UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

Departamento de Urbanismo / Escuela de Postgrado

Experiencias exitosas de Programa de integracin urbana en barrios precarizados en ciudades de Amrica Latina

PROGRAMA DE MAGISTER EN URBANISMO POLITICAS PUBLICAS II 2do SEMESTRE 2011

Estudiante: Alexander Panez Pinto Profesora: Viviana Fernndez Prajoux

25 de Enero del ao 2012

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1. ndice Introduccin Objetivo Antecedentes Conceptuales y/o Referenciales Metodologa Programas Seleccionados Programa Mejoramiento Integral de Barrios, Bogot, Colombia Programa Hbitat, Mxico Programa de Recuperacin de Barrios (Quiero Mi Barrio), Chile Programa Unidade de Polcia Pacificadora Social [UPP Social], Rio de Janeiro, Brasil Conclusiones Bibliografa P. 15 P. 17 P. 3 P. 3 P. 4 P. 6 P. 6 P. 6 P. 8 P. 11 P. 14

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Introduccin

Si observamos las ciudades de Amrica Latina, en ellas se ha experimentado un acelerado aumento de la urbanizacin hace varias dcadas. Estos procesos de concentracin poblacional han estado acompaado de una precarizacin de las condiciones de vida de una parte de los habitantes de aquellas formaciones urbanas (DAVIS, 2006). Estos sujetos se agrupan a lo largo de la regin en Villas Miserias (Argentina), Cantegriles (Uruguay), Poblaciones (Chile) o Favelas (Brasil) que se conforman en comunidades estigmatizadas, situadas en la base del sistema jerrquico de regiones que componen una metrpolis, en las cuales los parias urbanos residen y donde los problemas sociales se congregan e infeccionan, atrayendo la atencin desigual y desmedidamente negativa de los medios, de los polticos y de los dirigentes del Estado. (WACQUANT, 2005: 7). Este trabajo surge as con la preocupacin de contribuir a las discusiones que existen sobre este fenmeno dentro de la Poltica Pblica, donde una arista interesante son las acciones que el Estado ha intentado desarrollar para hacer frente a este problema. Ahora, en lo que se refiere a asentamientos precarios, se calcula que alrededor de un 32% de la poblacin urbana en Amrica Latina y el Caribe, es decir, una de cada tres personas, vive en este tipo de territorios de la ciudad (SABORIDO, 2005). En esta trayectoria, se ha pasado por diferentes estrategias para hacer frente a los asentamientos en la regin. Desde la simple negacin de estos territorios de la ciudad vivenciadas en las primeras dcadas del siglo XX, en donde la intervencin del Estado se basaba en medidas de represin y disciplinamiento. Posteriormente, en la mayora de los pases se desarrollan procesos de erradicacin de los asentamientos irregulares mediante polticas de construccin de viviendas, que posean poca cobertura y adems, tenan efectos negativas para la segregacin urbana. Para complejizar an ms este fenmeno, adems del problema cuantitativo que nos afecta, ocurre que en aquellos pases que han logrado mayores avances en la reduccin del Dficit (un ejemplo de ellos es Chile) no se ha relevado con la importancia necesaria las dimensiones cualitativas del derecho a la vivienda (calidad de la construccin, condiciones de infraestructura del entorno, integracin en el espacio en el espacio urbano, por relevar algunos puntos), es decir, a pesar de avanzar en el Dficit Cuantitativo persiste un Dficit Cualitativo (TIRONI: 2003, SABATINI: 2000).
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Objetivo

Realizar una sistematizacin de las experiencias consideradas como exitosas en Amrica Latina en lo que se refiere a Programas de Integracin Urbana para Barrios Precarizados.

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Antecedentes conceptuales y/o referenciales.

Para llevar a cabo este trabajo, considero importante trabajar dos conceptos que van a permitir el anlisis de la poltica; Integracin Urbana y Barrios Precarizados. Antes de comenzar con estas definiciones, es importante sealar, A qu nos referimos cuando hablamos de experiencias exitosas de integracin urbana para barrios precarizados? Partiremos de la definicin ideal de lo que se puede como experiencia exitosa segn la literatura revisada (ROJAS, 2009; ARRIAGADA, 2000; TORRES, RINCON y VARGAS, 2009) de la que desprendemos los siguientes principios:
a)

b)

c)

d)

e)

