La implementacin de

Polticas Pblicas
 Qu es la implementacin?

El momento en el que se generan las acciones

para alcanzar los objetivos de la poltica pblica.

La implementation research ser el estudio

sistemtico de la actividad de puesta en prctica
con el fin de individualizar los factores que
explican el proceso de transformacin de los
programas en resultados. (Subirats)
Principales enfoques

Top down
Bottom-up
Como proceso de Ensamblaje
Proceso burocrtico
Policy Network
 Top down
La implementacin requiere de un sistema de arriba hacia debajo de
control y comunicaciones, as como recursos para hacer el trabajo.
Es bsicamente una teora prescriptiva en el sentido del taylorismo.
El punto de partida es la existencia de objetivos imprescindibles como
variable analtica para poder medir el grado de xito o fracaso de la
poltica a poner en prctica. La hiptesis de partida, en la que se observa
la influencia de la teora de los procesos decisionales racionales, es que
cuanto ms claramente se especifiquen los objetivos en el programa
ms fcil ser la labor de ponerlos en prctica (Subirats).
Un segundo elemento es el de los recursos de que se disponen o que se
puede movilizar.
La tercera variable sera la comunicacin interorganizativa y la
capacidad de control, entendidas como ligamen entre las diferentes
unidades organizativas afectadas o implicadas en la aprobacin y puesta
en prctica del programa.
Quedara una ltima variable que sera la ambiental, referida a las
condiciones econmicas, polticas y sociales, y que relaciona elementos
como el papel de la opinin pblica, los intereses afectados o el grado de
transformacin de esas condiciones que implica la puesta en prctica del
programa.
Fuente: Subirats
Tres creencias estructuran este
razonamiento:
La primaca jerrquica de la autoridad.

La distincin entre el universo poltico y el

mundo administrativo.

La bsqueda del principio de eficacia.

Crticas al modelo Top down
Se lo ha criticado por no tomar en cuenta el papel de otros
actores y niveles en el proceso de implementacin.
(Parsons)
Los programas nunca son perfectos.
Que los objetivos son mltiples (porque queremos cosas
distintas y no una sola); contradictorios (porque queremos
cosas diferentes) y ambiguos (porque ese es el camino
para ponernos de acuerdo en que conviene hacer algo, sin
que sea imprescindible ponernos de acuerdo sobre el qu
hacer (Majone - Wildavsky, 1978).
Que las administraciones no son nunca transparentes ni
racionales
Que la sociedad es a menudo hostil y casi siempre
contradictoria. (Subirats)
En la base se desarrolla una vida compleja que no tiene
gran cosa que ver con la racionalidad a que la cpula
pretende atenerse. (Meny y Thoenig)
 Bottom-up
Lo importante es la relacin entre los diseadores de polticas y
los responsables de su implementacin.

Los procesos implican la negociacin y construccin de

consensos, que a su vez implican dos contextos: la cultura de las
organizaciones que participan en la implementacin (colegios,
hospitales, FFAA, etc.) as como el entorno poltico en el que debe
funcionar (conflictos, consensos, modelos de gestin, tipo de
liderazgos, etc.).

Los responsables de la implementacin con trato directo con los

ciudadanos aplican las polticas con discrecionalidad (se est
pensando en los profesionales mdicos, docentes, ingenieros,
policas, trabajadores sociales, etc. No en punteros). Esto puede
generar que en los procesos de las polticas pblicas se generen
distorsiones u orientaciones dominadas por los profesionales.

Las polticas, las normas, las leyes y los procedimientos contienen

un elemento interpretativo lo que ampla los mrgenes de
discrecionalidad de los implementadores.
Para su anlisis:
Se trata de reconstruir los efectos de la poltica a estudiar, en trminos
de impacto, intentando determinar cuntos de esos impactos pueden
explicarse por la actuacin de las agencias administrativas
implementadoras, y cuntos, en cambio, responden a causas externas a
la poltica pblica examinada.
As convendra partir del impacto producido, para ir progresivamente
subiendo hasta la decisin, tomando primero en consideracin las
interacciones entre los rganos administrativos y los sujetos externos que
se ven afectados por la poltica a aplicar. Para ver, de esta forma, si las
caractersticas especficas de las diversas clientelas administrativas
determinan relaciones de tipo diferente con las burocracias
implementadoras, sea en el contenido, sea en la manera de aplicar la
poltica.
Posteriormente debera averiguarse hasta qu punto los responsables
terminales de la puesta en prctica de la poltica han visto
influenciada su actuacin por el hecho de estar insertos en la cadena
decisional propia de la poltica en cuestin, o hasta qu punto ha influido en
su quehacer el universo de motivaciones e intereses especficos de los
propios funcionarios o de los rganos administrativos implicados.

