Cf. par ex. la proposition de loi de MM.RAIM MM.RAIMBOURG et autres, n 2 753 (rectifi) du 13 juillet 2010.

Cf. par ex. Rapport de M. Alvaro Gil Robles, commissaire aux droits de lhomme, sur le respect effectif des droits de lhomme en France, suite sa visite du 5 au 21 septembre 2005, Strasbourg, le 15 fvrier 2006, notamment les 70 81 ; les diffrents rapports du Comit europen de la prvention contre la torture, y compris le dernier en date, conscutif sa visite en France du 28 novembre au 10 dcembre 2010, adopt le 8 juillet 2011 ( 59 et 60).
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Notamment CEDH, 26 octobre 200, Kudla c/ Pologne, in Les grands arrts de la CEDH, 5 d., n 14, p.152, 94 ; 6 mars 2001, Dougoz C/ Grce, n 40907/98 (Sect. 3), CEDH 2001 46 ; 19 avril 2001, Peers c/ Grce, n 2001-II, 28524/95 (Sect. 2) CEDH 2001-III, 72. III,
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Par exemple CAA Douai (1 11DA01130.

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ch.) 12 novembre 2009, n 09DA00782 ; ord. pdt. CAA Douai, 26 avril 2012, n

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3/ Ce nest pas la premire fois que les prisons franaises souffrent de cette difficult. Dans le pass, des tablissements ont t plus peupls encore quils ne le sont aujourdhui. Leur surpeuplement est chronique. Depuis vingt-cinq ans, le nombre de personnes dtenues est rgulirement suprieur au nombre de places disponibles lexception dun quilibre atteint au dbut de ce sicle. Mais la croissance rapide de ces derniers mois inquite et ncessite que soient identifies de manire aussi prcise que possible les causes du phnomne.
Laugmentation de la population carcrale ne reflte pas celle de la dmographie nationale. La premire est beaucoup plus rapide que la seconde. Surtout, il convient de se dfaire rsolument de lide commune selon laquelle les effectifs de personnes emprisonnes sont lis ltat de dlinquance du pays et que, plus la criminalit augmenterait, plus les prisons se rempliraient (et dailleurs, corollairement, que plus les personnes dtenues seraient nombreuses, mieux serait dmontr le poids de linscurit). La relation entre celle-ci et la population pnale est trs indirecte. Dailleurs, les dlits et crimes constats (seule source de condamnations pnales, donc demprisonnement) pour 1 000 habitants ne cessent de dcrotre dans la priode rcente (51,7 en 2001, 34,8 en 2010)5. Prs de quatre-vingt mille personnes sont croues en France au 1er mai 2012. Si lon te de ce nombre celles qui excutent sous divers rgimes leur peine pour tout ou partie lextrieur, restent plus de soixante-sept mille personnes en permanence en dtention pour plus de cinquantesept mille places. En outre, dune part le ratio de suroccupation (117%) tir du rapprochement du nombre de places et de celui des occupants nest quune moyenne vide de sens, ds lors quexiste dans les tablissements pour peines un numerus clausus de fait, qui conduit des taux doccupation qui ne dpassent jamais 100% mais quinversement, dans les maisons darrt, le taux doccupation peut tre, par voie de consquence, beaucoup plus lev. Dans un de ces tablissements qua visit lan dernier le contrle gnral, dans lEst de la France, vivaient 163 personnes dtenues pour soixante dix-sept places (soit un taux de sur-occupation de 212%) ; la mme anne, un autre galement visit, du Centre Ouest, comptait soixante dix-huit hbergs pour trente-cinq places (soit un taux de sur-occupation de 223%). Dautre part, le concept de place est dune remarquable plasticit. Une maison darrt antillaise visite comptait ainsi cent trente places thoriques mais 244 lits6 (soit une surcapacit de 188%) ; une autre dans le centre de lhexagone cent vingt-deux places thoriques mais 154 pratiques (soit un taux de surcapacit de 126%) ; il suffit pour accrotre le thorique de mettre par exemple deux lits superposs dans une cellule individuelle ou trois dans une cellule en comptant deux, sans dailleurs que le reste du mobilier soit en gnral accru dautant, faute de place. Cette situation prvaut alors mme que le principe de lencellulement individuel, qui t affirm, fait lobjet dun moratoire jusquen 2014 dans les maisons darrt7.