Participativa: Que incorpore en el mayor nivel posible de decisin a la comunidad que se ver afectada por el programa durante su diseo y ejecucin, buscando revertir las tendencias clientelistas y tuteladas de la participacin de la comunidad en los programas urbanos. Sustentabilidad: Se refiere a que las acciones planteadas por los programas coincidan con la proteccin y/o la promocin del medioambiente, buscando un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Integralidad: Dice relacin con que las acciones definidas en el programa tomen en cuenta las diferentes aristas para resolver el problema (promocin del desarrollo comunitario, mejoramiento espacios pblicos, mejora en la generacin de ingresos) Contribuya a la disminucin de la Segregacin: Fenmenos de desigualdad en la ciudad como la Segregacin deben ser especialmente abordados por estos programas, lo que se debe plasmar en acciones y mecanismos de evaluacin que den cuenta en qu medida la accin del programa ha logrado revertir la Segregacin en las ciudades intervenidas. Multisectorial: En la misma sintona de la integralidad se refiere especficamente a que la forma de entender el problema a intervenir y las propuestas de soluciones deben ser miradas desde diferentes perspectivas profesionales con el fin de lograr un abordaje ms complejo de la problemtica.

En lo que se refiere al concepto de Integracin es un trmino que no puede tomarse a la ligera, De qu se trata la Integracin? Se trata de que las diferencias entre las personas que habitan la ciudad desaparezcan y de esta forma algunos se adapten a un determinado orden preestablecido dejando de lado sus diferencias? O se trata la Integracin de crear un cierto consenso acerca de las pautas que van a guiar las relaciones entre los diferentes habitantes de la ciudad acerca de la participacin del Estado y el Mercado en sus vidas? Podramos decir a partir de estas preguntas que la cuestin de la Integracin transita entre la homogeneidad y heterogeneidad social dependiendo de la postura desde la que la entendamos y adems, se mueve el establecimiento de un orden y el dialogo entre los diferentes grupos que componen el espacio social. Atendiendo a esto, compartimos la visin que seala que la integracin
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no llega con el orden, sino que se posibilita poniendo en prctica polticas pertinentes, ideando formas dialgicas de configurar conjuntamente con todos los participantes los caminos de la produccin del orden (MATUS Y QUIROGA, 2001: 68). Tratando de definir preliminarmente la Integracin podemos decir que se trata de la participacin de toda la poblacin de una ciudad en el crecimiento y desarrollo de ella, con el fin de mejorar la calidad de vida de las personas1. Adems, esta integracin social supone un proceso dinmico y multifactorial que supone que gente que se encuentra en diferentes grupos sociales (ya sea por cuestiones econmicas, culturales, religiosas o nacionales) se rena bajo un mismo objetivo. Se logra llevar a niveles de igualdad la participacin de los habitantes no slo en las decisiones de poder sino tambin en el acceso a los bienes y servicios que existen para la satisfaccin de sus necesidades. Por otro lado, la definicin de Barrios Precarizados ser trabajada durante el tiempo del curso buscando un concepto amplio que permita identificar las diferencias en las focalizaciones que hacen los Programas estudiados. Hay diferentes formas de abordar el concepto de Barrios Precarizados, algunos relevan principalmente la dimensin material y de infraestructura (por ejemplo este definicin que hacen los urbanistas acerca de las Favelas de Rio de Janeiro rea predominantemente habitacional, caracterizada por ocupacin de tierra por poblacin de baja renta, precariedad de la infraestructura urbana y de servicios pblicos, vas estrechas y de alineamiento irregular, lotes de forma y tamao irregulares y construcciones no licenciadas, en disconformidad con los padrones legales [Plano Director de la ciudad de Rio de Janeiro Art. 147 citado en BURGOS, 1998]). Sin realizar an un trabajo exhaustivo para definir este trmino lo que intentaremos ser que, adems de relevar la dimensin de la precariedad material, relevaremos la condicin de estos sectores como barrios lo que permite reconocerlos como lugares que estn contenidos con historia, entramados de relaciones econmicas, afectivas, de solidaridad, de organizacin social, etc. Esta claridad conceptual para el final del trabajo contribuir a responder las siguientes interrogantes. Qu aspectos podemos tomar como aprendizaje de las experiencias llamadas exitosas en Integracin Urbana en ciudades de Amrica Latina para una Poltica Urbana de Integracin Social? Qu concepcin de Integracin Urbana est detrs del diseo del Programa? 5. Metodologa.
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Definicin contenido en Material Educativo de EXPLORA, CONICYT y la Universidad de Chile. 5