Fuente: Subirats
Continuacin
Podra parecer, de entrada, que lo que cambia esencialmente entre el
modelo arriba-abajo y de abajo-arriba es el procedimiento de anlisis.
Se pasara de un procedimiento inductivo a uno deductivo. Pero hay algo
ms. Ante todo, este tipo de aproximacin permite individualizar las
conexiones causales de los fenmenos observados con un ahorro
importante de energas, en el sentido de que slo ser necesario seguir
aquellos aspectos que vayan destacndose por s mismos en la
realidad emprica analizada, llenando de contenido la variable ambiental
a la que aludamos en el esquema arriba-abajo presentado, y
permitiendo conocer la incidencia de otras polticas pblicas en el sector
observado.
Tambin este tipo de aproximacin al fenmeno de puesta en prctica
de las polticas pblicas permite hasta cierto punto encontrar las
restricciones o limitaciones bsicas en que se mueven las agencias u
rganos administrativos (y dems actores implicados), que coartan de
alguna manera su campo de actuacin, superando as la falsa
polmica entre administracin que slo acta por mecanismos de
automatismo jerrquico y administracin con plena libertad de accin.
Se podra ir encontrando as el espacio disponible en toda actuacin
implementadora (que sin duda puede variar en cada caso).
Subirats
Como ensamblaje (juego poltico)
Modelo planteado por Bardach en 1977: La implementacin es un
juego de negociacin, persuasin, y maniobras en condicin
de incertidumbre. Los actores de la implementacin juegan para
ganar tanto control como sea posible y tratan de hacer del sistema
un espacio propicio para alcanzar sus propias metas.

Desde esta perspectiva, la implementacin implica personas

egostas que juegan juegos.

La poltica va ms all de las instituciones polticas formales.

La poltica no termina cuando un proyecto de ley se convierte en
ley; no termina en el proceso poltico ni en el proceso de toma de
decisiones se propone discutir las fronteras entre la poltica y la
burocracia. As la implementacin es otra forma de poltica que
tiene lugar dentro del dominio del poder no electo.
Implementacin y tipo de polticas
pblicas

El gran problema del modelo racionalista y el gerencialista de la

implementacin es que se derivan de una nocin de la toma de
decisiones que no toma en cuenta el hecho de que la naturaleza y
la complejidad de los problemas humanos es variable.

Resultara ms til concentrarse en la relacin entre el tipo de

poltica pblica de que se trata y los factores que pueden influir
en el proceso de implementacin.

Los factores claves que operan en la implementacin (cambio,

control y cumplimiento) sugiere que la existencia un mayor grado
de consenso y el hecho de requerir cambios menores o
marginales incrementan las probabilidades de xito de la
implementacin de las polticas pblicas.

Parsons
La implementacin y la cuestin
interorganizacional
La pregunta es cmo interactan las organizaciones.

La interaccin entre las organizaciones es resultado de relaciones de

poder en las que algunas organizaciones pueden inducir a otras, menos
poderosas y ms dependientes, a interactuar con ellas.
Por otro lado, se plantea que las organizaciones colaboran entre s a fin
de intercambiar aquello que les reporta un beneficio mutuo. Se basa ms
en los intereses mutuos que en las relaciones de poder. Puede ocurrir que
una agencia pueda depender de los recursos centrales pero, a su vez que
el centro depende de las agencias locales para la implementacin de
determinadas metas.
Las relaciones de dependencia unilateral son raras y es cada vez ms
comn la dependencia mutua.
Es necesario considerar la red de intereses al interior de las
organizaciones. As interactan las redes administrativas, de grupos de
inters y las reglas para la formacin de estructuras.
Suelen presentarse programas que se implementan a travs de colectivos
de organizaciones (nacionales, locales, pblicas, privadas, voluntarios,
empresas, laborales, etc.)
Policynetwork
El proceso de implementacin de las polticas pblicas demanda la
participacin de diferentes niveles gubernamentales, rganos
administrativos y otros intereses afectados, constituyendo lo que se
ha venido en denominar policy network o policy community.
Se trata de un entramado de actores institucionales polticos y
sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuacin
especfico. La estructura de esos entramados y las interacciones
entre sus actores influencia en las caractersticas y el xito de la
poltica aplicada.