4/ Trois causes daugmentation du nombre des personnes emprisonnes doivent tre

identifies. En premier lieu, les infractions qui conduisent au prononc de peines de prison varient dans le temps, selon les incriminations de la loi et la sensibilit des contemporains. A titre dexemple, et sans quil soit question ici de porter un jugement sur ces volutions, le vol simple, dsormais,

La criminalit en France, Rapport de lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales 2011 ; Rapport du Contrleur gnral des lieux de privation de libert pour 2011. La situation particulirement proccupante de loutre-mer (cf. avis du Contrleur gnral des lieux de privation de libert du 30 juin 2010 relatif la maison darrt de Mayotte Journal officiel du 25 juillet 2010 et recommandation relative au centre pnitentiaire de Nouma Journal officiel du 6 dcembre 2011 ; cf. aussi le rapport pour 2011 du Contrleur gnral des lieux de privation de libert, loc. cit. p. 71) justifie des dveloppements particuliers qui ne sont pas traits dans le cadre du prsent avis.
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Article 100 de la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009.

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ne conduit plus gure en prison au contraire dhier ; la violence routire est punie aujourdhui demprisonnement, loppos dun pass rcent. Des infractions sont poursuivies qui ne ltaient pas hier et amnent en dtention des personnes, ventuellement plus nombreuses, que lon ny mettait point. En deuxime lieu, la loi a dvelopp des procdures de jugement plus rapides et le juge est, infraction gale, plus svre aujourdhui quil ne ltait autrefois. Par consquent, la population pnale saccrot de nombreux dtenus placs en dtention, soit avant jugement, soit aprs jugement, pour de courtes peines ; mais, lautre bout , elle augmente aussi en raison de laccroissement sensible du nombre de longues ou trs longues peines prononces. Sajoutent ces considrations de longue dure, des mesures bien connues identifies qui ont pour effet de faciliter lincarcration par linstauration, commune en droit anglo-saxon, de peines minimales, adaptes en France par un dispositif de peines plancher . Un rapport snatorial relevait quen vertu dun tel dispositif (la loi californienne de 1994), un citoyen amricain en rcidive purgeait une rclusion criminelle perptuit pour le vol dune roue de secours. En troisime lieu, des mesures conjoncturelles peuvent peser pour ajouter un surcrot de dtenus. La surpopulation actuelle sexplique en partie par leffort qui est fait dans les tribunaux depuis dix-huit mois pour procder plus rapidement lexcution des (courtes) peines prononces, jusqualors ingalement suivies deffet, en raison de lencombrement des juridictions. Ces facteurs expliquent lessentiel du fait que, si lon jugeait aujourdhui comme il y a quarante ans, toutes choses gales par ailleurs, environ moiti moins de dtenus se trouveraient dans les prisons franaises.

5/ Les consquences de cet tat de fait sont moins connues, en-dehors des matelas par terre
rituellement (mais bon droit) voqus8. Il aggrave naturellement la promiscuit et les risques de conflit dans les cellules ; il renforce linaction par un accs moins ais au travail ou aux activits ; il rduit les possibilits de dialogue et de prise en charge par les agents pnitentiaires et la facult davoir des relations (tlphone, parloirs) lextrieur ; il diminue lefficacit des efforts de rinsertion ; il dtriore les conditions du travail du personnel, que traduit le vif sentiment de dlaissement actuel, dautant plus que les effectifs sont calculs en fonction dun nombre de dtenus conformes au nombre de places. Le commissaire europen aux droits de lhomme note ainsi (rapp. prcit) propos des personnes accueillies dans des cellules surpeuples : Leur vie devient plus difficile encore car lEtat ne parvient pas leur procurer les conditions prvues par sa lgislation. Ces personnes sont ainsi doublement punies . Bref, en faisant de la prison une caricature delle-mme9, le systme carcral actuel a toutes chances de faciliter, loppos de sa mission et malgr les efforts dploys, les sorties insuffisamment prpares, par consquent favorisant, nolens volens, la ritration et la rcidive.

6/ On a cru remdier aux difficults, depuis plus de dix ans, en cherchant identifier dans
chaque personne condamne sa dangerosit afin de personnaliser la sanction pnale et, la personnalisant, de sparer, dans certaines limites, la dure du sjour et le type denfermement de la gravit de linfraction. Mais cette voie est largement illusoire. Outre quelle met en pril les principes

En ce domaine, voir le rapport pour 2008 du Contrleur gnral des lieux de privation de libert, p.28-30.

Le principe de lencellulement individuel, raffirm encore par la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 et constamment diffr, ne peut videmment pas, dans ce contexte, trouver sappliquer.