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Para desarrollar este trabajo, se har un anlisis de por lo menos 4 casos de Programa que hayan sido diseados y ejecutados en ciudades Latinoamericanas. La metodologa de investigacin va a ser de carcter descriptiva, esto quiere decir que se centra en estudiar cmo se manifiesta un aspecto delimitado de un fenmeno de estudio donde se tiene considerable informacin (HERNNDEZ, FERNANDEZ Y BAPTISTA, 1997). Existe una gran cantidad de programas de mejoramiento de barrios ejecutados en Amrica Latina, destacndose experiencias en Brasil, Chile, Mxico, Argentina, Ecuador, Colombia, Uruguay, entre otros pases. Para efecto de este trabajo se expondrn slo algunos de estos programas de intervencin urbana que han recibido reconocimientos fuera de su pas y que adems, han logrado cierta visibilidad ms de sus fronteras nacionales. Principalmente, para obtener informacin se utilizarn fuentes secundarias de los programas tales como; a) documentos institucionales de descripcin del programa y la poltica en la que se fundamenta, b) evaluaciones que se hayan desarrollado por parte de organismos gubernamentales y c) anlisis del programa llevados a cabo por expertos en polticas urbanas. Tomando estos antecedentes, se analizar cada uno de los programas a partir de los siguientes criterios: Contexto de surgimiento del Programa Definicin del objetivo del Programa Definicin y Focalizacin de los Usuarios y el rea a intervenir por el Programa Principales lneas de accin del Programa Principales fortalezas y debilidades del Programa identificadas por los analistas de Polticas 6. Programas Seleccionados. a) Programa Mejoramiento Integral de Barrios (Bogot, Colombia) Este Programa nace desde la implementacin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el ao 2000, y se plantea en el actual plan de desarrollo como Programa Mejoremos el Barrio, que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de la poblacin ubicada en las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) de mejoramiento integral, mediante intervenciones institucionales relacionadas con la calidad de vida en relacin con la comunidad, el barrio y su entorno. Fue seleccionado porque se trata del primer Programa de mejoramiento de barrios desde un enfoque integral ejecutado en la ciudad de Bogot, por lo que resulta interesante analizar su trayectoria.
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Contexto de surgimiento Durante comienzos de los aos noventa, se poda apreciar en las ciudades latinoamericanas factores de pobreza manifestados mediante fenmenos de informalidad como son crisis econmica, social y poltica, disminucin de los niveles de vida de los sectores populares, ausencia de alternativas econmicas para la poblacin, precarizacin del empleo y de los ingresos, elevadas rentas de suelo, dificultad de las familias pobres de acceder a crditos hipotecarios, migracin desde las zonas rurales, desplazamiento forzado, incapacidad del Estado en la ausencia de control y las dbiles polticas de gestin del suelo y habitacionales, as como la creciente desigualdad social, conductas corruptas y desconfianza; han generado distanciamientos de la poblacin frente a este proceso (BERNAL, 2011). En este contexto ingresa el programa de Mejoramiento Integral de Barrios de Bogot En el caso de Bogot existe una larga trayectoria de mejoramiento de barrios que se arrastra desde los aos setentas. Su desarrollo est fuertemente relacionado con los procesos de descentralizacin y los cambios en la legislacin de planificacin territorial en el pas. En cada uno de los planes de desarrollo propuestos por los Alcaldes desde los aos noventas hasta la actualidad, se han generado acciones de mejoramiento de barrios, con diferentes nfasis segn la orientacin de la autoridad pero tambin por las orientaciones de organismos internacionales como ONU-Hbitat y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Definicin del objetivo del programa El PMIB se propona contribuir a la disminucin de los elevados niveles de pobreza, exclusin, desatencin de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de gran nmero de habitantes de la ciudad, situados en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, de tipo residencial con urbanizacin incompleta, priorizadas en el Plan de Ordenamiento Territorial para ser objeto de mejoramiento integral. En ese sentido, el programa tena como principal objetivo: orientar las acciones de complementacin, reordenamiento o adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior, para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad (TORRES, RINCON y VARGAS, 2009; 237) En lo que se refiere a sus objetivos especficos; sus principales orientaciones estaban en generar capital social; atender poblacin vulnerable; fortalecer la organizacin comunitaria; facilitar la provisin de infraestructura y equipamientos de soporte de escala intermedia en zonas de desarrollo incompleto, y finalmente construir colectivamente normas urbansticas bajo criterios de sostenibilidad,