Cada poltica pblica genera su propio entramado de

organizaciones e intereses.

Existen interdependencias verticales y/o horizontales, actuando

las verticales en el interior del propio entramado, mientras las
horizontales operan entre networks ocasionando conflictos o
manteniendo el aislamiento.
El papel de la burocracia
El papel de la burocracia es ejecutar.

Toda delegacin implica cierto margen de discrecionalidad. La

discrecionalidad existe cuando un funcionario tiene un mbito de
poder que le permite escoger entre diferentes alternativas de accin
o no accin.

Se distinguen dos tipos de discrecionalidad:

a. Potestades regladas y potestades discrecionales
b. Potestades discrecionales y conceptos jurdicos indeterminados.

Este contexto entiende a la discrecionalidad en forma negativa en la

que los funcionarios son sospechosos.

La rigidez procedimental facilita que el funcionario poco motivado se

refugie en la jungla normativa y la complicacin burocrtica.
Subirats
El poder de la burocracia

La cuestin de la legitimidad democrtica del decisor y

de la capacidad de decisin de la burocracia.
El poder de la burocracia de calle mantienen un
alto grado de discrecionalidad en el ejercicio de sus
funciones y la capacidad de control de la estructura
jerrquica es reducida.
El control de la informacin y la capacidad profesional.
Redes de contactos formales e informales adentro y
afuera de la administracin.
La permanente posicin de los burcratas en las
estructura de diseo e implementacin de las polticas
pblicas.

Subirats
Los ejecutores tienen poder para
intervenir en:

El tiempo disponible, la duracin, etc.

El acceso a los recursos suficientes y la
disponibilidad
La existencia de un circuito lo ms corto
posible.
La relacin con los actores y
beneficiarios.
Los actores

Los ejecutores y los destinatarios de

las prescripciones no forman dos
universos separados por lo que unos
recibirn pasivamente las ordenes y o
sufrirn en silencio las intervenciones de
los otros. Hay interaccin, cambio y
juego poltico.

(Meny y Thoenig)
La complejidad de la implementacin (la
gestin)
La complejidad de la implementacin de los programas se
incrementa en la medida que:

Los objetivos del programa son imprecisos, muy amplios, combinados, etc.
Se buscan enfrentar problemas de distinta naturaleza (Por ejemplo:
Obras pblicas y empleo; trabajo y asociativismo)
Participan distintas organizaciones estatales con capacidades de
gestin diferentes.
Se deben trabajar con distinto tipos de normativas. (Licitaciones de obras
pblicas, legislacin de cooperativas, legislacin de seguridad en el trabajo,
normas de financiamiento internacional, leyes de compre nacional, etc.)
Se incrementa la cantidad y tipo de decisiones que se tiene que ir tomado
a lo largo de la implementacin,
Se requiere una mayor cantidad de recursos econmicos
Se requiere un complejo tipo de recursos (por ejemplo: cierta tecnologa,
especialistas, etc.)
Los procesos se demoran (por razones que van desde los conflictos, los
boicot, la falta de recursos, los lentos procesos normativos, etc.)
La complejidad de la implementacin (los
actores)
La complejidad de la implementacin de los programas se incrementa en la
medida que:

Se requiere el involucramiento de mayor cantidad de actores.

Se requiere la participacin de diferente tipos de actores.
Participan actores cuyas perspectivas y/o objetivos pueden:
a. coincidir (al menos en el comienzo lo ser en todo el proceso de
implementacin?
b. complementarse (beneficia a algunos)
c. ser neutros (beneficia a algunos y no perjudica a otros)
d. enfrentarse entre s (Por ejemplo. Entre distintos niveles del
estado: Problemas de coparticipacin de impuestos. Entre el
gobierno y un actor social: Polticas de salud reproductiva y la
Iglesia; entre actores sociales: automovilistas y piqueteros,
residentes de un barrio y poblacin trasladada)

Participan actores con diferente capacidad de imponer sus

posiciones o necesidades.
Recordemos que:
Los objetivos y posiciones de los actores
cambian con el tiempo y las
circunstancias.
Los objetivos de los actores no siempre
son explcitos

El xito de un programa est

estrechamente ligado a la capacidad de
conservar un alto nivel de acuerdo
entre los participantes