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de notre droit pnal, outre quelle interroge sur les possibilits de dfinir dans la personnalit du dlinquant le risque quil a de commettre une nouvelle infraction, elle ne peut occulter le fait que toutes les personnes dtenues sont appeles sortir de prison et quil en rsulte que la question de leur rinsertion est pose : notre socit doit sorganiser en consquence plutt que de feindre de croire quelque impossible (comme irraliste) loi du talion. On a cru y rpondre aussi, depuis vingt-cinq ans, par la construction de nouveaux tablissements. Plusieurs motifs ont t avancs lappui de ce choix. Deux ne sont gure contestables : le premier tait de remdier la vtust qui caractrisait beaucoup trop dtablissements pnitentiaires, gnrant des conditions dexistence et de travail indignes pour les personnes prives de libert et les personnels y exerant ; le second tait de parvenir offrir aux prisonniers qui le souhaitent un encellulement individuel, conformment au principe de la loi franaise rappel ci-avant. Mais dautres motifs, de tonalit nettement plus scuritaires, ont t avancs, qui ont fait lconomie de savoir si la prison tait efficace, y compris en matire de scurit, et qui sont, somme toute, paradoxaux dans une socit o la dlinquance constate est en recul. On ne saurait poursuivre un tel programme sans rflexions sur son cot10 et surtout sur le genre dtablissements auxquels il conduit, difficult sur laquelle le contrleur gnral a dj appel lattention des pouvoirs publics. Les crdits publics doivent tre rorients vers la rnovation des maisons darrt, partout o elle est possible. Cest seulement l o les locaux ne permettent pas de dvelopper des activits dune prison digne de ce nom quil faut songer reconstruire un tablissement urbain de taille modeste. Mais il faut bien dterminer de manire rationnelle le nombre de places de prison que notre pays entend possder et, cette fin, faire un certain nombre dhypothses de moyen et long terme sur la dlinquance conduisant des peines demprisonnement, la longueur de celles-ci, le recours la dtention provisoire, lampleur de lamnagement des peines et la place de lencellulement individuel en prison. Ltude dimpact de la rcente loi sur lexcution des peines na justifi les dimensions du programme de construction que par le taux de croissance annuel moyen des peines privatives de libert prononces constat pour la priode 2003-2011, ce qui est fragile11. Il est vraisemblable qu la condition que soient mises en uvre lensemble des mesures suggres ciaprs, il ne soit pas ncessaire daller beaucoup plus avant que le programme de construction actuellement en cours dachvement, sauf cas particuliers de certains tablissements remplacer, en mtropole et outre-mer. Dans ces conditions, faut-il instaurer, comme on la rclam, un numerus clausus gnralis lensemble du systme, les prisons ne pouvant accueillir que le nombre de personnes correspondant au nombre de places dont elles disposent ? Outre que ce dernier est, on la indiqu, relativement plastique, il parat dlicat de faire dpendre lentre en prison ou le raccourcissement dune peine,

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Les partenariats public-priv envisags vont grever pour la longue priode les crdits de fonctionnement ministriels et vont mettre en pril ladaptation du ministre aux volutions venir.

De mme quest fragile la rfrence au nombre moyen de personnes dtenues rapport au nombre dhabitants (100 pour 100 000)dans les pays du Conseil de lEurope, la France tant juge au-dessous de cette moyenne (par consquent la population carcrale devrait encore crotre) : cest oublier que dans nombre de pays dEurope de lEst (faisant partie du Conseil de lEurope), le nombre de personnes dtenues demeure, raison de leur histoire, qui ne saurait tre compare la ntre, souvent sensiblement plus lev, en particulier en Russie.

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de facteurs matriels trangers aux principes rgissant le droit pnal, la personnalit de lauteur et la gravit de linfraction commise, sauf mettre en pril le principe de lindividualisation des peines, que le Conseil constitutionnel tire de larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme12. En revanche, comme le contrle gnral la dj observ, la connaissance par les magistrats du parquet de la situation pnitentiaire dans le ressort dun tribunal peut tre un lment de la rflexion sur les flux qui alimentent les entres en dtention.

7/ La solution pour remdier un tat de fait, dont personne na vritablement aujourdhui

la matrise, nest pas une. Elle requiert tout au contraire un ensemble de rflexions et de mesures, les unes de long terme, les autres de court terme.