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corresponsabilidad, seguridad y productividad urbana (TORRES, RINCON y VARGAS, 2009; 237) Fortalezas y Debilidades Una de las fortalezas ms interesantes que ha tenido este programa ha sido su capacidad de articularse con la legislacin urbana local y nacional. Quizs, que su implementacin dependa directamente de la Alcalda Mayor es xito asegurado en este punto. No obstante, es destacable que adems de ser un programa de Mejoramiento Integral de Barrios, se trata de la planificacin urbana puesta en accin a travs de un programa de intervencin urbana. Otro aspecto es la integralidad, aunque como vamos a apreciar a lo largo del documento, este principio se trata de una idea que impera fuertemente en la mayora de los programas de mejoramiento de barrios precarizados. Hablando de las debilidades, se observa que en algunas experiencias de intervencin del programa, no se ha logrado revertir la presencia del clientelismo en el modo de trabajar con las organizaciones comunitarias en el proceso de participacin comunitaria: Ha habido casos en los que, pese al establecimiento de acuerdos con la comunidad en cuanto al tipo y priorizacin de obras a realizar, la intervencin de polticos incide negativamente en la ejecucin de las obras, y en consecuencia, la credibilidad de la accin institucional se ha visto afectada. (TORRES, RINCON y VARGAS, 2009). Ahora, en lo que se refiere al mbito institucional, an no se han logrado incorporar dentro de la comunidad y los equipos profesionales que trabajan en la ejecucin del programa la participacin como prctica. Como seala una de las evaluaciones revisadas; la apropiacin del sentido global de los escenarios de participacin y de las experiencias de mejoramiento es dbil entre la comunidad y entre los funcionarios directivos, asesores, administrativos y profesionales de las distintas entidades a nivel distrital (TORRES, RINCON y VARGAS, 2009; 195) b) Programa Hbitat (Mxico) El Programa Hbitat est orientado a abordar los problemas que enfrentan los hogares pobres que viven en reas de concentracin de pobreza de las zonas urbanas. La Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) dise el Programa Hbitat, en ejecucin desde 2003, con el propsito de articular los objetivos de la poltica social con los de la poltica de desarrollo urbano y territorial. Hbitat busca superar los rezagos y profundos contrastes sociales en las ciudades y zonas metropolitanas, as como contribuir a transformarlas en espacios seguros, ordenados y habitables. El Programa Hbitat contribuye a hacer ciudad por cuanto construye espacios con identidad y valor social, articula los barrios marginados y los asentamientos precarios al desarrollo de la ciudad, favorece el ejercicio de los derechos de ciudadana de la poblacin asentada en esos
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mbitos territoriales, y eleva la calidad de vida de los habitantes de las ciudades (ROJAS, 2009). Contexto de surgimiento Al momento de disear el programa Hbitat se diagnostican dos tipos de inequidad que deben ser abordadas; la inequidad vertical, porque parte de la aceptacin del gobierno federal de que en las ciudades mexicanas hay diferencias notorias en el entorno urbano que segregan a la poblacin residente en ciertas reas, donde no se cuenta con los servicios bsicos, impidindoles tener un nivel de vida cercano al de otra parte de la poblacin que vive en zonas residenciales e inequidad horizontal, porque permite la distribucin de recursos con relacin a la pobreza relativa de las regiones involucradas. Como ha ocurrido en otras ciudades latinoamericanas, en las ciudades mexicanas hay graves problemas de segregacin, segn lo que seala Navarro (2008) los hogares en situacin de pobreza han tendido a concentrarse en la periferia de las ciudades. Las reas geogrficas con estas caractersticas suelen formar conglomerados o polgonos, donde 50% o ms de los hogares se encuentran en situacin de pobreza patrimonial (P. 15) Frente a esta situacin, la respuesta frecuente de los grupos de menores ingresos ha sido ocupar tierras vacantes (pblicas o privadas) o comprar lotes en subdivisiones ilegales para levantar sus hogares con su propio esfuerzo. Esto da origen a los asentamientos informales que tienen graves consecuencias urbanas, tan ambientales como econmicas y sociales. Por esto, el tema de la reserva de suelo es fundamental en el programa, buscando apoyar a las ciudades y zonas metropolitanas elegibles en la adquisicin de suelo para el asentamiento de los hogares que se encuentren en situacin de pobreza patrimonial. Definicin del problema Llama la atencin que el programa Hbitat se defina antes que todo como un programa de superacin de la pobreza. Para efectos del programa la pobreza a intervenir es aquella denominada patrimonial, definida como la proporcin de personas cuyo ingreso per cpita a nivel de hogar es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico (Coneval citado en NAVARRO, 2008; 13). Esta pobreza est basada fuertemente en la figura de las restricciones en; la oferta de servicios bsicos, capacidades mnimas para participar en la actividad econmica, de patrimonio o capacidad para invertir, de riesgo o falta de mecanismos de proteccin, de entrada a los mercados laborales. Principales lneas de accin del programa En este programa encontramos tres grandes grupos. En primer lugar est el Desarrollo social y comunitario donde las principales accin son; i) Capacitacin para el trabajo y el entrenamiento en artes y oficios; ii) construccin, ampliacin,