8/ Naturellement, il convient dabord de sinterroger sur lefficacit conomique et sociale

de lemprisonnement tel quil est pratiqu. Celle-ci implique trois considrations : lexcution dune sanction il importe dy veiller et, cet gard, le principe de lexcution des dcisions juridictionnelles ne saurait tre discut ; la scurit des personnes et des biens ; laptitude du dtenu libr mener une existence sans infraction ; les deux derniers facteurs tant lis. De manire plus pratique, on peut se demander si la prison est efficiente, par exemple pour apprendre au toxicomane dpendant de se dfaire de sa consommation qui la conduit commettre des vols rptition. On ne remet pas ici en cause, ce faisant, la ncessit de la peine : elle ne saurait jamais tre mise en doute. Mais seulement ladaptation de la forme quelle prend linfraction commise. Cette question se pose dautant plus que la prison, malgr dincontestables progrs, fonds sur de nombreux engagements dignes dloge des personnels, est trs pauvre en moyens sur ce point. Les prestations spcialises aux dtenus qui en requirent ou qui peuvent y tre contraints (injonction de soins) sont trs insuffisantes et mme parfois misrables. Se soigner, apprendre, modifier en profondeur son comportement sont des faits minoritaires en dtention. Manquent trop souvent les effectifs, les surfaces, les matriels et mme la rglementation ncessaire13. Il nest pas inconcevable dimaginer que la prison est le lieu commode de destination de personnes (en particulier les personnes en souffrance mentale) faute de places ailleurs et de moyens plus appropris14. La ncessaire adaptation de la peine linfraction commise et une attention une relle scurit demandent que lon rflchisse doublement : certaines peines prvues par le code pnal ; de nouvelles formes de sanctions pnales plus efficaces que celles existantes, sur les lments mentionns ci-dessus.

9/ Il convient galement de rflchir la manire dont fonctionnent nos juridictions pnales,

en situation encore dlicate, malgr les efforts accomplis par les pouvoirs publics et par ceux qui y travaillent. Cinq questions, qui sont au cur de notre sujet, doivent tre mentionnes pour tre examines de prs.
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Voir par exemple Conseil constitutionnel n 80-127 DC du 20 janvier 1981 (loi renforant la scurit, consid. 15 et 16) ou n 2011-625 DC du 10 mars 2011 (LOPPSI, consid. 20,21, 26 et 27).

Cf. avis du Contrleur gnral des lieux de privation de libert relatif laccs linformatique des personnes dtenues (Journal officiel du 12 juillet 2011). Louverture de trois UHSA (Unit hospitalire spcialement amnage) Lyon, Toulouse et Nancy est une amlioration sensible ; elle doit tre suivie des autres entres en service prvues. Mais on doit se rappeler que les tudes pidmiologiques dnombrent environ quinze mille personnes souffrant daffections mentales en dtention.
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Laccs la justice des catgories les plus modestes on pense ici aux victimes comme aux auteurs dinfraction est une proccupation lancinante. Les difficults de trouver un dfenseur qui puisse sinvestir dans un dossier et de rmunrer cet investissement sont encore trs fortes. Elles dveloppent dans beaucoup desprits, tort ou raison, le sentiment de navoir pas t dfendus et, par consquent, dtre la victime dune injustice. La plupart des personnes dtenues supportent tant bien que mal le systme pnitentiaire ; peu font crdit au systme judiciaire de son fonctionnement, surtout de la possibilit quil leur a laiss de sexpliquer. Il est impossible de ne pas tablir de relations entre ce sentiment et le nombre important de peines prononces lgard de personnes dmunies. Le temps des magistrats, qui ont eu loccasion de faire connatre publiquement leurs interrogations, mrite aussi considration. Dune part, il y a lieu dtre frapp par la dichotomie entre les instructions daffaires difficiles et les procs criminels pour lesquels le temps nest pas compt (un procs dassises est plus long aujourdhui quhier) et, loppos, le traitement la chane des affaires rputes banales, dans lesquelles sont en jeu pourtant des avenirs dcisifs. Beaucoup de personnes rencontres ont, tort ou raison, le sentiment de navoir pas t entendues. Un meilleur quilibre est souhaitable. Dautre part, le temps manque pour des occupations plus invisibles mais galement ncessaires. Parmi celles-ci, la ncessit de voir la prison : certes, les juges de lapplication des peines et les substituts chargs de lexcution des peines sy rendent rgulirement. Mais les autres, notamment ceux qui condamnent la dtention ? Je suis oblig de pousser les professionnels aller visiter la prison explique un procureur de renom. La prsence et aussi le contrle des magistrats en prison doivent tre accrus. Bien que la proportion de prvenus dans lensemble de la population pnale soit dsormais conforme la moyenne europenne (elle a t longtemps plus leve en France quailleurs), des efforts, dans le sillage de ce qui est recherch aussi en Europe, doivent tre faits pour diminuer substantiellement le recours la dtention provisoire15 et le dveloppement dalternatives (du type arrts domicile pratiqus ailleurs). Les mcanismes lgislatifs qui ont pour effet de conduire au prononc quasi-automatique des peines demprisonnement (sous rserve de motivations particulires) doivent tre examins de prs dans leurs rsultats et leur efficacit, au sens qui a t mentionn et leur maintien ou non li cet examen. De mme, doit tre rflchie la politique damnagement de peines qui a t tour tour, depuis quelques annes, encourage et limite. La loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 reprsente sur ce plan une relle avance qui doit tre stabilise. Il est fait tat aujourdhui dune forte progression des amnagements, notamment dans lessor des alternatives lincarcration (accrues de prs de 29% entre mai 2011 et mai 2012). Mais cette donne ne doit pas susciter trop denthousiasme : elle repose essentiellement sur laccroissement du placement sous surveillance lectronique (2 500 bracelets au 1er janvier 2008 ; 9 500 au 1er mai 2012), dont lexprience des pays qui le mettent en pratique tablit dsormais quil est supportable pour une dure qui nexcde pas quelques mois. Autrement dit, la surveillance lectronique est un moyen de rguler les effectifs de personnes dtenues, mais dont leffet restera quantitativement limit. En revanche, des efforts doivent tre faits en matire de placement extrieur (dlaiss en raison de lessor du bracelet ) ou de la semi-libert (certains centres restent, pour des motifs varis, sous-utiliss et une rglementation nationale par exemple sur les heures douverture devrait leur tre applique16). La suspension de peine pour motif mdical, dfinie par la loi du 4 mars 2002, est insuffisamment utilise : ses conditions ont t durcies depuis lors et devraient tre