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habilitacin, rehabilitacin y equipamiento de inmuebles destinados a la prestacin de servicios sociales; iii) prestacin de servicio social en tareas de asistencia a la poblacin objetivo; iv) promocin de la ejecucin de acciones de otros programas y dependencias. Una segunda lnea de accin se refiere al Mejoramiento del entorno urbano, donde se desprende como medidas concretas; i) Construccin o rehabilitacin de: banquetas y refugios; reas verdes, jardines y canchas deportivas dentro del polgono; mobiliario y equipamiento urbano bsico; corredores exclusivos de transporte y vialidad dentro de los polgonos y para la conexin de estos con la ciudad; ii) mejoramiento de los accesos para el transporte pblico, establecimiento de rutas, senderos y paradores seguros (peatonales y de transporte), colocacin de luminarias con especificaciones para seguridad pblica en reas de riesgo, sealizacin y control de sitios donde se arroja basura y escombros, as como establecimiento de mdulos de vigilancia, entre otros; iii) estrategias integrales para la prevencin de desastres mediante la elaboracin de estudios y atlas de peligros naturales o de riesgos; iv) prevencin de desastres mediante la realizacin de obras de mitigacin de riesgo y reubicacin de familias asentadas en inmuebles o en zonas de riesgo no mitigable; v) apoyo a hogares en situacin de pobreza afectados por desastres naturales mediante la reposicin de un paquete bsico de enseres y muebles; vi) orientacin y sensibilizacin de la poblacin en materia de mejoramiento del entorno; vii) construccin de obras y provisin del equipamiento para instalar o fortalecer sistemas de recoleccin, reciclaje y disposicin final de residuos slidos; viii) medidas de conservacin y mejoramiento del entorno, incluidas acciones de saneamiento de agua, limpieza y rescate de cauces urbanos y arborizacin. Finalmente, la tercera lnea de accin del programa Hbitat dice relacin con la Promocin del desarrollo urbano, de lo que obtenemos; i) Apoyo a la formulacin o actualizacin de planes y programas municipales; ii) creacin y fortalecimiento de agencias de desarrollo y observatorios urbanos; iii) acciones que contribuyan a alentar la participacin social, la coordinacin intersectorial y la asociacin municipal para la identificacin, planificacin, promocin y ejecucin de proyectos estratgicos para la superacin de la pobreza urbana; iv) fortalecimiento de las capacidades locales en materia de planificacin, administracin y gestin del desarrollo social y urbano; v) adquisicin de suelo para la construccin de inmuebles destinados a la prestacin de servicios sociales; vi) apoyo a los gobiernos de las entidades federativas y municipales en la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda social de lotes con servicios bsicos para hogares en situacin de pobreza. Este programa fue elegido porque llama la atencin por su intento de articular la poltica social a travs de una estrategia territorial y adems, es interesante el nivel de focalizacin que realizan a nivel de manzana, esto con el fin de lograr mayor efectividad en el objetivo de desarrollo del programa. Adems, fue uno de los
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programas destacados como Mejor Prctica de Poltica Social por Naciones Unidas en el ao 2004. Fortalezas y debilidades Las evaluaciones peridicas a las que ha sido sometido destacan que el programa responde adecuadamente a la problemtica que le dio origen y que ha obtenido buenos resultados por cuanto ha concentrado los recursos en espacios urbanos calificados con grados de marginacin alto y muy alto; ha creado oportunidades de mejoramiento en zonas marginadas que de otra manera no podran tener acceso a obra pblica o inversin social; ha mejorado el acceso a los mercados de trabajo y el incremento de las oportunidades de las mujeres, y ha creado mejores condiciones para la ejecucin de las obras y la elaboracin de planes de desarrollo comunitario, lo que evita la dispersin de esfuerzos y recursos (ROJAS, 2009; 206). Un aspecto cuantitativo que se puede medir para ver los impactos del programa es el avalo para la estimacin de la plusvala inmobiliaria generada por las inversiones en infraestructura de Hbitat, realizado en 2007, evidenci que las inversiones del programa en pavimentacin, alumbrado pblico, electrificacin, redes de agua, drenaje, alcantarillado, banquetas y refugios han tenido un efecto muy significativo, ya que por cada peso mexicano invertido se increment en 2,85 pesos el valor de los predios de los hogares de las zonas intervenidas (ROJAS, 2009). Otra fortaleza es su modo de gestin como programa nacional, ya que segn los resultados de la gestin local y el cumplimiento de compromisos de parte de los municipios hacia el programa, se toman en consideracin al momento de hacer redistribuciones de recursos premiando o castigando segn corresponda segn el desempeo desarrollado. Por la literatura revisada, no se evidenciaron grandes debilidades por parte del programa Hbitat en su concepcin y gestin.
c)

Programa de Recuperacin de Barrios (Quiero Mi Barrio, Chile)

Contexto de surgimiento y definicin del problema Surgido en el ao 2006, a partir de una medida presidencial del gobierno del momento. El Programa tiene como fin: contribuir a la cohesin social en las ciudades a travs de procesos participativos de recuperacin de barrios con deterioro fsico y vulnerabilidad social2. El objetivo a nivel de propsito del Programa es: Vecinos/as de barrios con deterioro urbano y vulnerabilidad social mejoran sus niveles de integracin social a
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Informe Final de Evaluacin Recuperacin de Barrios: Quiero mi Barrio DIPRES. Ao 2010 11

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travs de su participacin en iniciativas de recuperacin de los espacios pblicos y mejoramiento de las condiciones de su entorno, fortaleciendo con ello sus redes sociales y vecinales (FUENSALIDA, LARENAS y HERRERA, 2010; 8). El Programa est basado en la experiencia que tienen en Espaa con el tema de barrios deteriorados, especialmente la llamada Ley de Barrios, promulgada en Catalua. Es seleccionado este programa en el caso de Chile porque considero que se trata del avance ms significativo que ha logrado el Estado para desarrollar una poltica urbana de desarrollo de barrios precarizados de nueva generacin. Considero que Quiero mi Barrio es el piso desde el cual debemos mejorar nuestras acciones de poltica urbana para los sectores ms vulnerables de la ciudad. El Programa desde su diseo tiene una duracin efectiva mxima de 24 meses para barrios vulnerables, en los cuales se desarrollan cuatro fases consecutivas que presentan diferencias en su extensin temporal segn se trate de barrios localizados en la Regin Metropolitana (RM) o en una regin distinta a sta. Las fases son; Fase 0: Instalacin del Programa Quiero Mi Barrio. Fase 1: Elaboracin de Contrato de Barrio. Se realiza un diagnstico tcnico, se constituye el Consejo Vecinal de Desarrollo que despus tiene un rol importante en la ejecucin del Plan de Intervencin Integral. Fase 2: Ejecucin de Contrato de Barrio. La fase de implementa durante la cual se ejecuta las obras en el barrio, pero adems se estimula el mejoramiento de capacidades sociales y comunitarias en el barrio. Tambin se hace el seguimiento, el monitoreo y el control del Plan de Intervencin Integral. Fase 3: Evaluacin y cierre. Se evala el proceso y los resultados y se constituye un Agenda 2 para que el Consejo Vecinal de Desarrollo puede seguir trabajando con lo que no se ha terminado en el momento del cierre Durante todo este proceso, se articulan dos mbitos claves; el Plan de Gestin Social (PGS) que define iniciativas necesarias para fortalecer el tejido social y mejorar los niveles de integracin social del barrio, promoviendo la participacin de los vecinos y el Plan de Gestin de Obras (PGO) que define acciones para la recuperacin fsicourbana del barrio, a travs del mejoramiento o dotacin sustentable de equipamientos y espacios pblicos Fortalezas y Debilidades Hablando de las fortalezas del programa, uno de las aspectos claves es que durante la ejecucin del programa Quiero Mi Barrio se fue creando una forma de operar la institucionalidad pblica inexistente hasta la fecha y que renueva la forma de hacer poltica social en lo que se refiere a la coordinacin sectorial de ministerios, as como el trabajo de los distintos niveles del Estado; nacional, regional y municipal. El programa ha constituido un aporte importante en cuanto a la forma de inversin pblica, con el concepto de intervencin territorial y no por lneas de financiamiento (subsidios para el financiamiento de obras)
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No obstante, un aspecto que debe mejorar tiene que ver con los criterios de seleccin de los barrios, donde se observa que ste se focaliza en barrios ms que en beneficiarios en tanto sujetos sociales, individuales o colectivos (FUENSALIDA, LARENAS y HERRERA, 2010). No se observan criterios precisos para la seleccin de barrios concentrndose en la caracterizacin comunal (porcentaje de poblacin pobre comunal segn Encuesta CASEN 2003) y estableciendo criterios sobre barrios (deterioro urbano y vulnerabilidad social, ambas dimensiones sin una definicin precisa por parte del Programa) lo que parece redundar en una seleccin en base a criterios aplicados desde la percepcin en el nivel regional y/o local. En lo que se refiere a las debilidades, el programa de Recuperacin de Barrios se diferencia de sus modelos europeos o estadounidenses en que no contempla la rehabilitacin de las viviendas y se concentra solo en rehabilitar y equipar los espacios pblicos. Esta es una carencia importante porque no aborda una parte significativa de los factores de deterioro de la calidad de vida de la poblacin y de los problemas que enfrentan los individuos para vender sus propiedades en los mercados secundarios de vivienda (ROJAS, 2009; 129). Continuando con las debilidades, Ter Horst (2009) sintetiza algunos aspectos preocupantes del programa; a) La relacin con la antigua Junta de Vecinos. La Junta de Vecinos es una agrupacin antigua en el barrio que se ve confrontado con la obligatoria creacin del Consejo Vecinal de desarrollo. En el caso de algunos barrios intervenidos caus rivalidad y discusiones, frustrando la labor del Consejo y el equipo de profesionales, b) Cmo participar? Esto se refiere a la relacin que establece el equipo de profesionales de la Seremi de Vivienda y Urbanismo con el resto de los actores involucrados en el trabajo, principalmente con los funcionarios de la Municipalidad y/o de las Junta de Vecinos u otra organizacin comunitaria, que por su experiencia de aos pueden pensar que ya lo saben todo y todo mejor. Esto se refiere a la coexistencia de miradas generacionales distintas, pero principalmente miradas tecnicistas por parte de algunos profesionales que se despreocupan del mbito de desarrollo comunitario, y c) La continuidad despus de fin de contrato. Este es quizs uno de los aspectos ms problemticos del diseo actual del programa. Queda poco claro lo que pasar con el barrio despus del Fin de Contrato. Se supone que ah el Consejo Vecinal de desarrollo sigue funcionando para el mejoramiento de su barrio; que ya fueron suficientemente entrenado para hacerlo. Sin embargo, ni siquiera hay un control o evaluacin peridico por parte del equipo de profesionales para verificar eso. Esto lleva a un gran riesgo de deterioro si no ponen atencin a este aspecto.