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Cf. Recommandation du Comit des ministres du Conseil de lEurope du 27 septembre 2006 (Rec (2006)13). Le Contrleur gnral des lieux de privation de libert se rserve la possibilit de revenir sur cette question.

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rexamines, au moins en ce que les experts commis devraient tre mieux informs des ralits carcrales (recours un mdecin servant en unit de consultations et de soins ambulatoires - UCSA). On rencontre en dtention des personnes gravement handicapes dont les conditions dexistence sont indignes. Enfin une rflexion sur un contrle judiciaire vieillot, rnover, devrait tre conduite de mme que sur le travail dintrt gnral qui ne saccrot gure, faute doffres en nombre suffisant.

10/ En dernier lieu, court terme, la mise en uvre de courtes peines jusqualors inexcutes, avec une ou plusieurs annes de retard, faute des moyens ncessaires donnes aux greffes, a pour rsultat de ruiner linsertion de ceux des condamns qui, postrieurement au jugement, avaient repris vie professionnelle et relations sociales. Si lapplication des jugements ne doit souffrir aucune exception, comme il a t indiqu, encore faut-il quelle intervienne dans des dlais raisonnables. Il devrait tre dcid que ce principe, avec les moyens ncessaires donns aux juridictions pour ce faire, recevra dsormais une application rigoureuse. Mais le pass (peines inexcutes prononces antrieurement 2012) devrait tre apur par une loi damnistie spcifique, qui ne prendrait effet on doit insister sur ce point qu lgard dauteurs de dlits nayant t condamns qu des peines lgres ; et si une telle mesure apparat impossible, les juges de lapplication des peines devraient considrer avec bienveillance, pour cette population, dans le cadre de larticle 723-15 du code de procdure pnale, la manire dont la peine doit tre excute et sorienter de manire prfrentielle vers une alternative lincarcration : mais, pour avoir une porte, cette mesure implique la tenue de confrences visant instaurer, dans le cadre de chaque cour dappel, une vritable politique damnagement de peines, videmment respectueuse de lindpendance du juge.
De manire plus gnrale, il est volontiers donn acte aux pouvoirs publics de ce que, dune part, aucune loi damnistie nest vote loccasion des lections prsidentielles de 2007 et 2012, dautre part de ce quaucun dcret de grce nest dsormais pris lors de la fte nationale. Si ce dernier point doit faire lunanimit, et sil est souhaitable que lamnistie perde de son caractre circonstanciel contraint, on doit cependant admettre que lamnistie ne constitue ni une incongruit juridique, ni une tranget dmocratique, et stonner quelle disparaisse de lhorizon lgislatif national. Il est sans doute dommageable, mme si lon en voit bien les motifs, que le Parlement ne puisse voter une mesure en ce sens, dont il lui appartient de dfinir lopportunit et les contours : la justification nen est aujourdhui gure discutable.

Jean-Marie Delarue

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