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d) Programa Unidade de Polcia Pacificadora Social [UPP Social] (Rio de Janeiro, Brasil) Contexto de Surgimiento La UPP Social se trata de la intervencin sucesora del meditico programa Favela Bairro en Rio de Janeiro. Basado en una poltica de seguridad pblica (la unidad de polcia pacificadora) que interviene en favelas dominadas por el narcotrfico, la UPP Social busca promover el desarrollo social, incentivar el ejercicio de la ciudadana, derrumbar fronteras simblicas y realizar la integracin plena de la ciudad. La UPP Social coordina esfuerzos de varios rganos del Municipio y promueve el trabajo conjunto con los gobiernos estadual y federal, el sector privado y la sociedad civil para producir resultados mejores y ms eficientes, evitando el desperdicio de recursos y la sobreposicin de proyectos. Para eso, cuenta con un equipo de gestin que acta directamente en los territorios pacificados, produciendo informaciones detalladas sobre cada rea de UPP. La UPP Social comienza su actuacin en cada territorio por la articulacin de acciones que consolidan los avances trados por la pacificacin y revierten los legados de la violencia y de la exclusin territorial: apoyo a organizaciones y proyectos locales; recuperacin de espacios pblicos; regularizacin urbana, de servicios y negocios; oportunidades para la juventud e iniciativas ciudadanas, culturales, deportivas y de esparcimiento que contribuyan al desarrollo de la comunidad (PREFEITURA RIO DE JANEIRO, 2011). Definicin del problema a intervenir Como se puede apreciar, el programa de la UPP es primordialmente un programa de Seguridad Pblica en donde se intervienen problemas urbansticos pero desde un papel secundario. Se justifica la entrada de la Unidad de Polica Pacificadora en las favelas bajo la premisa principal de que al ocupar los territorios dominados por el trfico de drogas o milicia, garantiza la paz y la ejecucin de las responsabilidades del Estado a travs de polticas sociales Fortalezas y Debilidades Una de las fortalezas ha sido la inversin y el diseo urbano que se ha utilizado en los proyectos de mejoramiento de infraestructura urbana, logrando mejorar la conectividad de la favela con el resto de la ciudad. Caso de la comunidad de Santa Marta (Ex Favela Santa Marta) conexin con el resto de la comunidad a travs de la actividad turstica asociada a la visita a la comunidad, mejoramiento de la seguridad dentro de la comunidad lo que mejora la confianza de las personas no residentes a transitar al interior de ella.
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La principal debilidad identificada es que bajo el objetivo de seguridad pblica, aspectos claves que son mencionados en el proyecto como la participacin comunitaria son subordinados a los lmites que entrega la accin pacificadora. Muchas de las intervenciones se da una vinculacin ambigua con la comunidad donde se hacen aperturas en los servicios que el Estado presta, no obstante, se contina mirando al residente de la favela y a los lderes comunitarios con cierta desconfianza. 6. Conclusiones

Ms que sealar cul ha sido el programa ms exitoso entre los descritos, la finalidad de este trabajo es lograr distinguir que aspectos son relevantes para conformar la base de una nueva poltica de integracin urbana de barrios precarizados. En primer lugar, es importante sealar que un elemento que debemos considerar a priori al momento de comparar, es la diferencia que tiene la realidad urbanohabitacional de las ciudades chilenas con los programas revisados en el resto de los pases latinoamericanos, en lo que se refiere a su intervencin sobre la informalidad de la vivienda. Efectivamente en Chile se ha logrado reducir significativamente el dficit habitacional a travs de una poltica habitacional que no repar en aspectos de calidad, lo que cre nuevos espacios de precariedad referenciado por algunos autores como Nueva Pobreza Urbana (TIRONI, 2003). Un aspecto que podemos apreciar es la similitud en los mbitos de accin definidos por todos los programas, i) mbito social-comunitario, ii) mbito infraestructura y iii) planificacin del desarrollo barrial, lo que se aprecia como una tendencia que deben cumplir los programas para convertir en experiencia exitosa. No obstante, dentro del mbito social-comunitario, ninguno de los programas logra atacar directamente el problema de la empleabilidad y la generacin de ingresos (tal vez el que ms logra avanzar en este aspecto es el programa Hbitat de Mxico). Efectivamente, los programas de mejoramiento de barrios han hecho contribuciones modestas en el tema de la generacin de ingresos para los beneficiarios de los programas. Son pocos los casos en los que estos programas se proponen incorporar a los beneficiarios al mercado de trabajo o fomentar el desarrollo de negocios en las comunidades (ROJAS, 2009). Este punto tendr que seguir profundizndose para mejorar la integralidad pretendida. Siguiendo en el mbito social-comunitario, se aprecia que persisten en la mayora de los programas problemas en la participacin efectivamente y procesos clientelares y tuteladas en la implementacin de los programa (observado en Hbitat Mxico y el Mejoramiento de Bogot). Incluso, en el caso de la UPP de Rio de Janeiro los procesos de participacin son acotados, abruptos por momentos y no relevados fuertemente en la accin del programa. Quizs el ms avanzado en este aspecto es el programa
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Quiero Mi Barrio, no obstante es preciso que mejore sus mecanismos de participacin a partir del reconocimiento de la participacin y las organizaciones existente en lo local. Otro elemento importante a la luz de la revisin de los programas es la seleccin de los barrios a intervenir. En el caso de programas como el de recuperacin de barrios en Chile es necesario apuntar a una mejora de los criterios de seleccin de los lugares a intervenir, logrando precisar la informacin en ese nivel. En este sentido, al parecer hay dos discusiones que deben avanzar. Una se refiere a la escala al momento de seleccionar el rea de cobertura. En este sentido, programa como Hbitat han logrado mostrar buenos resultados de focalizacin a travs de la seleccin de polgonos y manzanas, no obstante, habra que velar por no perder la dimensin de identidad barrial, ni particularizar las necesidades y los intereses de los vecinos de los barrios precarizados. Por otra parte, hay un problema de tipologa de barrios, ya que si bien los programas definen lo que van a entender por barrio, bajo esa definicin hay una amplia gama de barrios que segn sus caractersticas (nivel de violencia, dilucin de relaciones sociales, pobreza e indigencia, por dar ejemplos) requieren una intervencin diferenciada que sepa leer el proceso en el que se encuentran, un cierto nivel de complejidad de los barrios. Un aspecto interesante de las experiencias de los otros pases de Amrica Latina (especialmente Colombia y Mxico) tiene que ver con la poltica de regulacin urbanstica y reserva de suelo en particular. Esta poltica se conoce mayormente como Banco de Tierras y ha tenido resultados positivos en diversos pases de Amrica Latina. Estos programas entregan financiamiento directo a la compra de terrenos o crean una poltica de compra de terrenos que permita emplazar la vivienda social en zonas que por su valor de suelo le son vedados. Con esto, se pretende anticipar a las necesidades de acceso al suelo de los pobres creando reservas de suelo (Hbitat, Mxico) o comprando y urbanizando grandes extensiones de terrenos para posteriormente venderlos a proyectos de vivienda (Bogot, Colombia). Incluso, esta poltica termina siendo menos costosa para el Estado debido a las inversiones posteriores de servicios que debe realizar producto de la Segregacin que generan algunos proyectos habitacionales. Esta poltica acta de forma preventiva y no sobre errores urbanos consumados que deben ser intervenidos. Finalmente, se encuentra el problema del seguimiento. En la totalidad de los programas revisados, los documentos de anlisis revisados evidencian las dificultades en el seguimiento de la intervencin realizada por parte de los programas, tanto en lo que se refiere al mantenimiento de los servicios urbanos implantados y las mejoras de infraestructura as como la gestin social que fue potenciada a travs de la intervencin. En el mbito comunitario, esto se relaciona con que los programas logren efectivamente recomponer la vida comunitaria en el barrio, que las capacidades que fueran fortalecidas y que las figuras organizacionales que resultaron potenciadas tengan el acompaamiento pertinente para perdurar en el tiempo (pero con autonoma).
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